公共服務是政府破解“三大差距”難題的重要著力點

摘要：城鄉(xiāng)差距、區(qū)域差距、貧富差距等三大差距是制約中國經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展的難題。公共服務對縮小三大差距具有突出的貢獻作用，其中，城鄉(xiāng)公共服務的有限均等化是現(xiàn)階段縮小城鄉(xiāng)差距的重要舉措；基本公共服務均等化是縮小區(qū)域差距的核。舉措；公共服務適度傾斜是控制貧富差距和調(diào)整階層關系的重要推力。以服務型政府建設為契機，充分發(fā)揮公共服務對限制差距的重要作用，努力提高公共服務水平，是政府破解“三大差距”難題的關鍵。

關鍵詞：城鄉(xiāng)差距；區(qū)域差距；貧富差距；公共服務；服務型政府

中圖分類號：D035 文獻標識碼：A 文章編號：1003—1502(2010)04—0011—08

處于工業(yè)化發(fā)展中期的中國所面臨的“三大差距”問題，嚴重地影響著中國社會的持續(xù)均衡發(fā)展。差距本身具有的階段性、長期性見效特征，使得現(xiàn)有舉措對縮小差距難以見效。值得注意的是，公共服務對現(xiàn)階段限制“三大差距”具有突出貢獻。充分發(fā)揮公共服務對限制差距的重要作用，以公共服務為著力點來限制差距是政府破解“三大差距”難題的關鍵。

一、城鄉(xiāng)公共服務的有限均等化是現(xiàn)階段縮小城鄉(xiāng)差距的重要舉措

城鄉(xiāng)發(fā)展失衡是當今制約中國經(jīng)濟社會發(fā)展的突出矛盾之一，城鄉(xiāng)差距的顯著擴大已成為中國現(xiàn)代化進程中的重大難題。這集中體現(xiàn)在城鄉(xiāng)居民的收入差距擴大、消費水平差距擴大及城鄉(xiāng)居民所享有的公共服務嚴重不均衡等方面。在經(jīng)濟尚不發(fā)達、城市化進程要加快步伐的現(xiàn)有國情下，發(fā)揮公共服務對限制城鄉(xiāng)差距的重要作用，努力實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務的有限均等化是縮小城鄉(xiāng)差距的重要舉措。

(一)一系列的統(tǒng)計數(shù)據(jù)、理論模型和衡量指標顯示了城鄉(xiāng)差距的嚴重性

1.從城鄉(xiāng)居民收入比率的變動可以看出城鄉(xiāng)居民的收入差距呈擴大趨勢。改革開放以來，中國城鄉(xiāng)居民收入分配差別狀況的變動經(jīng)歷了兩個上升的“v”字型變化格局。在改革開放之初，中國城鄉(xiāng)居民人均收入差距比率曾一度從1978年的2.57％降至1983年的1.82％，但是隨著改革開放的深入，城鄉(xiāng)居民的人均收入差距逐步回升，1994年達到改革以來的最高點2.86％。隨后這一比率又呈現(xiàn)小幅度下降的態(tài)勢，1997年降至2.47％。之后又呈上升趨勢，2007年已到達3.33％。值得注意的是，第二次v字型變化不僅持續(xù)的周期短，下降幅度小，并且在2001年(比率為2.90％)已突破歷史上的最高點(1994年為2.86％)并繼續(xù)呈上升趨勢，致使城鄉(xiāng)差距保持在高水平上持續(xù)擴大。

2.城鄉(xiāng)居民的消費水平差距持續(xù)擴大。“消費水平”是比較城鄉(xiāng)差距程度的一個理想指標。利用恩格爾系數(shù)能夠在很大程度上真實反映城鄉(xiāng)居民生活的消費水平。一般而言，隨著收入水平的提高，恩格爾系數(shù)呈減小的趨勢。從整體上看，改革開放以來，城鄉(xiāng)居民恩格爾系數(shù)都呈下降態(tài)勢。城鎮(zhèn)恩格爾系數(shù)在整個轉(zhuǎn)型期都呈穩(wěn)定下降的趨勢，幾乎沒有什么反彈。農(nóng)村恩格爾系數(shù)在1978年～1989年間下降很快，但在之后的8年內(nèi)，恩格爾系數(shù)都高出1989年54.09％的統(tǒng)計值。從1998年開始，才有所下降。到2007年，農(nóng)村家庭恩格爾系數(shù)下降到43.1％，但相比城鎮(zhèn)，這個數(shù)值仍高出近7個百分點，生活水準不在同一個層級。

3城鄉(xiāng)居民享有的公共服務水平差異巨大。長期以來，中國在教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障和公共基礎設施等公共服務供給方面，城鄉(xiāng)之間基本是“一國兩策”，財政投入傾向城市十分明顯，公共服務供給在城鄉(xiāng)之間非均衡發(fā)展。例如在教育方面城鄉(xiāng)師資力量配備極不均衡，2007年全國小學中高級職稱教師所占比例為48.2％，城市高于農(nóng)村9.5個百分點以上。全國初中中高級職稱教師所占比例為48.7％，城市高于農(nóng)村19.2個百分點。又如在醫(yī)療服務與公共衛(wèi)生方面，醫(yī)療衛(wèi)生資源分布很不合理，占總?cè)丝?0％的城市人口享有70％的衛(wèi)生資源配置，占總?cè)丝?0％的農(nóng)村人口僅享有30％的衛(wèi)生資源配置。城鄉(xiāng)之間公共服務供給的不均衡拉大了城鄉(xiāng)居民生活水平的差距。

(二)城鄉(xiāng)差距具有多面性

1.城鄉(xiāng)居民的收入來源結(jié)構(gòu)差異顯著。在勞動性收入上，城鎮(zhèn)居民的勞動性收入比重多年來呈下降趨勢，2007年約占總收入的75％，而農(nóng)村居民收入中，勞動性收入比重占絕大部分，且較穩(wěn)定，約占總收入的93％；在轉(zhuǎn)移性收入比重上，城鎮(zhèn)居民多年來呈上升趨勢，2007年達到23％，而農(nóng)村居民轉(zhuǎn)移性收入占總收入的比重較小且上升緩慢，約占總收入的5％。城鄉(xiāng)居民收入來源的顯著差異不僅說明了農(nóng)村居民收入來源單一、社會保障水平低，更揭示了農(nóng)民增收困難的深層次原因。在“行政主導型”城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)逐步向“市場主導型”城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的條件下，“城市和農(nóng)村之間的聯(lián)系越來越少，城市對于農(nóng)村的依賴性越來越小，城市越來越和國際市場聯(lián)系在一起并成為一個體系，而農(nóng)村越來越成為這個體系中一個多余的、甚至多少有些負擔的部分。”因此，在人們的社會生活從“生活必需品”(以農(nóng)業(yè)或以農(nóng)業(yè)為原料的工業(yè)品的消費)時代向“耐用消費品”時代轉(zhuǎn)型，而農(nóng)民的收入來源結(jié)構(gòu)沒有太大調(diào)整的情況下，農(nóng)村居民面臨著“如何對耐用消費品消費有所貢獻”的難題。新的形勢變化和農(nóng)民的“不變化”(或“有限變化”)加劇了縮小城鄉(xiāng)差距的難度。

2.城鄉(xiāng)居民的消費支出結(jié)構(gòu)差距顯著。從食品、衣著、居住、家庭設備用品及服務、醫(yī)療保健、交通通訊、文教娛樂等幾個指標所占支出比重來衡量，農(nóng)村居民食品消費支出最多，大約占總收入的50％，且其比重始終高于城鎮(zhèn)，1985年高出5.54個百分點，2000年高出9.69個百分點，2007年高出7.51個百分點；城鎮(zhèn)文化教育支出、交通通訊支出和醫(yī)療保健支出是增長速度最快的項目，文化教育支出近幾年甚至高于居住支出，而農(nóng)村文化教育支出相比之下相差很遠，遠低于居住支出。由此可見，農(nóng)村居民的消費支出結(jié)構(gòu)仍傾向于低端的僅滿足生活必需品的“衣食型”水平，而城鎮(zhèn)居民的消費結(jié)構(gòu)明顯要比農(nóng)村居民高一個層級，目前處于“文教和住行型”水平。

3.城鄉(xiāng)居民所享有的公共服務水平差距顯著。其主要體現(xiàn)在：教育方面，僅就義務教育而言，雖在全國基本實現(xiàn)，但在教育經(jīng)費、辦學條件和師資水平上還存在巨大差別；公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療服務方面，城鄉(xiāng)醫(yī)療衛(wèi)生資源分配不合理、醫(yī)療條件差別嚴重，新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度不完善，農(nóng)民仍需自費負擔高額醫(yī)療費用，農(nóng)民看病難看病貴、因病致貧返貧等現(xiàn)象仍在相當程度上存在；社會保障方面，城鄉(xiāng)社會保障差距懸殊，一直以來國家實行的社會保障制度僅覆蓋了屬于正規(guī)部門的部分城鎮(zhèn)居民，而農(nóng)村普遍實行的是以家庭保障為主，政府、社區(qū)適當扶助的制度，由此導致中國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、最低生活保障以及失地農(nóng)民社保、農(nóng)民工社保等社會保障體系很不健全。

城鄉(xiāng)差距的嚴重性和多面性決定了中國在現(xiàn)階段縮小城鄉(xiāng)差距的緊迫性和艱巨性。在面臨“現(xiàn)代化”與“后現(xiàn)代化”雙重挑戰(zhàn)的大背景下，應盡可能地整合各種資源，促進城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。在影響城鄉(xiāng)差距的諸多因素中，公共服務對城鄉(xiāng)差距的貢獻作用明顯。從城鄉(xiāng)分割到城鄉(xiāng)融合，公共服務起著重要的“橋梁”作用。有研究顯示，城鄉(xiāng)基本公共服務差距對城鄉(xiāng)居民人均實際收入差距的影響度在30％～40％左右。因此，在受生產(chǎn)力發(fā)展水平制約的現(xiàn)有條件下，提高城鄉(xiāng)基本公共服務的均等化水平應成為縮小城鄉(xiāng)差距的“著力點”。

近幾年，中國在縮小城鄉(xiāng)差距方面做了不少努力。繼2005年黨的十六屆五中全會做出加快社會主義新農(nóng)村建設重大戰(zhàn)略部署之后，在取消農(nóng)業(yè)稅，實行農(nóng)業(yè)直補、新型農(nóng)村合作醫(yī)療、新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險等政策方面都有了重大進展。但由于目前農(nóng)村所面臨的是“市場主導型”和“行政主導型”雙重二元結(jié)構(gòu)疊加下的積重難返的艱巨任務，因此要加快提高農(nóng)村公共服務水平，推進城鄉(xiāng)基本公共服務均等化，以公共服務限制城鄉(xiāng)差距。就目前所面臨的制度環(huán)境而言，應從如下方面加快推進城鄉(xiāng)公共服務有限均等化的實現(xiàn)：(1)構(gòu)建有利于農(nóng)村發(fā)展的公共財政體制。要在“多予、少取、放活”方針的指導下，將農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給納入各級財政負擔的范圍，建立財權與事權相匹配的公共財政體制，支持農(nóng)村、農(nóng)業(yè)的發(fā)展。(2)全面推進以建立落實教育經(jīng)費機制為重點的農(nóng)村義務教育改革。要建立滿足辦學基本需要的義務教育基準，制定相應的目標、責任、調(diào)整程序以及監(jiān)控辦法。另外，要合理配置教師資源，嘗試在貧困地區(qū)的農(nóng)村中小學設立“國家教師崗位”，由中央設立專項資金進行補貼。(3)全面推行和完善新型合作醫(yī)療制度。2007年底，新農(nóng)合的參與率高達86.2％，但高參合率并不必然意味著農(nóng)民醫(yī)療保障水平的提高。新型合作醫(yī)療是一項系統(tǒng)工程，政府要從繼續(xù)增加財政投入、進一步完善保障方法、擴大定點醫(yī)療機構(gòu)、加強對新農(nóng)合基金的管理和監(jiān)督等幾個方面不斷加大改革力度。(4)積極建立“低標準、廣覆蓋”的全國性社會保障體系，積極進行“保基本、廣覆蓋、有彈性、可持續(xù)”的新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的試點和全面推廣工作。這對統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、縮小城鄉(xiāng)差距具有關鍵性意義。

二、實現(xiàn)基本公共服務均等化是縮小區(qū)域差距的核心舉措

中國是一個地域遼闊但資源分配不均、區(qū)域發(fā)展不平衡的國家。這種不均衡不僅體現(xiàn)在東部、中部、西部三大地區(qū)之間，還體現(xiàn)在同一地區(qū)的不同省市區(qū)之間，甚至同一省區(qū)的不同地域之間。有學者研究，在“一個中國”存在著“四個世界”。在短期內(nèi)難以有效縮小區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展差距的客觀條件下，以基本公共服務均等化“平衡”區(qū)域差距，是縮小區(qū)域差距的核心舉措和現(xiàn)實選擇。

(一)區(qū)域差距的嚴重性決定了縮小區(qū)域差距的緊迫性

中國的區(qū)域差距主要體現(xiàn)在區(qū)域間經(jīng)濟發(fā)展水平差距、居民收入水平差距、基本公共服務水平差距等方面。

1.區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平差距過大，且呈繼續(xù)擴大態(tài)勢。1979年～2005年，按可比價格計算，東部地區(qū)10省市生產(chǎn)總值年均增速為11.9％，中部6省為10.1％，西部12省(區(qū)、市)為9.9％，東北3省為8.8％。到2005年，東部、中部、西部和東北四大區(qū)域生產(chǎn)總值占全國國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重分別由1978年43．3％、21．7％、20.9％和14.1％變?yōu)?5.6％、18.8％、16.9％和8.7％，東部地區(qū)提高12.3個百分點，中部、西部和東北地區(qū)分別下降2.9、4.0和5.4個百分點，東部地區(qū)比重不斷上升，中部、西部相對下降，東北地區(qū)下降最多。區(qū)域間人均生產(chǎn)總值差距也不斷擴大。1978年東部地區(qū)人均生產(chǎn)總值是西部地區(qū)的1.8倍、是中部地區(qū)的1.7倍，2005年分別擴大到2.6倍和2.2倍。

2.區(qū)域間居民收水平的差距呈擴大態(tài)勢。1978年，東部地區(qū)城鎮(zhèn)居民人均可支配收入是西部地區(qū)的1.1倍，是中部地區(qū)的1．2倍，到2005年，東部地區(qū)城鎮(zhèn)居民人均可支配收入與中西部地區(qū)相比均擴大到1.5倍；同期，東部農(nóng)村居民人均純收入與西部、中部的差距，均由1.2倍分別擴大到1.9倍和1.5倍。可見，區(qū)域間農(nóng)民收入差距是區(qū)域差距的主要方面。

3.基本公共服務水平區(qū)域差距顯著。2005年西部地區(qū)農(nóng)村中小學生均教育儀器設備值只相當于全國平均水平的75％左右，不到東部地區(qū)的60％；西部地區(qū)縣級綜合醫(yī)院擁有的專業(yè)技術設備原值只相當于全國平均水平的60％左右。西部地區(qū)參加農(nóng)村社會養(yǎng)老保險人數(shù)不到全國的20％，農(nóng)業(yè)人口覆蓋率不到5％，只有全國平均水平的一半，東部地區(qū)的1／10。西部地區(qū)社會救助覆蓋面遠低于東中部地區(qū)，享受社會保障的對象仍然是“五保戶”、遭受重大自然災害的災民、特困群體及優(yōu)撫安置人員，西部地區(qū)絕對貧困人數(shù)超過全國的一半，而享受低保救助的人數(shù)僅占全國的1／6，只有東部地區(qū)的1／4。

(二)區(qū)域差距的復雜性決定了縮小區(qū)域差距的長期性

中國區(qū)域差距擴大是多種因素綜合作用的結(jié)果。

1.自然資源和區(qū)位稟賦靜態(tài)分布的不可逆性，是區(qū)域差距形成的自然基礎。在社會發(fā)展中，良好的自然資源與空間區(qū)位的動態(tài)分布，始終是較高社會生產(chǎn)力的基礎性因素。研究顯示，以平原地貌和濕潤條件為主體的自然地理單元對GDP總量空間分異的影響最大。另有分析表明，各省市區(qū)經(jīng)濟增長活力與區(qū)位條件相關性很高(相關系數(shù)為0.75)，并且在全球化的趨勢下，與主要出海口和經(jīng)濟核心區(qū)的相對位置關系成為決定地區(qū)區(qū)位優(yōu)勢的主要因素。因此，在區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展中，自然條件優(yōu)越且區(qū)位便利的東部沿海地區(qū)，其經(jīng)濟發(fā)展的總體優(yōu)勢，要優(yōu)于資源缺乏且區(qū)位條件處于劣勢的中西部地區(qū)。

2.改革開放后采取的“非均衡”區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略是區(qū)域差距擴大的宏觀因素。黨的十一屆三中全會后，鄧小平提出了“先富后富”論和“兩個大局”的戰(zhàn)略構(gòu)想。為了增強整體經(jīng)濟活力和宏觀經(jīng)濟效益，中國的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略進行了重大調(diào)整，即由原來的“均衡布局戰(zhàn)略”轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺蔷獍l(fā)展戰(zhàn)略”。該戰(zhàn)略確定以后，國家從財政、金融、產(chǎn)業(yè)政策、投資等方面都著力向東部地區(qū)傾斜，如在東部沿海地區(qū)建立5個經(jīng)濟特區(qū)，開放14個沿海港口城市；在財政體制改革上賦予廣東、福建、江蘇等省以特殊的財政優(yōu)惠，使其可支配財力大大增加；等等。這些優(yōu)惠政策促進了東部沿海地區(qū)生產(chǎn)要素的流動和重新配置，出現(xiàn)了人、財、物以及產(chǎn)品利潤和效益為動力的聚集、交流和再分配，實現(xiàn)了該地區(qū)經(jīng)濟的超高速發(fā)展。“非均衡”區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略強調(diào)以發(fā)展為重點，以發(fā)展經(jīng)濟促進區(qū)域間關系的相互協(xié)調(diào)。該戰(zhàn)略的調(diào)整符合經(jīng)濟起飛期區(qū)域非均衡發(fā)展的國際經(jīng)驗，是符合特殊歷史時期的正確選擇。但是非均衡發(fā)展戰(zhàn)略客觀上也造成了東中西部經(jīng)濟發(fā)展差距的擴大。

3.公共服務供給的不均衡是促使區(qū)域間經(jīng)濟社會發(fā)展差距擴大的重要因素。公共服務是一個地區(qū)發(fā)展的“軟環(huán)境”，它直接影響著該地區(qū)吸引生產(chǎn)要素流入的能力。“如果一個地區(qū)的政府沒有能力提供足夠的、優(yōu)質(zhì)的公共服務和物品，那么依據(jù)‘以足投票’法則，資源就會離開或者不進入該地區(qū)，而是流向有利于不同類型資源有機結(jié)合且能創(chuàng)造更大價值的地區(qū)。”西部地區(qū)由于經(jīng)濟發(fā)展水平比較低，地方政府財政能力有限和政府發(fā)展偏好“重經(jīng)濟建設、輕公共服務”，其公共服務水平與全國特別是東部地區(qū)相比有很大差距，與自身的發(fā)展需求相比也有不少缺口。尤其是西部農(nóng)村地區(qū)的公共服務，更是差距懸殊。公共服務的差距在一定程度上剝奪了西部地區(qū)的公平發(fā)展權，制約了西部地區(qū)的自我發(fā)展能力和活力。

縮小區(qū)域差距的緊迫性和長期性是一個矛盾的統(tǒng)一體，是一個問題的兩個方面。“兩性”共同構(gòu)成了解決區(qū)域差距問題的基本框架，即中國的區(qū)域差距將在未來較長一段時期里存在，應重新調(diào)整思路，爭取在有限的時間里實現(xiàn)“空間”的轉(zhuǎn)變。黨的十七大報告在強調(diào)繼續(xù)支持欠發(fā)達地區(qū)加快發(fā)展的同時，明確提出了“縮小區(qū)域發(fā)展差距，必須注重實現(xiàn)基本公共服務均等化，引導生產(chǎn)要素跨區(qū)域合理流動”。該思路是對上世紀90年代中期以來區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的重要創(chuàng)新與完善，體現(xiàn)了中國對區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展認識的進一步深化和推進。它明確提出公共服務在縮小區(qū)域差距中的重大作用，指出在短期內(nèi)難以有效縮小區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展差距的客觀條件下，以基本公共服務均等化“平衡”區(qū)域差距，是縮小區(qū)域差距的核心舉措和現(xiàn)實選擇。

推進區(qū)域間基本公共服務均等化，要從中央政府和地方政府兩方面人手。

對中央政府而言：(1)要改革和完善轉(zhuǎn)移支付制度，推進基本公共服務均等化。“轉(zhuǎn)移支付制度是實現(xiàn)基本公共服務均等化、調(diào)節(jié)收入再分配和實現(xiàn)政府政策目標的重要手段”。從政府間財政關系看。目前的非對稱性財政結(jié)構(gòu)不利于實現(xiàn)基本公共服務均等化，中央財政收入和支出占整個國家財政投入和支出的比重缺乏合理的制度安排，因此，建議在評估各地財力和支付能力的基礎上，由中央建立一套全國基本公共服務的最低標準，明確各級政府間基本公共服務的供給責任。在中國的公共財政支出結(jié)構(gòu)中，還存在具有財政能力均等化作用的“一般性轉(zhuǎn)移支付”規(guī)模不合理的問題。2007年中央財政安排專項轉(zhuǎn)移支付6891.5億元，占轉(zhuǎn)移支付總額的49.2％，而一般性轉(zhuǎn)移支付僅2503.82億元，占轉(zhuǎn)移支付總額的17.9％。因此，建議逐步取消稅收返還(通過立法將其列入一般性轉(zhuǎn)移支付)，建立起“一般性轉(zhuǎn)移支付與專項轉(zhuǎn)移支付相結(jié)合”的模式。加大中央財政，尤其是新增財政收入對西部地區(qū)公共服務轉(zhuǎn)移支付的力度，提高西部地區(qū)地方政府公共服務供給能力，最終建立適應基本公共服務均等化的財政管理體制。

(2)中央政府在加大對西部地區(qū)轉(zhuǎn)移支付力度的同時，可以考慮把相當一部分轉(zhuǎn)移支付直接支付給縣級政府，特別是貧困縣政府，用以改善縣級轄區(qū)范圍內(nèi)的基本公共服務狀況。“縮小地區(qū)間基本公共服務差距，實現(xiàn)公共服務均等化，難點、重點都在西部農(nóng)村。”中央不斷加大對西部地區(qū)轉(zhuǎn)移支付的力度，最直接的受益方是城市。由于轉(zhuǎn)移支付逐級截留，層層“縮水”，最后真正投向農(nóng)村的資金少之又少。“均等化轉(zhuǎn)移支付的對象應該明確規(guī)定為縣級轄區(qū)，至少應該主要針對縣級轄區(qū)，尤其是貧困縣。”從某種意義上講，這種直接轉(zhuǎn)移支付的方式能夠更好地平衡西部地區(qū)城鄉(xiāng)公共服務投入，更有效地改善西部地區(qū)農(nóng)村公共服務現(xiàn)狀。

對地方政府而言：(1)西部地區(qū)地方政府要進一步調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，將新增財政收入更多地投向公共服務領域。調(diào)查研究顯示，地區(qū)公共服務差距主要表現(xiàn)為投入差距。在西部地區(qū)財政基數(shù)太小的情況下，西部地區(qū)地方政府應更多地將新增財力投向公共服務領域，以彌補人均財力差距大的問題。(2)西部地區(qū)地方政府要平衡公共服務投入的城鄉(xiāng)配給。提高西部農(nóng)村地區(qū)公共服務水平是加強西部地區(qū)公共服務的關鍵。西部地區(qū)地方政府要在不斷增加公共服務投入的同時，更多地考慮向農(nóng)村傾斜，同時應通過工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進程，引導和促進農(nóng)村剩余勞動力合理、有序地向周邊城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，重點抓好小城鎮(zhèn)和中心村的公共服務設施建設，提高公共服務的規(guī)模效應，增強農(nóng)村公共服務的自我供給能力。(3)加強地方政府之間的合作，制定具有協(xié)作互補功能的地區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略。一方面，西部地區(qū)地方政府要明確各自的區(qū)域定位，加強地區(qū)分工協(xié)作，發(fā)揮比較優(yōu)勢，優(yōu)先發(fā)展特色經(jīng)濟，培育各具特色的產(chǎn)業(yè)，促進地區(qū)經(jīng)濟與公共服務快速發(fā)展；另一方面，東部地區(qū)地方政府應主動承擔起一定的社會責任，建立對西部地區(qū)的長效幫扶機制。可以考慮“在不影響自身發(fā)展的前提下，將現(xiàn)行東部沿海地區(qū)各省市對西部省區(qū)的對口幫扶政策規(guī)范化，建立有中國特色的地區(qū)間橫向財政轉(zhuǎn)移支付制度，實現(xiàn)對西部地區(qū)對口支援的制度化、法制化。”

三、公共服務適度傾斜是控制貧富差距和調(diào)整階層關系的重要推力

中國所處的社會轉(zhuǎn)型期、體制轉(zhuǎn)軌期的時代特點決定了貧富差距拉大和階層矛盾凸顯的不可避免性。國際經(jīng)驗表明，人均國民生產(chǎn)總值從1000美元向3000美元邁進時期，是決定一個國家現(xiàn)代化進程的關鍵時期，也是一個國家社會矛盾易于激化的高風險期。因此，如何控制貧富差距、調(diào)整階層關系已成為中國經(jīng)濟和社會發(fā)展不可回避的焦點問題。

有關中國貧富差距的程度，不同的學者、研究機構(gòu)的統(tǒng)計數(shù)據(jù)不盡相同，但結(jié)論基本一致，即目前中國的貧富差距比改革開放前有所擴大，且隨著改革的深入呈上升趨勢，其產(chǎn)生的問題值得關注。據(jù)2006年中共中央黨校社會主義和諧社會研究課題組對300位地廳級及以上領導干部的調(diào)查顯示，“人民內(nèi)部物質(zhì)利益矛盾”是排在首位的突出矛盾(占調(diào)查人數(shù)的51％)，此外，60.8％的被調(diào)查者認為“貧富懸殊”是應特別注意防范的社會風險。也是說，貧富差距的擴大致使勞資矛盾、貧富矛盾上升，加劇了階層關系的復雜性，對政治、經(jīng)濟、社會均產(chǎn)生了消極影響。需要注意的是，在中國這樣一個人口、幅員、區(qū)位與其他國家大不相同的條件下分析和解決貧富差距問題，不能簡單化。其一，現(xiàn)存的諸種貧富差距現(xiàn)象成因復雜，它是自然、歷史因素，體制、政策因素綜合作用的結(jié)果；其二，在分析和解決貧富差距問題時，不能脫離中國的具體國情和現(xiàn)代化進程。在理性分析各個要素的基礎上。充分調(diào)動各種可利用資源。

以對貧富差距復雜成因的分析為基礎，在對一個政府面對貧富差距所可能采取的諸多政策進行系統(tǒng)分析之后可以發(fā)現(xiàn)，關于解決貧富差距問題的對策是將“控制貧富差距的程度”(即“控制性政策”)和“限制貧富差距在社會生活中的副作用”(即“限制性政策”)兩個方面組合起來。其中，公共服務適度向弱勢群體傾斜是控制貧富差距政策的一個有效組合。

(一)教育、公共醫(yī)療衛(wèi)生、就業(yè)服務、社會保障等發(fā)展人的能力的公共服務適度向弱勢群體傾斜，可以間接控制貧富差距的程度

聯(lián)合國開發(fā)計劃署(UNDP)認為，現(xiàn)代意義的貧困不僅在于收入水平低下，更重要的是人的發(fā)展能力不足。貧困的實質(zhì)是人的發(fā)展所必需的最基本的機會和選擇被排斥。因此，政府為滿足人的能力發(fā)展所提供的公共服務具有反貧困的功能。

1．教育對于人的能力的拓展具有顯著價值。“在當今世界上，沒有任何一國受過良好教育的人民是貧窮的，也沒有任何一國愚昧無知的人民是不貧窮的。在民智開啟的地方，經(jīng)濟發(fā)展自然水到渠成。”因此，增加對弱勢群體教育的投入，提高他們的文化教育素質(zhì)和職業(yè)技能素質(zhì)，增強其市場競爭力，可以使其獲得相對較高的收入。需要注意的是，增加對教育的投入，必須輔之以調(diào)整教育投入的結(jié)構(gòu)。數(shù)據(jù)顯示，初等教育的收益率高于中等和高等教育。因此，從控制貧富差距的角度看，投入的重點應是普通教育，要首先增加對義務教育的投入，投入要向農(nóng)村傾斜，而且確確實實做到不收費，包括“擇校費”、“擇班費”等等名目的收費。除此以外，建議發(fā)展高等職業(yè)教育而非簡單地普及12年義務教育，鼓勵建立民辦公助的高等職業(yè)教育院校以適應就業(yè)市場的需求。

2．公共衛(wèi)生和醫(yī)療服務、就業(yè)服務和社會保障對維護和發(fā)展人的能力具有重要貢獻。(1)良好的健康狀況既是人類發(fā)展最根本的目標，又是加快發(fā)展的手段，也是增進國民福利的一個有效方式，發(fā)展人的健康能力對反貧困的意義不可忽視。許多發(fā)達國家都通過公共衛(wèi)生和醫(yī)療服務、醫(yī)療保險或不同形式的醫(yī)療救助計劃調(diào)節(jié)收入分配，實現(xiàn)對窮人或貧困地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付，彌補因收入差距導致的醫(yī)療服務獲得上的差異。(2)政府所提供的就業(yè)服務可以提高低收入群體獲得就業(yè)信息和就業(yè)能力。由于人的個體之間存在差異，受先天因素的影響，缺乏勞動技能和有身體、智力障礙者普遍不擅長對利益的追求。而后天教育因素的制約也使一部分群體文化、技術素質(zhì)處于較低水平。這些個體差異在市場機制優(yōu)勝劣汰的競爭法則下會使這部分群體逐步走向貧困，從而拉大貧富差距。而政府所提供的就業(yè)技能培訓等就業(yè)服務的適度傾斜，可以增加其就業(yè)機會，從而大大增加其抵御貧困風險的能力，有效緩解貧富差距。(3)住房、養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、最低生活保障等社會保障服務的適度傾斜是調(diào)節(jié)貧富差距、緩和階層矛盾的重要手段。社會保障具有再分配功能和風險分散功能。發(fā)達國家的實踐表明，社會保險可以有效調(diào)節(jié)勞資關系，緩和勞資矛盾和社會沖突；社會救助能夠起到縮小貧富差距，緩和貧富階層對抗的作用；社會福利可以普遍性地增進國民福利，實現(xiàn)共享發(fā)展成果的目標。住房、養(yǎng)老、醫(yī)療都是關乎人的生存的基本社會保障，在這些方面向低收入群體和貧困地區(qū)的適度傾斜，可以有力調(diào)節(jié)初次收入分配，降低貧困風險。

(二)公共事業(yè)、公共行政與監(jiān)管、公共文化、公共安全等改善人的生活狀況的公共服務適度向弱勢群體傾斜，可以限制貧富差距的副作用

貧富差距所產(chǎn)生的副作用主要體現(xiàn)在：經(jīng)濟上，有效需求不足，消費結(jié)構(gòu)不合理，制約經(jīng)濟持久健康發(fā)展；政治上，金錢因素的介入不利于民主的成長(尤其是基層民主，賄選現(xiàn)象日益嚴重)，損害人民群眾對黨和政府的信任；文化上，扭曲民眾的價值觀、人生觀，“一切向錢看”思想嚴重；社會秩序上，犯罪率上升，妨礙社會安定團結(jié)。基于貧富差距的副作用，政府可以而且應當通過提供一定的社會管理和公共服務，抵制過度“金錢化”取向的行為對社會產(chǎn)生的負面效應。

具體而言：(1)公共事業(yè)類服務具有改善居民的生產(chǎn)和生活狀況的效用。公共事業(yè)服務向低收入人群和貧困地區(qū)傾斜不僅可以改善生產(chǎn)條件，促進經(jīng)濟發(fā)展，而且可以緩解弱勢群體的不平等感受，緩解貧富差距的副作用。目前，公共事業(yè)類服務急需向農(nóng)村傾斜，農(nóng)村道路、供電、供水、通訊等基礎設施建設落后都限制了農(nóng)民對耐用消費品的消費，公共財政支出要加大對農(nóng)村(尤其是西部農(nóng)村)公共基礎設施的投入。(2)公共行政與監(jiān)管服務對于抵制金錢因素對弱勢群體的侵害意義重大。所謂金錢因素，“究其實質(zhì)，就是貧富差距的因素，就是一部分擁有較多財富的人利用自己的優(yōu)勢地位干預政治生活，以維護自己的既得利益和爭取獲得更多的利益。”目前在中國已出現(xiàn)了貧富差距影響政治生活的跡象，例如明顯的“富者為官”的跡象；買賣選票，賄賂選舉；贊助政務活動；利用財產(chǎn)優(yōu)勢(甚至疊加上“權利因素”)侵害公民的合法權益等。因此，重視并加強對這些領域的公共行政與監(jiān)管，對保護弱勢群體的合法權益，抑制“仇富”心理具有積極作用。(3)政府要充分發(fā)揮文化事業(yè)產(chǎn)品的社會功能，使公共文化事業(yè)產(chǎn)品供給適度向低收入群體和貧困地區(qū)傾斜。文化事業(yè)產(chǎn)品具有很強的外部收益性，公眾在消費文化事業(yè)產(chǎn)品后，可以使其精神文明需求得到滿足，在提高文化素質(zhì)的同時，也激發(fā)了創(chuàng)造性和積極性，促進了自身全面發(fā)展，在一定程度上制約了“一切向錢看”扭曲人生觀的形成。(4)公共安全類服務對維護社會穩(wěn)定具有重要作用。“蔑視社會秩序最明顯最極端的表現(xiàn)就是犯罪”，“一個社會只是貧窮或者只是富裕均不產(chǎn)生犯罪，但一個社會貧富差別懸殊就會產(chǎn)生大量犯罪。”據(jù)統(tǒng)計，1981年～2004年，全國居民收入差距的基尼系數(shù)從0．278迅速上升到0．462，居民收入差距不平等程度擴大了66．2％。與此同時，以公安機關立案的刑事犯罪案件為例，1981年～2004年，全國犯罪率從89起／10萬人上升到363起／10萬人，增加了3倍，犯罪率以6．3％的年均增長速度在快速上升。如果參照國外許多國家的做法把治安案件作為輕罪案件納入犯罪統(tǒng)計中，那么中國的犯罪問題將更為嚴重。因此，貧富差距問題是影響社會穩(wěn)定的經(jīng)濟根源，加強在貧富差距懸殊地區(qū)的司法和公共治安等公共安全類服務，可以有效控制犯罪率，緩解貧富差距的副作用。

基于公共服務的適度傾斜對控制貧富差距和化解階層矛盾的重要作用，中國應加大對弱勢群體公共服務的投入，促進社會和諧發(fā)展。目前中國的弱勢群體主要是從事傳統(tǒng)耕種的農(nóng)民(尤其是失地無業(yè)農(nóng)民)、外出打工的農(nóng)民工、“留守家庭”，以及僅僅依靠社會救濟的五保戶等等，應加強對這部分群體及其聚居地的公共服務提供力度，以有效緩解貧富差距，化解各階層問的矛盾，以公共服務平衡貧富差距。

四、小結(jié)

服務型政府建設，為“三大差距”的縮小提供了重要契機。以公共服務為著力點縮小“三大差距”是服務型政府建設的突出社會價值。基于今后相當長時間內(nèi)中國政府工作的主要重心是妥善處理經(jīng)濟發(fā)展與差距擴大的關系、尋求經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展之路，充分利用公共服務對限制“三大差距”的作用應成為縮小差距的重要突破口，大力提高農(nóng)村和不發(fā)達區(qū)域的公共服務水平應成為破解“三大差距”難題的關鍵。公共服務是政府破解“三大差距”難題的重要著力點

孫 爽

摘要：城鄉(xiāng)差距、區(qū)域差距、貧富差距等三大差距是制約中國經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展的難題。公共服務對縮小三大差距具有突出的貢獻作用，其中，城鄉(xiāng)公共服務的有限均等化是現(xiàn)階段縮小城鄉(xiāng)差距的重要舉措；基本公共服務均等化是縮小區(qū)域差距的核。舉措；公共服務適度傾斜是控制貧富差距和調(diào)整階層關系的重要推力。以服務型政府建設為契機，充分發(fā)揮公共服務對限制差距的重要作用，努力提高公共服務水平，是政府破解“三大差距”難題的關鍵。

關鍵詞：城鄉(xiāng)差距；區(qū)域差距；貧富差距；公共服務；服務型政府

中圖分類號：D035 文獻標識碼：A 文章編號：1003—1502(2010)04—0011—08

處于工業(yè)化發(fā)展中期的中國所面臨的“三大差距”問題，嚴重地影響著中國社會的持續(xù)均衡發(fā)展。差距本身具有的階段性、長期性見效特征，使得現(xiàn)有舉措對縮小差距難以見效。值得注意的是，公共服務對現(xiàn)階段限制“三大差距”具有突出貢獻。充分發(fā)揮公共服務對限制差距的重要作用，以公共服務為著力點來限制差距是政府破解“三大差距”難題的關鍵。

一、城鄉(xiāng)公共服務的有限均等化是現(xiàn)階段縮小城鄉(xiāng)差距的重要舉措

城鄉(xiāng)發(fā)展失衡是當今制約中國經(jīng)濟社會發(fā)展的突出矛盾之一，城鄉(xiāng)差距的顯著擴大已成為中國現(xiàn)代化進程中的重大難題。這集中體現(xiàn)在城鄉(xiāng)居民的收入差距擴大、消費水平差距擴大及城鄉(xiāng)居民所享有的公共服務嚴重不均衡等方面。在經(jīng)濟尚不發(fā)達、城市化進程要加快步伐的現(xiàn)有國情下，發(fā)揮公共服務對限制城鄉(xiāng)差距的重要作用，努力實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務的有限均等化是縮小城鄉(xiāng)差距的重要舉措。

(一)一系列的統(tǒng)計數(shù)據(jù)、理論模型和衡量指標顯示了城鄉(xiāng)差距的嚴重性

1.從城鄉(xiāng)居民收入比率的變動可以看出城鄉(xiāng)居民的收入差距呈擴大趨勢。改革開放以來，中國城鄉(xiāng)居民收入分配差別狀況的變動經(jīng)歷了兩個上升的“v”字型變化格局。在改革開放之初，中國城鄉(xiāng)居民人均收入差距比率曾一度從1978年的2.57％降至1983年的1.82％，但是隨著改革開放的深入，城鄉(xiāng)居民的人均收入差距逐步回升，1994年達到改革以來的最高點2.86％。隨后這一比率又呈現(xiàn)小幅度下降的態(tài)勢，1997年降至2.47％。之后又呈上升趨勢，2007年已到達3.33％。值得注意的是，第二次v字型變化不僅持續(xù)的周期短，下降幅度小，并且在2001年(比率為2.90％)已突破歷史上的最高點(1994年為2.86％)并繼續(xù)呈上升趨勢，致使城鄉(xiāng)差距保持在高水平上持續(xù)擴大。

2.城鄉(xiāng)居民的消費水平差距持續(xù)擴大。“消費水平”是比較城鄉(xiāng)差距程度的一個理想指標。利用恩格爾系數(shù)能夠在很大程度上真實反映城鄉(xiāng)居民生活的消費水平。一般而言，隨著收入水平的提高，恩格爾系數(shù)呈減小的趨勢。從整體上看，改革開放以來，城鄉(xiāng)居民恩格爾系數(shù)都呈下降態(tài)勢。城鎮(zhèn)恩格爾系數(shù)在整個轉(zhuǎn)型期都呈穩(wěn)定下降的趨勢，幾乎沒有什么反彈。農(nóng)村恩格爾系數(shù)在1978年～1989年間下降很快，但在之后的8年內(nèi)，恩格爾系數(shù)都高出1989年54.09％的統(tǒng)計值。從1998年開始，才有所下降。到2007年，農(nóng)村家庭恩格爾系數(shù)下降到43.1％，但相比城鎮(zhèn)，這個數(shù)值仍高出近7個百分點，生活水準不在同一個層級。

3城鄉(xiāng)居民享有的公共服務水平差異巨大。長期以來，中國在教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障和公共基礎設施等公共服務供給方面，城鄉(xiāng)之間基本是“一國兩策”，財政投入傾向城市十分明顯，公共服務供給在城鄉(xiāng)之間非均衡發(fā)展。例如在教育方面城鄉(xiāng)師資力量配備極不均衡，2007年全國小學中高級職稱教師所占比例為48.2％，城市高于農(nóng)村9.5個百分點以上。全國初中中高級職稱教師所占比例為48.7％，城市高于農(nóng)村19.2個百分點。又如在醫(yī)療服務與公共衛(wèi)生方面，醫(yī)療衛(wèi)生資源分布很不合理，占總?cè)丝?0％的城市人口享有70％的衛(wèi)生資源配置，占總?cè)丝?0％的農(nóng)村人口僅享有30％的衛(wèi)生資源配置。城鄉(xiāng)之間公共服務供給的不均衡拉大了城鄉(xiāng)居民生活水平的差距。

(二)城鄉(xiāng)差距具有多面性

1.城鄉(xiāng)居民的收入來源結(jié)構(gòu)差異顯著。在勞動性收入上，城鎮(zhèn)居民的勞動性收入比重多年來呈下降趨勢，2007年約占總收入的75％，而農(nóng)村居民收入中，勞動性收入比重占絕大部分，且較穩(wěn)定，約占總收入的93％；在轉(zhuǎn)移性收入比重上，城鎮(zhèn)居民多年來呈上升趨勢，2007年達到23％，而農(nóng)村居民轉(zhuǎn)移性收入占總收入的比重較小且上升緩慢，約占總收入的5％。城鄉(xiāng)居民收入來源的顯著差異不僅說明了農(nóng)村居民收入來源單一、社會保障水平低，更揭示了農(nóng)民增收困難的深層次原因。在“行政主導型”城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)逐步向“市場主導型”城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的條件下，“城市和農(nóng)村之間的聯(lián)系越來越少，城市對于農(nóng)村的依賴性越來越小，城市越來越和國際市場聯(lián)系在一起并成為一個體系，而農(nóng)村越來越成為這個體系中一個多余的、甚至多少有些負擔的部分。”因此，在人們的社會生活從“生活必需品”(以農(nóng)業(yè)或以農(nóng)業(yè)為原料的工業(yè)品的消費)時代向“耐用消費品”時代轉(zhuǎn)型，而農(nóng)民的收入來源結(jié)構(gòu)沒有太大調(diào)整的情況下，農(nóng)村居民面臨著“如何對耐用消費品消費有所貢獻”的難題。新的形勢變化和農(nóng)民的“不變化”(或“有限變化”)加劇了縮小城鄉(xiāng)差距的難度。

2.城鄉(xiāng)居民的消費支出結(jié)構(gòu)差距顯著。從食品、衣著、居住、家庭設備用品及服務、醫(yī)療保健、交通通訊、文教娛樂等幾個指標所占支出比重來衡量，農(nóng)村居民食品消費支出最多，大約占總收入的50％，且其比重始終高于城鎮(zhèn)，1985年高出5.54個百分點，2000年高出9.69個百分點，2007年高出7.51個百分點；城鎮(zhèn)文化教育支出、交通通訊支出和醫(yī)療保健支出是增長速度最快的項目，文化教育支出近幾年甚至高于居住支出，而農(nóng)村文化教育支出相比之下相差很遠，遠低于居住支出。由此可見，農(nóng)村居民的消費支出結(jié)構(gòu)仍傾向于低端的僅滿足生活必需品的“衣食型”水平，而城鎮(zhèn)居民的消費結(jié)構(gòu)明顯要比農(nóng)村居民高一個層級，目前處于“文教和住行型”水平。

3.城鄉(xiāng)居民所享有的公共服務水平差距顯著。其主要體現(xiàn)在：教育方面，僅就義務教育而言，雖在全國基本實現(xiàn)，但在教育經(jīng)費、辦學條件和師資水平上還存在巨大差別；公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療服務方面，城鄉(xiāng)醫(yī)療衛(wèi)生資源分配不合理、醫(yī)療條件差別嚴重，新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度不完善，農(nóng)民仍需自費負擔高額醫(yī)療費用，農(nóng)民看病難看病貴、因病致貧返貧等現(xiàn)象仍在相當程度上存在；社會保障方面，城鄉(xiāng)社會保障差距懸殊，一直以來國家實行的社會保障制度僅覆蓋了屬于正規(guī)部門的部分城鎮(zhèn)居民，而農(nóng)村普遍實行的是以家庭保障為主，政府、社區(qū)適當扶助的制度，由此導致中國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、最低生活保障以及失地農(nóng)民社保、農(nóng)民工社保等社會保障體系很不健全。

城鄉(xiāng)差距的嚴重性和多面性決定了中國在現(xiàn)階段縮小城鄉(xiāng)差距的緊迫性和艱巨性。在面臨“現(xiàn)代化”與“后現(xiàn)代化”雙重挑戰(zhàn)的大背景下，應盡可能地整合各種資源，促進城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。在影響城鄉(xiāng)差距的諸多因素中，公共服務對城鄉(xiāng)差距的貢獻作用明顯。從城鄉(xiāng)分割到城鄉(xiāng)融合，公共服務起著重要的“橋梁”作用。有研究顯示，城鄉(xiāng)基本公共服務差距對城鄉(xiāng)居民人均實際收入差距的影響度在30％～40％左右。因此，在受生產(chǎn)力發(fā)展水平制約的現(xiàn)有條件下，提高城鄉(xiāng)基本公共服務的均等化水平應成為縮小城鄉(xiāng)差距的“著力點”。

近幾年，中國在縮小城鄉(xiāng)差距方面做了不少努力。繼2005年黨的十六屆五中全會做出加快社會主義新農(nóng)村建設重大戰(zhàn)略部署之后，在取消農(nóng)業(yè)稅，實行農(nóng)業(yè)直補、新型農(nóng)村合作醫(yī)療、新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險等政策方面都有了重大進展。但由于目前農(nóng)村所面臨的是“市場主導型”和“行政主導型”雙重二元結(jié)構(gòu)疊加下的積重難返的艱巨任務，因此要加快提高農(nóng)村公共服務水平，推進城鄉(xiāng)基本公共服務均等化，以公共服務限制城鄉(xiāng)差距。就目前所面臨的制度環(huán)境而言，應從如下方面加快推進城鄉(xiāng)公共服務有限均等化的實現(xiàn)：(1)構(gòu)建有利于農(nóng)村發(fā)展的公共財政體制。要在“多予、少取、放活”方針的指導下，將農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給納入各級財政負擔的范圍，建立財權與事權相匹配的公共財政體制，支持農(nóng)村、農(nóng)業(yè)的發(fā)展。(2)全面推進以建立落實教育經(jīng)費機制為重點的農(nóng)村義務教育改革。要建立滿足辦學基本需要的義務教育基準，制定相應的目標、責任、調(diào)整程序以及監(jiān)控辦法。另外，要合理配置教師資源，嘗試在貧困地區(qū)的農(nóng)村中小學設立“國家教師崗位”，由中央設立專項資金進行補貼。(3)全面推行和完善新型合作醫(yī)療制度。2007年底，新農(nóng)合的參與率高達86.2％，但高參合率并不必然意味著農(nóng)民醫(yī)療保障水平的提高。新型合作醫(yī)療是一項系統(tǒng)工程，政府要從繼續(xù)增加財政投入、進一步完善保障方法、擴大定點醫(yī)療機構(gòu)、加強對新農(nóng)合基金的管理和監(jiān)督等幾個方面不斷加大改革力度。(4)積極建立“低標準、廣覆蓋”的全國性社會保障體系，積極進行“保基本、廣覆蓋、有彈性、可持續(xù)”的新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的試點和全面推廣工作。這對統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、縮小城鄉(xiāng)差距具有關鍵性意義。

二、實現(xiàn)基本公共服務均等化是縮小區(qū)域差距的核心舉措

中國是一個地域遼闊但資源分配不均、區(qū)域發(fā)展不平衡的國家。這種不均衡不僅體現(xiàn)在東部、中部、西部三大地區(qū)之間，還體現(xiàn)在同一地區(qū)的不同省市區(qū)之間，甚至同一省區(qū)的不同地域之間。有學者研究，在“一個中國”存在著“四個世界”。在短期內(nèi)難以有效縮小區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展差距的客觀條件下，以基本公共服務均等化“平衡”區(qū)域差距，是縮小區(qū)域差距的核心舉措和現(xiàn)實選擇。

(一)區(qū)域差距的嚴重性決定了縮小區(qū)域差距的緊迫性

中國的區(qū)域差距主要體現(xiàn)在區(qū)域間經(jīng)濟發(fā)展水平差距、居民收入水平差距、基本公共服務水平差距等方面。

1.區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平差距過大，且呈繼續(xù)擴大態(tài)勢。1979年～2005年，按可比價格計算，東部地區(qū)10省市生產(chǎn)總值年均增速為11.9％，中部6省為10.1％，西部12省(區(qū)、市)為9.9％，東北3省為8.8％。到2005年，東部、中部、西部和東北四大區(qū)域生產(chǎn)總值占全國國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重分別由1978年43．3％、21．7％、20.9％和14.1％變?yōu)?5.6％、18.8％、16.9％和8.7％，東部地區(qū)提高12.3個百分點，中部、西部和東北地區(qū)分別下降2.9、4.0和5.4個百分點，東部地區(qū)比重不斷上升，中部、西部相對下降，東北地區(qū)下降最多。區(qū)域間人均生產(chǎn)總值差距也不斷擴大。1978年東部地區(qū)人均生產(chǎn)總值是西部地區(qū)的1.8倍、是中部地區(qū)的1.7倍，2005年分別擴大到2.6倍和2.2倍。

2.區(qū)域間居民收水平的差距呈擴大態(tài)勢。1978年，東部地區(qū)城鎮(zhèn)居民人均可支配收入是西部地區(qū)的1.1倍，是中部地區(qū)的1．2倍，到2005年，東部地區(qū)城鎮(zhèn)居民人均可支配收入與中西部地區(qū)相比均擴大到1.5倍；同期，東部農(nóng)村居民人均純收入與西部、中部的差距，均由1.2倍分別擴大到1.9倍和1.5倍。可見，區(qū)域間農(nóng)民收入差距是區(qū)域差距的主要方面。

3.基本公共服務水平區(qū)域差距顯著。2005年西部地區(qū)農(nóng)村中小學生均教育儀器設備值只相當于全國平均水平的75％左右，不到東部地區(qū)的60％；西部地區(qū)縣級綜合醫(yī)院擁有的專業(yè)技術設備原值只相當于全國平均水平的60％左右。西部地區(qū)參加農(nóng)村社會養(yǎng)老保險人數(shù)不到全國的20％，農(nóng)業(yè)人口覆蓋率不到5％，只有全國平均水平的一半，東部地區(qū)的1／10。西部地區(qū)社會救助覆蓋面遠低于東中部地區(qū)，享受社會保障的對象仍然是“五保戶”、遭受重大自然災害的災民、特困群體及優(yōu)撫安置人員，西部地區(qū)絕對貧困人數(shù)超過全國的一半，而享受低保救助的人數(shù)僅占全國的1／6，只有東部地區(qū)的1／4。

(二)區(qū)域差距的復雜性決定了縮小區(qū)域差距的長期性

中國區(qū)域差距擴大是多種因素綜合作用的結(jié)果。

1.自然資源和區(qū)位稟賦靜態(tài)分布的不可逆性，是區(qū)域差距形成的自然基礎。在社會發(fā)展中，良好的自然資源與空間區(qū)位的動態(tài)分布，始終是較高社會生產(chǎn)力的基礎性因素。研究顯示，以平原地貌和濕潤條件為主體的自然地理單元對GDP總量空間分異的影響最大。另有分析表明，各省市區(qū)經(jīng)濟增長活力與區(qū)位條件相關性很高(相關系數(shù)為0.75)，并且在全球化的趨勢下，與主要出海口和經(jīng)濟核心區(qū)的相對位置關系成為決定地區(qū)區(qū)位優(yōu)勢的主要因素。因此，在區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展中，自然條件優(yōu)越且區(qū)位便利的東部沿海地區(qū)，其經(jīng)濟發(fā)展的總體優(yōu)勢，要優(yōu)于資源缺乏且區(qū)位條件處于劣勢的中西部地區(qū)。

2.改革開放后采取的“非均衡”區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略是區(qū)域差距擴大的宏觀因素。黨的十一屆三中全會后，鄧小平提出了“先富后富”論和“兩個大局”的戰(zhàn)略構(gòu)想。為了增強整體經(jīng)濟活力和宏觀經(jīng)濟效益，中國的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略進行了重大調(diào)整，即由原來的“均衡布局戰(zhàn)略”轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺蔷獍l(fā)展戰(zhàn)略”。該戰(zhàn)略確定以后，國家從財政、金融、產(chǎn)業(yè)政策、投資等方面都著力向東部地區(qū)傾斜，如在東部沿海地區(qū)建立5個經(jīng)濟特區(qū)，開放14個沿海港口城市；在財政體制改革上賦予廣東、福建、江蘇等省以特殊的財政優(yōu)惠，使其可支配財力大大增加；等等。這些優(yōu)惠政策促進了東部沿海地區(qū)生產(chǎn)要素的流動和重新配置，出現(xiàn)了人、財、物以及產(chǎn)品利潤和效益為動力的聚集、交流和再分配，實現(xiàn)了該地區(qū)經(jīng)濟的超高速發(fā)展。“非均衡”區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略強調(diào)以發(fā)展為重點，以發(fā)展經(jīng)濟促進區(qū)域間關系的相互協(xié)調(diào)。該戰(zhàn)略的調(diào)整符合經(jīng)濟起飛期區(qū)域非均衡發(fā)展的國際經(jīng)驗，是符合特殊歷史時期的正確選擇。但是非均衡發(fā)展戰(zhàn)略客觀上也造成了東中西部經(jīng)濟發(fā)展差距的擴大。

3.公共服務供給的不均衡是促使區(qū)域間經(jīng)濟社會發(fā)展差距擴大的重要因素。公共服務是一個地區(qū)發(fā)展的“軟環(huán)境”，它直接影響著該地區(qū)吸引生產(chǎn)要素流入的能力。“如果一個地區(qū)的政府沒有能力提供足夠的、優(yōu)質(zhì)的公共服務和物品，那么依據(jù)‘以足投票’法則，資源就會離開或者不進入該地區(qū)，而是流向有利于不同類型資源有機結(jié)合且能創(chuàng)造更大價值的地區(qū)。”西部地區(qū)由于經(jīng)濟發(fā)展水平比較低，地方政府財政能力有限和政府發(fā)展偏好“重經(jīng)濟建設、輕公共服務”，其公共服務水平與全國特別是東部地區(qū)相比有很大差距，與自身的發(fā)展需求相比也有不少缺口。尤其是西部農(nóng)村地區(qū)的公共服務，更是差距懸殊。公共服務的差距在一定程度上剝奪了西部地區(qū)的公平發(fā)展權，制約了西部地區(qū)的自我發(fā)展能力和活力。

縮小區(qū)域差距的緊迫性和長期性是一個矛盾的統(tǒng)一體，是一個問題的兩個方面。“兩性”共同構(gòu)成了解決區(qū)域差距問題的基本框架，即中國的區(qū)域差距將在未來較長一段時期里存在，應重新調(diào)整思路，爭取在有限的時間里實現(xiàn)“空間”的轉(zhuǎn)變。黨的十七大報告在強調(diào)繼續(xù)支持欠發(fā)達地區(qū)加快發(fā)展的同時，明確提出了“縮小區(qū)域發(fā)展差距，必須注重實現(xiàn)基本公共服務均等化，引導生產(chǎn)要素跨區(qū)域合理流動”。該思路是對上世紀90年代中期以來區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的重要創(chuàng)新與完善，體現(xiàn)了中國對區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展認識的進一步深化和推進。它明確提出公共服務在縮小區(qū)域差距中的重大作用，指出在短期內(nèi)難以有效縮小區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展差距的客觀條件下，以基本公共服務均等化“平衡”區(qū)域差距，是縮小區(qū)域差距的核心舉措和現(xiàn)實選擇。

推進區(qū)域間基本公共服務均等化，要從中央政府和地方政府兩方面人手。

對中央政府而言：(1)要改革和完善轉(zhuǎn)移支付制度，推進基本公共服務均等化。“轉(zhuǎn)移支付制度是實現(xiàn)基本公共服務均等化、調(diào)節(jié)收入再分配和實現(xiàn)政府政策目標的重要手段”。從政府間財政關系看。目前的非對稱性財政結(jié)構(gòu)不利于實現(xiàn)基本公共服務均等化，中央財政收入和支出占整個國家財政投入和支出的比重缺乏合理的制度安排，因此，建議在評估各地財力和支付能力的基礎上，由中央建立一套全國基本公共服務的最低標準，明確各級政府間基本公共服務的供給責任。在中國的公共財政支出結(jié)構(gòu)中，還存在具有財政能力均等化作用的“一般性轉(zhuǎn)移支付”規(guī)模不合理的問題。2007年中央財政安排專項轉(zhuǎn)移支付6891.5億元，占轉(zhuǎn)移支付總額的49.2％，而一般性轉(zhuǎn)移支付僅2503.82億元，占轉(zhuǎn)移支付總額的17.9％。因此，建議逐步取消稅收返還(通過立法將其列入一般性轉(zhuǎn)移支付)，建立起“一般性轉(zhuǎn)移支付與專項轉(zhuǎn)移支付相結(jié)合”的模式。加大中央財政，尤其是新增財政收入對西部地區(qū)公共服務轉(zhuǎn)移支付的力度，提高西部地區(qū)地方政府公共服務供給能力，最終建立適應基本公共服務均等化的財政管理體制。

(2)中央政府在加大對西部地區(qū)轉(zhuǎn)移支付力度的同時，可以考慮把相當一部分轉(zhuǎn)移支付直接支付給縣級政府，特別是貧困縣政府，用以改善縣級轄區(qū)范圍內(nèi)的基本公共服務狀況。“縮小地區(qū)間基本公共服務差距，實現(xiàn)公共服務均等化，難點、重點都在西部農(nóng)村。”中央不斷加大對西部地區(qū)轉(zhuǎn)移支付的力度，最直接的受益方是城市。由于轉(zhuǎn)移支付逐級截留，層層“縮水”，最后真正投向農(nóng)村的資金少之又少。“均等化轉(zhuǎn)移支付的對象應該明確規(guī)定為縣級轄區(qū)，至少應該主要針對縣級轄區(qū)，尤其是貧困縣。”從某種意義上講，這種直接轉(zhuǎn)移支付的方式能夠更好地平衡西部地區(qū)城鄉(xiāng)公共服務投入，更有效地改善西部地區(qū)農(nóng)村公共服務現(xiàn)狀。

對地方政府而言：(1)西部地區(qū)地方政府要進一步調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，將新增財政收入更多地投向公共服務領域。調(diào)查研究顯示，地區(qū)公共服務差距主要表現(xiàn)為投入差距。在西部地區(qū)財政基數(shù)太小的情況下，西部地區(qū)地方政府應更多地將新增財力投向公共服務領域，以彌補人均財力差距大的問題。(2)西部地區(qū)地方政府要平衡公共服務投入的城鄉(xiāng)配給。提高西部農(nóng)村地區(qū)公共服務水平是加強西部地區(qū)公共服務的關鍵。西部地區(qū)地方政府要在不斷增加公共服務投入的同時，更多地考慮向農(nóng)村傾斜，同時應通過工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進程，引導和促進農(nóng)村剩余勞動力合理、有序地向周邊城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，重點抓好小城鎮(zhèn)和中心村的公共服務設施建設，提高公共服務的規(guī)模效應，增強農(nóng)村公共服務的自我供給能力。(3)加強地方政府之間的合作，制定具有協(xié)作互補功能的地區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略。一方面，西部地區(qū)地方政府要明確各自的區(qū)域定位，加強地區(qū)分工協(xié)作，發(fā)揮比較優(yōu)勢，優(yōu)先發(fā)展特色經(jīng)濟，培育各具特色的產(chǎn)業(yè)，促進地區(qū)經(jīng)濟與公共服務快速發(fā)展；另一方面，東部地區(qū)地方政府應主動承擔起一定的社會責任，建立對西部地區(qū)的長效幫扶機制。可以考慮“在不影響自身發(fā)展的前提下，將現(xiàn)行東部沿海地區(qū)各省市對西部省區(qū)的對口幫扶政策規(guī)范化，建立有中國特色的地區(qū)間橫向財政轉(zhuǎn)移支付制度，實現(xiàn)對西部地區(qū)對口支援的制度化、法制化。”

三、公共服務適度傾斜是控制貧富差距和調(diào)整階層關系的重要推力

中國所處的社會轉(zhuǎn)型期、體制轉(zhuǎn)軌期的時代特點決定了貧富差距拉大和階層矛盾凸顯的不可避免性。國際經(jīng)驗表明，人均國民生產(chǎn)總值從1000美元向3000美元邁進時期，是決定一個國家現(xiàn)代化進程的關鍵時期，也是一個國家社會矛盾易于激化的高風險期。因此，如何控制貧富差距、調(diào)整階層關系已成為中國經(jīng)濟和社會發(fā)展不可回避的焦點問題。

有關中國貧富差距的程度，不同的學者、研究機構(gòu)的統(tǒng)計數(shù)據(jù)不盡相同，但結(jié)論基本一致，即目前中國的貧富差距比改革開放前有所擴大，且隨著改革的深入呈上升趨勢，其產(chǎn)生的問題值得關注。據(jù)2006年中共中央黨校社會主義和諧社會研究課題組對300位地廳級及以上領導干部的調(diào)查顯示，“人民內(nèi)部物質(zhì)利益矛盾”是排在首位的突出矛盾(占調(diào)查人數(shù)的51％)，此外，60.8％的被調(diào)查者認為“貧富懸殊”是應特別注意防范的社會風險。也是說，貧富差距的擴大致使勞資矛盾、貧富矛盾上升，加劇了階層關系的復雜性，對政治、經(jīng)濟、社會均產(chǎn)生了消極影響。需要注意的是，在中國這樣一個人口、幅員、區(qū)位與其他國家大不相同的條件下分析和解決貧富差距問題，不能簡單化。其一，現(xiàn)存的諸種貧富差距現(xiàn)象成因復雜，它是自然、歷史因素，體制、政策因素綜合作用的結(jié)果；其二，在分析和解決貧富差距問題時，不能脫離中國的具體國情和現(xiàn)代化進程。在理性分析各個要素的基礎上。充分調(diào)動各種可利用資源。

以對貧富差距復雜成因的分析為基礎，在對一個政府面對貧富差距所可能采取的諸多政策進行系統(tǒng)分析之后可以發(fā)現(xiàn)，關于解決貧富差距問題的對策是將“控制貧富差距的程度”(即“控制性政策”)和“限制貧富差距在社會生活中的副作用”(即“限制性政策”)兩個方面組合起來。其中，公共服務適度向弱勢群體傾斜是控制貧富差距政策的一個有效組合。

(一)教育、公共醫(yī)療衛(wèi)生、就業(yè)服務、社會保障等發(fā)展人的能力的公共服務適度向弱勢群體傾斜，可以間接控制貧富差距的程度

聯(lián)合國開發(fā)計劃署(UNDP)認為，現(xiàn)代意義的貧困不僅在于收入水平低下，更重要的是人的發(fā)展能力不足。貧困的實質(zhì)是人的發(fā)展所必需的最基本的機會和選擇被排斥。因此，政府為滿足人的能力發(fā)展所提供的公共服務具有反貧困的功能。

1．教育對于人的能力的拓展具有顯著價值。“在當今世界上，沒有任何一國受過良好教育的人民是貧窮的，也沒有任何一國愚昧無知的人民是不貧窮的。在民智開啟的地方，經(jīng)濟發(fā)展自然水到渠成。”因此，增加對弱勢群體教育的投入，提高他們的文化教育素質(zhì)和職業(yè)技能素質(zhì)，增強其市場競爭力，可以使其獲得相對較高的收入。需要注意的是，增加對教育的投入，必須輔之以調(diào)整教育投入的結(jié)構(gòu)。數(shù)據(jù)顯示，初等教育的收益率高于中等和高等教育。因此，從控制貧富差距的角度看，投入的重點應是普通教育，要首先增加對義務教育的投入，投入要向農(nóng)村傾斜，而且確確實實做到不收費，包括“擇校費”、“擇班費”等等名目的收費。除此以外，建議發(fā)展高等職業(yè)教育而非簡單地普及12年義務教育，鼓勵建立民辦公助的高等職業(yè)教育院校以適應就業(yè)市場的需求。

2．公共衛(wèi)生和醫(yī)療服務、就業(yè)服務和社會保障對維護和發(fā)展人的能力具有重要貢獻。(1)良好的健康狀況既是人類發(fā)展最根本的目標，又是加快發(fā)展的手段，也是增進國民福利的一個有效方式，發(fā)展人的健康能力對反貧困的意義不可忽視。許多發(fā)達國家都通過公共衛(wèi)生和醫(yī)療服務、醫(yī)療保險或不同形式的醫(yī)療救助計劃調(diào)節(jié)收入分配，實現(xiàn)對窮人或貧困地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付，彌補因收入差距導致的醫(yī)療服務獲得上的差異。(2)政府所提供的就業(yè)服務可以提高低收入群體獲得就業(yè)信息和就業(yè)能力。由于人的個體之間存在差異，受先天因素的影響，缺乏勞動技能和有身體、智力障礙者普遍不擅長對利益的追求。而后天教育因素的制約也使一部分群體文化、技術素質(zhì)處于較低水平。這些個體差異在市場機制優(yōu)勝劣汰的競爭法則下會使這部分群體逐步走向貧困，從而拉大貧富差距。而政府所提供的就業(yè)技能培訓等就業(yè)服務的適度傾斜，可以增加其就業(yè)機會，從而大大增加其抵御貧困風險的能力，有效緩解貧富差距。(3)住房、養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、最低生活保障等社會保障服務的適度傾斜是調(diào)節(jié)貧富差距、緩和階層矛盾的重要手段。社會保障具有再分配功能和風險分散功能。發(fā)達國家的實踐表明，社會保險可以有效調(diào)節(jié)勞資關系，緩和勞資矛盾和社會沖突；社會救助能夠起到縮小貧富差距，緩和貧富階層對抗的作用；社會福利可以普遍性地增進國民福利，實現(xiàn)共享發(fā)展成果的目標。住房、養(yǎng)老、醫(yī)療都是關乎人的生存的基本社會保障，在這些方面向低收入群體和貧困地區(qū)的適度傾斜，可以有力調(diào)節(jié)初次收入分配，降低貧困風險。

(二)公共事業(yè)、公共行政與監(jiān)管、公共文化、公共安全等改善人的生活狀況的公共服務適度向弱勢群體傾斜，可以限制貧富差距的副作用

貧富差距所產(chǎn)生的副作用主要體現(xiàn)在：經(jīng)濟上，有效需求不足，消費結(jié)構(gòu)不合理，制約經(jīng)濟持久健康發(fā)展；政治上，金錢因素的介入不利于民主的成長(尤其是基層民主，賄選現(xiàn)象日益嚴重)，損害人民群眾對黨和政府的信任；文化上，扭曲民眾的價值觀、人生觀，“一切向錢看”思想嚴重；社會秩序上，犯罪率上升，妨礙社會安定團結(jié)。基于貧富差距的副作用，政府可以而且應當通過提供一定的社會管理和公共服務，抵制過度“金錢化”取向的行為對社會產(chǎn)生的負面效應。

具體而言：(1)公共事業(yè)類服務具有改善居民的生產(chǎn)和生活狀況的效用。公共事業(yè)服務向低收入人群和貧困地區(qū)傾斜不僅可以改善生產(chǎn)條件，促進經(jīng)濟發(fā)展，而且可以緩解弱勢群體的不平等感受，緩解貧富差距的副作用。目前，公共事業(yè)類服務急需向農(nóng)村傾斜，農(nóng)村道路、供電、供水、通訊等基礎設施建設落后都限制了農(nóng)民對耐用消費品的消費，公共財政支出要加大對農(nóng)村(尤其是西部農(nóng)村)公共基礎設施的投入。(2)公共行政與監(jiān)管服務對于抵制金錢因素對弱勢群體的侵害意義重大。所謂金錢因素，“究其實質(zhì)，就是貧富差距的因素，就是一部分擁有較多財富的人利用自己的優(yōu)勢地位干預政治生活，以維護自己的既得利益和爭取獲得更多的利益。”目前在中國已出現(xiàn)了貧富差距影響政治生活的跡象，例如明顯的“富者為官”的跡象；買賣選票，賄賂選舉；贊助政務活動；利用財產(chǎn)優(yōu)勢(甚至疊加上“權利因素”)侵害公民的合法權益等。因此，重視并加強對這些領域的公共行政與監(jiān)管，對保護弱勢群體的合法權益，抑制“仇富”心理具有積極作用。(3)政府要充分發(fā)揮文化事業(yè)產(chǎn)品的社會功能，使公共文化事業(yè)產(chǎn)品供給適度向低收入群體和貧困地區(qū)傾斜。文化事業(yè)產(chǎn)品具有很強的外部收益性，公眾在消費文化事業(yè)產(chǎn)品后，可以使其精神文明需求得到滿足，在提高文化素質(zhì)的同時，也激發(fā)了創(chuàng)造性和積極性，促進了自身全面發(fā)展，在一定程度上制約了“一切向錢看”扭曲人生觀的形成。(4)公共安全類服務對維護社會穩(wěn)定具有重要作用。“蔑視社會秩序最明顯最極端的表現(xiàn)就是犯罪”，“一個社會只是貧窮或者只是富裕均不產(chǎn)生犯罪，但一個社會貧富差別懸殊就會產(chǎn)生大量犯罪。”據(jù)統(tǒng)計，1981年～2004年，全國居民收入差距的基尼系數(shù)從0．278迅速上升到0．462，居民收入差距不平等程度擴大了66．2％。與此同時，以公安機關立案的刑事犯罪案件為例，1981年～2004年，全國犯罪率從89起／10萬人上升到363起／10萬人，增加了3倍，犯罪率以6．3％的年均增長速度在快速上升。如果參照國外許多國家的做法把治安案件作為輕罪案件納入犯罪統(tǒng)計中，那么中國的犯罪問題將更為嚴重。因此，貧富差距問題是影響社會穩(wěn)定的經(jīng)濟根源，加強在貧富差距懸殊地區(qū)的司法和公共治安等公共安全類服務，可以有效控制犯罪率，緩解貧富差距的副作用。

基于公共服務的適度傾斜對控制貧富差距和化解階層矛盾的重要作用，中國應加大對弱勢群體公共服務的投入，促進社會和諧發(fā)展。目前中國的弱勢群體主要是從事傳統(tǒng)耕種的農(nóng)民(尤其是失地無業(yè)農(nóng)民)、外出打工的農(nóng)民工、“留守家庭”，以及僅僅依靠社會救濟的五保戶等等，應加強對這部分群體及其聚居地的公共服務提供力度，以有效緩解貧富差距，化解各階層問的矛盾，以公共服務平衡貧富差距。

四、小結(jié)

服務型政府建設，為“三大差距”的縮小提供了重要契機。以公共服務為著力點縮小“三大差距”是服務型政府建設的突出社會價值。基于今后相當長時間內(nèi)中國政府工作的主要重心是妥善處理經(jīng)濟發(fā)展與差距擴大的關系、尋求經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展之路，充分利用公共服務對限制“三大差距”的作用應成為縮小差距的重要突破口，大力提高農(nóng)村和不發(fā)達區(qū)域的公共服務水平應成為破解“三大差距”難題的關鍵。