清末郵驛之爭

2010-01-01 00:00:00史煜涵

科教導刊 2010年2期

摘要近代郵政在中國興起后，舊有驛傳的存廢受到晚清朝野人士普遍關注，郵驛之爭隨之產生。驛站積弊重重、效率低下，使新式郵政取而代之具有充分的合理性，但郵政發展中的諸多問題及驛傳本身的復雜性，又使清末郵驛之爭長期難以化解，令清政府頗感棘手。1906年官制改革后，郵傳部與陸軍部從各自利益出發，圍繞郵驛問題繼續爭論不休，使驛站的裁撤至清朝結束也沒有實現。

關鍵詞驛傳郵政陸軍部郵傳部

中圖分類號:K2文獻標識碼:A

有關清末郵驛之爭，學術界已有的研究多從近代化角度立論，肯定郵政取代驛傳的進步性。這一認識固然有其意義，但相關研究也存在著將復雜歷史過程簡約化的傾向。在清末體制變革的過程中，郵驛之爭是一個頗具代表性的案例，反映了這一時期新、舊體制嬗替過程的復雜性。本文在目前學術界研究的基礎上，力圖重現郵驛之爭的實態，對清末新舊體制的嬗替歷程進行更深入的理解與認識。

晚清新派人士多將裁驛歸郵遲遲未能實現歸咎于清政府“回護驛務”，“死守成法”，而疏于考察當時郵驛的實際情形。清代驛傳由兵部職掌，后歸陸軍部管理。驛費統由中央財政支出，各地均有定額。兵部及州縣官員掌管驛費，往往“視臺站為生財之藪”。但各地情形也有不同，像天津、旅順等一些新的軍政中心“往來文牘，較從前多至十數倍。且悉關防務重要，往往排單飛遞，限日行至四五百里，實為向來所無”，原定額驛費自然難以應付。錯綜復雜的利益格局使裁驛歸郵涉及到從中央到地方不同部門利益調整，為穩定政局起見，清政府也不能不慎重行事。

晚清郵政存在的諸多問題亦被郵政支持者忽視。郵政既為新政又事關主權，海關地位敏感特殊，其辦理郵政不得不“謹慎從事”，“防止對于現有的機構作不必要的干涉，以免影響有關人們的生計，并替官方引起麻煩和困難”。這里“現有的機構”即指當時執掌驛傳的兵部。1898年赫德雖表示郵政可以寄遞“京中與通商各省一切公私文函”，并詳列寄遞方法，但以“遞送公文并辦理國家之事，是以尤為緊要，斷不能輕舉妄動”為由，讓清政府自已決定裁驛與否。可見，海關對裁驛問題不無回避之意，在一定程度上妨礙了驛站問題的解決。

郵政“取資甚微，獲利甚巨”，本為開源之舉，但文報局、信局、客郵“依舊并行不悖”，導致郵政長期入不敷出。因此清政府一度“不愿意把責任由國家承擔起來”。1904年，郵政發展漸有起色，廣州、天津等城市郵政“進出適足相抵”。1909年，郵政入款“較前數年約已甚豐，……入款幾敷出款之用”。此時清政府“確知郵政將來收效匪淺”，方設法收回郵權。1906年郵傳部成立，清政府責成該部“籌備收回方法，以符名實，而清權限”。其中既有收回主權的考慮，也有坐謀郵政之利的意圖。但海關此際已不愿輕易交出郵政，至1911年5月，郵傳部才正式接管郵政。郵權遲遲未能收回，使裁驛問題事實上長期處于擱置狀態。

晚清郵政發展在分布、功效上亦有明顯的局限性。驛站“以京師為中心，連接所有軍政重心”。“是縣或有無驛，斷無無鋪者”。郵政主要分布在沿海通商之區。西北雖為軍政要區，但郵政“自蘭州迤西，不能再事推廣”。此外，“汽機通行之處，用力既省，運費亦輕”，“郵遞必見盛興”。但直至1909年，“十萬英里之郵路中，僅有一萬二千四百里系輪船、火車所通之路”，近九成郵路“系經由陳年之所開之官道”，仍靠人力畜力。而已通輪路的管理又相當混亂，如“已定開往之處，旋復變更”、“屢經或偶經改變開行之時刻，至郵政不克預知”。郵資亦經常變動，如宣統元年，“因搭附南滿洲鐵路屬日本公司運費甚重，故將資費酌加”。因此“中國郵政所遇之難處，實為他國有尋常及準定之輪船、鐵路者所不及知”。至于投信人勒索酒資、偽造執據，地方官借機勒索及不安定的社會環境對郵政發展的消極影響。

晚清郵政問題叢生，客觀上難以取代驛傳，從反向表明了驛傳的存在價值。“變法固貴乎因時而行，政必期于盡善”。陸軍部在郵驛問題上這句冠冕堂皇的表示，其實也自有道理。只有郵政能夠證明其相比驛傳制度的優勢所在，郵驛之爭才能徹底解決。

官制改革后，陸、郵兩部成為郵驛之爭的主角。陸軍部成立之初，以“輪船鐵路未盡交通”、軍事秘密、緊要文報“由驛遞送，方昭慎重”為由，堅持保留驛傳，劃歸陸軍部。但如果據此將陸軍部的態度簡單理解為因循守舊，反對裁驛，則有欠公允。

驛站久受外界詬病又難以滿足晚清軍政需要，迫使陸軍部著手整頓。官制改革前不久，兵部已承認“驛站廢弛已久”，驛費多被“克扣浮冒，半歸中飽”，是“國家一大漏巵”。但解決驛弊的良方不在郵政，而“應請旨飭下各省督撫，迅速切實查明，各該驛站額設若干，每年月日額設銀兩若干，現支銀若干，就目下情形應裁若干驛、若干鋪，應留若干驛、若干鋪，宜如何酌量變通。改由鐵路輪船遞送之處，統限半年內，由各省督撫妥議章程，奏咨報部核辦”。兵部實際上已同意視鐵路、航運發展情況酌量裁驛。

陸軍部設立后，首先在東北推廣文報局。至光緒三十三年(1907)四月，文報局辦理“成效昭然”，“接遞京外公文及轉遞吉黑兩省文報較前既妥且速”。八月，陸軍部同意東三省總督徐世昌“截留驛站等款，移作文報各局用款”。至宣統元年(1909)二月，東三省“均已遍設文報分局，接遞公文，克期可至”。三月，陸軍部要求吉省“一侯某站文報已通，即將某路驛站裁撤，予限半年一律竣事”。轉年(1910)七月，陸軍部奏請“各部院衙門咨行東三省一切公件，自應統由文報局遞送”。此間直隸、江南亦“均已裁撤提塘、鋪遞，改設文報局。”陸軍部遂奏“應行附入馬遞文件毋庸標寫字樣，以便送交該局辦理”。

陸軍部對推廣文報裁改驛傳的態度是認真、穩妥的，強調文報局要“歸臣部查核，以一事權”。要邊設文報局邊裁驛，循序漸進，“向有各站，皆暫不更動”，“向歸驛遞者仍循舊辦理”。并“嚴定章程，隨時查察”。相比郵政，這些更顯現出體制銜接上的優勢。因為宣統元年(1909)二月，北洋文報局裁撤，公文“改由郵政局寄遞”，造成“接遞各項公文，無人經理，每多舛誤遲延，頗形不便”，年底陸軍部又將南、北洋文報事宜合并，復設文報局。

郵傳部對陸軍部的做法并未表示異議，宣統元年(1909)正月還會同陸軍部駁回有關裁驛修路的奏議。光緒三十四年(1908)，寧夏知府趙惟熙奏請五年內裁停驛費，用于西北鐵路建設。陸軍部在議復中，詳述驛傳制度之完備、分布之廣泛，稱以驛費抵充鐵路經費是“剜肉補瘡，殊屬窒礙難行”，并保證驛傳“如有積壓遺失，……從嚴參辦，以儆玩泄而資整頓”。陸軍部此時著力肯定驛傳，意在自負裁驛之責，以保留驛費之利。

郵傳部雖在議復中重復了陸軍部的意見，但隨后新疆試辦郵政一事即證明郵傳部是另有所圖。宣統元年(1909)底，新疆試辦郵政，郵傳部默許其提撥郵路沿線廳縣驛費一半，充半年經費，“容俟辦有成效推廣全疆，再籌彌補”。轉年年初，新疆巡撫“將試辦章程咨部立案”，陸軍部方知此事，極為不滿，稱“驛站遞送文件改歸郵政辦理，自應將一切變通辦法預先咨商臣部，詳核妥協”。無奈各局已經開辦，陸軍部也只得警告“倘有遲擱泄露等情，一經查覺，即行照例參辦”，并申明此后“各省如有似此變通情事，該督撫務須先行咨商臣部，酌核定后，方準開辦，以照審慎而一事權”。

郵傳部前后態度截然不同，關鍵在于兩者對驛費的處置不同，前者用于修建鐵路，后者用于置郵。晚清鐵路控制權分散，地方政府即可經營，而郵務則統歸中央。趙惟熙將遞送公文事推給郵政，用驛費建鐵路，謀地方之利，郵傳部當然不能同意，但礙于對郵務尚無實權，又忙于與海關交涉，只得附和陸軍部，借此將驛費處置權留在中央。

兩部為郵驛問題明爭暗斗之時，社會上也在熱議郵驛問題。有報道說驛費將由陸軍部、郵傳部、各省三分。有的則稱郵傳部將留用一半“以備推廣郵政”，“余款準留本省，咨明度支部分別移作他項正用”。這些揣測正說明社會上對郵驛之爭的實質頗有認識。

宣統二年(1910)九月，郵傳部將“籌備歸并驛站辦法”列入當年計劃。陸軍部雖依舊反正并詳列“殊多窒礙”之處。但到年底，陸軍部便主動奏稱“臣部為軍政總匯之區，責成繁要”，驛站“本屬交通，……一俟郵政接交，即無慮事權隔閡”。轉年七月郵傳部接管驛站，卻反復奏請驛費“一時尚難裁減”，“仍照舊章辦理，其應行改革之處，隨時計劃，量為變通，以收循序漸進，統一事權之效”。最終驛費“按陸軍部成案辦理”，“既不得移作他用，亦不能輕易改章”。郵傳部此時轉而強調保留驛傳，意在保留驛費用于郵政。若此時其仍稱堅持裁驛，驛費自應隨即裁停，置郵經費便難以籌措，郵傳部也無利可圖。此間，其裁撤江西全省驛站，所省驛費須用于辦理郵政，即印證了郵傳部這一意圖。

郵驛之爭是清末新舊體制之爭的一個典型案例。在清末特定的趨新背景下，朝野人士多以解決中國社會痼疾，惟有出于效法西式制度之一途。就郵驛而言，郵政取代驛傳當然有充分的合理性，但郵政支持者對推廣郵政的困難以及驛傳體制的復雜性缺少理性的分析思考，對郵政解決驛弊、開拓財源的過程想象過于簡單。郵、陸兩部的郵驛之爭不是簡單的裁驛歸郵。其一，兩部爭論的焦點不是裁驛與否，而是由誰來裁驛。雙方都主張驛站緩裁，但都以“事權統一”為由堅持自負裁驛之責。其二，郵驛之爭的本質是利益之爭，兩部裁驛的前提是驛費歸其支配。其三，近代鐵路、航運的滯后是晚清郵政發展的瓶頸，客觀上使驛傳的裁撤難以實現，兩部事實上都無法徹底實現裁驛歸郵。因此郵驛之爭不過是兩部實現自身利益的手段而已。

清末新舊體制的嬗替是十分復雜的，但利益往往是根本性的問題。郵驛之爭是在利益驅動下展開的，不論是清政府對郵驛問題的態度變化，還是郵、陸兩部爭論過程中的立場變化，都可顯見其中的利益導向。這一情形的出現，再次印證了政策學理論原則:“決策權力角逐的中心問題是利益問題。”

參考文獻

[1]夏東元.鄭觀應集[Z].上海:上海人民出版社，1982.

[2]仇潤喜.中國郵驛史料[M].北京:北京航空航天大學出版社，1999.

[3]劉錦藻.清朝續文獻通考(卷375)[M].浙江:浙江古籍出版社，2000.

[4]劉廣生.中國古代郵驛史[M].，北京:人民郵電出版社，1986.

[5]仇潤喜.天津郵政史料(第二輯下)[M].北京:北京航空航天大學出版社，1989.

[6]高學良.中國郵史通覽(二)[M].沈陽:沈陽市集郵協會，1987.

[7]中國近代經濟史資料叢刊編輯委員會.帝國主義與中國海關資料叢編之八·中國海關與郵政[M].北京:中華書局，1983.

[8]謝彬.民國叢書第三編·中國郵電航空史[M].上海:上海書店，1991.

[9]中國第一歷史檔案館.清末各地開設文報局史料[J].歷史檔案，1999(2).

[10]中國近代郵政史料[M].北京:全國圖書館文獻縮微復制中心，2005.