發(fā)達國家高等教育財政投入機制研究

摘要：高等教育財政投入是中國公共財政建設的重要核心議題，系統(tǒng)考察發(fā)達國家的相關經(jīng)驗．對于中國教育財政改革具有積極意義。美國高等教育財政投入實行聯(lián)邦、州、地方三級政府復合管理，財政撥款是其主要的經(jīng)費來源；其他來源包括學雜費、服務收入、教育捐贈等。日本高等教育是政府主導型．實行中央和地方兩級管理，中央政府主要對國立大學撥款，地方政府負責公立院校的撥款。英國政府部門通過獨立的高等教育基金委員會向各高校撥款。從國際經(jīng)驗可以看出，各國財政撥款在高等教育總經(jīng)費來源中所占的比例較高，同時應注重多渠道籌集高等教育經(jīng)費。

關鍵詞：高等教育；財政投入；教育財政

中圖分類號：G640 文獻標識碼：A 文章編號：1003-1502(2010)04-0123－05

知識經(jīng)濟的發(fā)展與經(jīng)濟全球化的推進，加深了社會各界對高等教育重要性的認識，促使各國進一步加快高等教育的發(fā)展。中國作為一個發(fā)展中國家，發(fā)展高等教育、培養(yǎng)高層次人才，具有更為重要的戰(zhàn)略意義。在中國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的市場化進程中，高等教育財政投入體制也進入一個以市場演進為特色的階段。然而，中國的教育財政仍舊面臨著諸多亟待解決的重要時代難題。本文試圖通過對美國、日本、英國等市場經(jīng)濟發(fā)達國家的高等教育財政投入機制分析，借鑒其中與現(xiàn)時中國國情相適應的部分，以期對我國高等教育財政管理改革有所借鑒。

一、美國高等教育財政投入機制

美國不僅是當今世界最大的經(jīng)濟體，也是典型的財政聯(lián)邦制國家，其高等教育財政投入呈現(xiàn)顯著的聯(lián)邦制分級體制特征。

美國高等教育投入實行三級管理系統(tǒng)，以地方、州政府為主，聯(lián)邦政府、州政府、地方政府三級復合管理教育投資。美國聯(lián)邦政府下設教育部，對高校提供宏觀指導、咨詢服務和經(jīng)費資助，相當大的財權(quán)和事權(quán)掌握在州政府手中，形成以州政府管理為基礎的高等教育管理體制。教育部下設的“中學后教育辦公室”主要負責和使用獎學金、助學金、相關貸款，以及設立資助項目鼓勵各州高校的改革和創(chuàng)新，而大部分科研經(jīng)費的管理和撥付，則是由多個聯(lián)邦政府機構(gòu)共同負責，如健康與人類服務部、全國科學基金會、國防部、國家宇航局、農(nóng)業(yè)部等。

美國各州政府獨立管理本州的高等教育，擁有對高等教育的立法權(quán)，為本州公立高等學校提供經(jīng)費。在各州成立了相關管理委員會，對高校行使撥款權(quán)和監(jiān)管權(quán)。由于美國社會結(jié)構(gòu)多元化的特點，各州之間的教育模式及教育財政管理體制存在較大差異。

美國是世界上高等教育最發(fā)達的國家之一，其高等教育籌資體系也領先于其他國家。盡管20世紀80年代以來，美國聯(lián)邦政府對高等教育承擔的財政責任開始減少，但財政撥款仍是其高等教育經(jīng)費的主要來源，尤其是公立高等學校經(jīng)費仍以公共財政投入為主。各級政府的教育投入一直保持在國內(nèi)生產(chǎn)總值的7％以上。美國高等教育經(jīng)費籌措的主要特點是經(jīng)費多元化，主要包括三級政府的財政投入(聯(lián)邦、州、地方)、學生繳納的學雜費、大學通過社會化市場服務獲得的收益、捐贈收入及其它收入(參見圖1)。

(一)以聯(lián)邦、州、地方政府的撥款為主體

美國高等教育經(jīng)費撥款的主要內(nèi)容包括教育經(jīng)常性撥款、資本性撥款、專項撥款。其主要做法大致與我國的“綜合定額撥款+專項補助”方式相類似。教育經(jīng)常性撥款則主要采用增量撥款法、公式撥款法、協(xié)商撥款法和合同撥款法(其中公式撥款法最為常用)。

美國現(xiàn)代高等教育體系建立在以政府撥款為主的經(jīng)濟基礎之上，其中，聯(lián)邦政府高等教育經(jīng)費投入一般占整體的12％左右；州政府保證本州公立高校約40％-60％的經(jīng)費，而對于地方政府設立的(或以地方為主設立的)社區(qū)學院則僅給予適當資助；其私立大學則主要依據(jù)對學生的助學金和獎學金給予補貼。在地方政府層面上，一般不向州立大學投資，而只是對一些特殊項目給與一定的專項撥款，并通過地方與州立大學合作項目的方式來加以實施。

(二)學雜費

提高學費是美國教育投資模式改革的有效措施之一。學費占其高等教育總經(jīng)費的比例越來越高。1970年，公立四年制本科學院的平均學費為1363美元，私立四年制本科學院的平均學費為2920美元，是公立學校的一倍多。1990年，公立四年制本科學院平均學費增長到4795美元，私立學院則增長到12284美元，前者增加了3倍多，后者更是增加了4倍有余。在1987年-1997年間，公立學費平均上漲了20％，而私立大學同期則上漲了31％，1999年已然上漲到11384美元，增加了43.6％。1990年-1996年，學雜費占公立高校經(jīng)費總額的比例由16.1％上升到18.8％。此外，隨著學雜費不斷攀升，學生負擔相應加重，因而美國政府允許大學生貸款上學，以作為對高校學費收入政策的有效平衡。

(三)服務收入

美國高校利用自身優(yōu)勢，通過開展校企間的合作研究，為企業(yè)培訓人才并提供咨詢服務；或在雙方自愿的前提下，進行合作研究和開辦合作研究中心、工程研究中心、研究院等。目前，在美國研究型大學的研究和開發(fā)經(jīng)費(RD)中，有相當一部分經(jīng)費來自于工商業(yè)界的投入。此外，美國高校創(chuàng)辦和經(jīng)營企業(yè)也較為普遍，如開辦校內(nèi)附屬企業(yè)，既能為學生提供勤工助學的機會，也能為學校籌集一定的經(jīng)費。

(四)教育捐贈

美國高等教育的捐贈歷史較為悠久，有很多著名高校就是由私人捐贈的(如耶魯大學、哈佛大學、斯坦福大學、康乃爾大學等)。近年來，美國高校接受捐贈的范圍逐漸擴大。不僅局限于本土，已然擴大到世界范圍。由于眾多個人與企業(yè)將巨額財富捐贈給高校，使得捐贈收入也成為教育經(jīng)費的重要來源之一。尤其是私立高等院校的捐贈收入，已達到其整體教育經(jīng)費的10％左右。美國高校接受捐贈的形式包括現(xiàn)金捐贈、證券捐贈、信托捐贈和實物捐贈等，最為多見的是例行年度募捐和大額捐款。一些大學將籌集捐贈收入作為一項重要工作，成立專門的籌款機構(gòu)，由專職人員有組織地開展多種籌資活動。

(五)彩票收入

發(fā)行彩票是美國高等教育的另一種籌集資金渠道。其中全美最有影響力的獎學金項目，是佐治亞州創(chuàng)辦的“希望獎學金”項目。該項目從1993年成立以來，通過發(fā)行彩票收入共資助13萬名該州學生就讀公立高等院校，獲得獎學金311萬美元。

(六)擴大招收外國留學生

招收外國留學生也成為美國高等院校緩解經(jīng)費緊張的重要措施之一。據(jù)統(tǒng)計，過去20年中，美國高等學校的外國留學生人數(shù)增加了3倍。近年來，隨著各國赴美留學人數(shù)的激增，美國本土學校從招收外國留學生中獲得的經(jīng)濟收入十分可觀。據(jù)2009年統(tǒng)計，外國留學生每年為美國帶去近180億美元的收入。

二、日本高等教育財政投入機制

在治理結(jié)構(gòu)與文化傳統(tǒng)方面，日本是當今發(fā)達國家中與中國較為相近的國家之一，其政府在經(jīng)濟與社會發(fā)展中發(fā)揮重要的引導和管理作用。在高等教育財政投入方面，日本政府僅以相對少量的政府撥款，推動了高等教育數(shù)十年的迅猛發(fā)展。日本高等教育屬于政府主導型模式，實行中央和地方兩級管理，共同分擔高等教育的財政撥款責任。中央政府主要對國立大學撥款，也對公立大學和私立大學提供補助。地方政府負責公立院校的撥款，并制定地方自治會計制度。其中國立大學由文部省撥款，通過國立學校特別會計制度進行，地方政府禁止負擔國立大學財政；公立大學教育經(jīng)費主要來自地方政府的公共事業(yè)支出，國家給予適當補助；私立高等院校可通過私學振興財團等途徑獲得一定的資金投入。在日本教育經(jīng)費來源中，除了政府撥款、學費外，校產(chǎn)收入和捐贈收入也是經(jīng)費的重要來源。

(一)政府撥款

在日本，國立大學、公立大學、私立大學間的區(qū)別是，國立、公立大學的日常經(jīng)費主要來自于中央、地方政府，私立大學則主要由學費解決。

國立大學的教育經(jīng)費主要依靠政府稅收開支，國立學校特別會計制度是日本高等教育財政制度的核心。國立學校特別會計制度遵從議會的統(tǒng)一管理，由文部大臣編制預算，提請國會審議表決。根據(jù)國立學校特別會計制度，其收入包括政府的各項財政撥款，學費、入學金、審查費等自籌資金。所有收入原則上不能滯留于學校內(nèi)部，均需上繳到國立學校特別會計，納入公共預算加以統(tǒng)一管理和分配。

為消除地區(qū)差異、革除教育不平等現(xiàn)象和減輕地方財政負擔，日本政府制定了國家負擔財政補助和地方交付稅金制度。每年從地方財政繳納的稅收中提取一定比例，專項用于地方公立高等學校。

(二)學費收入

20世紀70年代初，日本國立大學的學費只有12000日元，而私立高校的學費高達十幾萬日元。7c年代后，日本國立、公立大學的學費均不斷增長，公立大學與私立大學問的學費差距有所減少。1988年，公立大學的學費約占教學成本的15％-20％。私立高校的在校生占整個高校在校人數(shù)的70％~80％以上．私立大學的成本補償比例高達60％。盡管為振興私立學校、減輕學生家庭負擔，日本政府采取了一些鼓勵私人辦學和國家補助的政策，但多數(shù)家庭均將工資中相當部分用于子女教育。對收入較低的家庭來說，這難免在相當程度上構(gòu)成了沉重的經(jīng)濟負擔。

國立大學是日本政府重點扶持的對象，需要通過嚴格的考試選拔才能被錄取，從而獲得政府的低學費補貼。但從國立學校“特別會計收入”占高校總收入的變化趨勢來看，這一比例從20世紀60年代中期的82％，已然下降至90年代中期的62％。這表明即使是日本的國立高校，包括學費、注冊費等非財政性撥款的收入，在其收入中也日益占有舉足輕重的地位。

(三)貸款資金

與收費制度相適應的是日本的助學貸款制度。從20世紀80年代起，日本將國立大學長期實行的名為助學金、實為無息貸款的大學生資助制度，調(diào)整為利息3％的貸款制。另外，日本還有較為完善的勤工助學制度，大學生收入的近20％來自于打工收入。日本國立大學對家庭困難的學生還有減免學費的規(guī)定，但能夠獲得減免的學生卻往往非常之少。

(四)其他收入

除前述各項資金來源外，校產(chǎn)收入和捐贈收入也是日本高等教育經(jīng)費的重要來源。政府對向?qū)W校捐贈物品和捐款的個人、企業(yè)、社會團體，實行免稅或允許稅前扣除、捐款作為虧損等減免稅政策，以鼓勵教育捐贈行為。

三、英國高等教育財政投入機制

英國是世界上最早實行高等教育撥款基金制的國家之一，政府通過獨立的專門性機構(gòu)(即高等教育基金委員會)向各高校撥款。按地區(qū)分布，英國分別成立了英格蘭高等教育基金會、蘇格蘭高等教育基金會、威爾士高等教育基金會，負責大學及高等教育機構(gòu)的教學經(jīng)費和經(jīng)常性科研經(jīng)費的分配。英格蘭高等教育基金會屬于半官方機構(gòu)，并不隸屬于英國教育與技能部。但高等教育基金會必須定期向教育與技能部匯報工作，與該部部長討論大學經(jīng)費需求，并提供相應的分配方案，而教育與技能部對高等教育基金會的決策，則給予相當程度的尊重與信任。

盡管如此，政府預算對高等教育的實際撥款金額，也仍舊需要議會投票表決之后才能最終確定。當議會決定撥款后，高等教育基金會和教育與技能部將通過備忘錄來規(guī)范彼此間的權(quán)利與義務，高等教育基金會需對經(jīng)費分配的去向負責，教育與技能部則對高等教育基金會開展撥款指導工作。高等教育基金會對各大學提供經(jīng)費補助，各大學則需向基金會提出學校發(fā)展規(guī)劃及相關建議，還要提供資金運用的相關情況，以便分析公共資金的運用績效。

英國高校經(jīng)費主要來源是大學基金、研究資助、學生學費、民間捐贈及對外合作研究經(jīng)費等。還有一部分經(jīng)費來自于大學與公司、企業(yè)及歐共體合作的研究項目經(jīng)費以及慈善基金的研究獎學金等(參見圖2)。

(一)財政撥款

英國大學教育經(jīng)費主要來源于財政撥款，其中最重要的是由高等教育基金會確定的大學基金。該基金委員會采用競爭性的“核心撥款+邊際撥款”方式，來分配大學基金。此外，高等教育基金委員會還設有專項撥款，用于資助各院校的特別計劃與項目。而對各大學的科研經(jīng)費，則通過所謂的“雙重科研撥款體制”進行。所謂雙重科研撥款制度通常將政府的科研撥款分為經(jīng)常性撥款和項目撥款兩部分。在經(jīng)費分配上充分重視研究成果的質(zhì)量，每隔四至五年進行一次綜合評價，根據(jù)評分等級決定撥款數(shù)額。基金委員會對大學科研工作的資助，主要針對科研項目，包括科研項目撥款、獎學金資助、向高校提供科研設施。

(二)研究資助和產(chǎn)學研結(jié)合

英國高等教育經(jīng)費的另一主要來源是申請研究資助。主要來源途徑包括：一是由政府下屬的科學、自然環(huán)境、農(nóng)業(yè)、醫(yī)學、經(jīng)濟與社會五個研究委員會設置的研究獎學金；二是申請課題獲得的政府機構(gòu)給予的研究資助；三是慈善基金。高校除了從政府機構(gòu)申請獲得科研經(jīng)費外，還可以與其他大學、公司、廠礦企業(yè)等合作獲得研究經(jīng)費。政府還組建了全國性的教學公司，組織和協(xié)調(diào)高校同企業(yè)之間的產(chǎn)學研合作。

(三)學費收入

在英國高等教育經(jīng)費來源中，本土學生的學費所占比例很小，每學年大約在2000英鎊左右，大大低于外籍學生。大約65％的學生能得到全額助學金，而且部分學生還能從當?shù)卣@得全額或部分獎學金。此外，學校還在住宿方面給予補貼，這也是英國作為福利國家的重要特征之一。近年來，受國際上高等教育公共經(jīng)費投入比例減少，學生負擔的費用結(jié)構(gòu)變化的影響，英國政府明確提出，逐步增加個人在高等教育中負擔的比例。1991年啟動了高校經(jīng)費投入體制改革，實施“補償性貸款”計劃，在“無息”、“以收入還貸”、“無須擔保”等優(yōu)惠條件下，以純貸學金取代了獎學金。

(四)民間捐贈

近年來，英國社會各界針對大學的捐贈，呈現(xiàn)日益上升的趨勢。捐贈者往往以獲得某些研究成果或共享某項知識產(chǎn)權(quán)為條件，這種互惠交換式的捐贈是英國教育經(jīng)費籌集的重要特色之一。牛津大學和劍橋大學下設各學院的經(jīng)費，也主要來自大財團和社會各界的捐贈。其他的大學得到的捐助款占總經(jīng)費收入的比例，也基本上保持在3％左右。

(五)外國留學生收入

目前，英國在校大學生中的外國留學生比例已超過15％，每年可獲得大約15億美元以上的經(jīng)濟收入，是同期煤、電、天然氣出口總額的兩倍多。如果加上外國留學生的日常開銷，英國通過教育產(chǎn)業(yè)化的創(chuàng)匯收入將更為可觀。

四、國際經(jīng)驗對中國的啟示

(一)高等教育財政撥款體制的經(jīng)驗與啟示

從上述分析可以發(fā)現(xiàn)，雖然各國高等教育撥款的具體范圍大相徑庭，但財政撥款在總經(jīng)費來源中所占的比例均處于較高水平，而且各國高等教育財政撥款主要由教學撥款、科研撥款和學生經(jīng)費三部分組成。從目前各國的高等教育財政撥款模式來看，以上三國主要采用公式撥款法、專項撥款法、增量撥款法等方式，其中公式撥款法是發(fā)達市場經(jīng)濟國家高等教育普遍采用的一種撥款模式。此外，近年來高等教育撥款也開始采用績效指標作為常規(guī)撥款模式的輔助方法，但績效撥款模式存在量化困難等問題，公式撥款法仍是一種難以被替代的有效方法。

(二)多渠道籌集高等教育經(jīng)費的必要性與可行性

從19世紀初，世界各國逐步形成了公共資助的高等教育體系。因為國家是高等教育的最直接、最大的受益者，因此高等教育目前仍以政府投資為主，即使采用多渠道籌措經(jīng)費，公共財政作為主要投資者的責任和義務仍然不可或缺。另外，隨著社會經(jīng)濟發(fā)展。公共財政體系對高等教育的投入力度漸趨加大。總體而言，各國高等教育經(jīng)費仍舊是以財政性經(jīng)費為主。

盡管各國政府都表示盡量多地承擔高等教育經(jīng)費，并盡可能對學生提供資助，但是由于現(xiàn)實財力終究有限，其經(jīng)費缺口總是難以得到圓滿解決。為此，各國高校往往各顯其能，多渠道籌措經(jīng)費，包括擴大個人、家庭資助范圍，發(fā)展高校有償服務，校辦企業(yè)創(chuàng)收，鼓勵私人、社會團體、企業(yè)的捐贈以及招收外國留學生，爭取國際資助等多種方式。發(fā)達國家的實踐也證明，多渠道籌措經(jīng)費是一項應長期堅持的有效政策，這對于促進中國高等教育的快速發(fā)展、提升高等教育的普及程度，具有重要的啟示意義。

責任編輯：馬泰