雙重挑戰下的中國城市化未來發展問題初探

摘要：城市化是世界各國社會經濟發展的主要趨勢，關系國家發展全局。影響中國城市化發展進程的因素包括：工業化水平與第三產業的發展、城鄉隔離的二元管理制度與有差別的利益分配機制、“官本位”取向與城市分級制度等。“有產業，無社區”是世界城市化發展的普遍趨勢，中國也不例外。由于中國城市化面臨“現代化”與“后現代化”的雙重挑戰，因此，在具體路徑選擇上，必然堅持多樣化的城市發展策略，走出一條不同于西方國家的城市化發展道路。

關鍵詞：城市化；現代化；后現代化；城鄉均衡發展

中圖分類號：D089 文獻標識碼：A 文章編號：1003-1502(2010)04—0027-04

城市化是當今世界各國社會經濟發展的主要趨勢。正如有學者指出的那樣，“20世紀是城市化的世紀，而21世紀是城市的世紀。”目前，我國處于社會發展的轉型期，面臨現代化與后現代化的雙重挑戰。如何立足現實，選擇適合我國國情的城市化道路，是我們面臨的一項重要課題。

一、城市化與國家全面發展的關系

城市化對一國政治、經濟、社會的全面協調發展，具有極為重要的作用。

1.城市化與“三農”問題

城市化與“三農”問題的解決有著密切的關系。從根本上說，中國“三農”問題的實質是，提高農業、農村、農民的現代性的問題。從表象上看，城市化是隨著工業化水平的提高，農村人口不斷向城市轉移和聚集，城鎮數量持續增長，城市規模不斷擴大的過程。從城市化的實質內涵來看，城市化是指孕育現代工業文明的城市商品經濟關系、社會化的生產方式和高文化、高質量、高節奏生活方式排斥和取代鄉村自然經濟關系、小農生產方式和因循守舊生活方式的程度。因此，中國“三農”問題解決的關鍵，不在農村內部，而在農村之外，即“三農”問題最終要通過城市化得到解決。

2.城市化與土地資源管理的關系

土地問題是關系國家可持續發展的重大戰略問題。在我國人多地少的現實條件下，土地管理問題的重要性更加突出。黨的十七屆三中全會通過的《決定》指出，“要實行最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節約用地制度。”簡單來說，就是“堅守18億畝耕地紅線”和“從嚴控制城鄉建設用地的土地規模”。城市化在土地資源管理中扮演著雙重角色。從正面的角度看，城市化水平越高，人口的聚集程度越高，土地資源緊張狀況越有望得到緩解。從負面的角度看，一些地區過分追求所謂“城市化”，大搞“圈地運動”，盲目擴張，毀壞耕地良田，濫用土地資源的現象也是客觀存在的。對于上述問題，必須加以關注。

3.城市化與政治穩定的關系

城市化不僅是一個經濟問題、社會問題，同時也是政治問題。城市化進程中的政治穩定問題不容忽視。城市化與政治穩定之間，具有一種既對立又統一的關系。一方面，在城市化推進過程中，由于濫用土地資源，忽視農民利益，可能會誘發群體性事件等不安定因素，影響政治穩定；另一方面，城市化又是一個逐步實現城鄉均衡發展的過程，從這一點來看，城市化又有助于政治穩定。如何處理好城市化與政治穩定之間的關系，事關重大。

二、有關中國城市化發展戰略的爭論

關于中國城市化發展戰略的選擇問題，主要有如--下幾種觀點：大城市發展模式(含城市群發展模式)、中等城市發展模式、小城鎮發展模式和協調發展模式。持大城市發展模式觀點的人認為，“人口向城市集中，尤其是向大城市集中，是社會經濟發展的共同規律。”“大城市，特別是特大城市，會產生明顯的聚集效應，從而帶來更高的規模收益、更多的就業機會、更強的科技進步動力和更大的經濟擴散效應。”持中等城市發展模式觀點的人認為，中等城市是聯系廣大農村和大小城市的橋梁，起著承上啟下的紐帶作用，可塑性大，社會問題少。他們主張，發展20萬50萬人的中等城市，并提出“新型科技中等城市中心論”的觀點。以費孝通先生為代表的一些學者主張發展小城鎮。他們認為，小城鎮發展起來后，可以起到蓄水池的作用，將農村轉移出來的人口留在當地，避免出現過度城市化現象。隨著城市化水平的不斷提高，越來越多的學者主張多元化的城鎮發展模式。這些學者認為，城鎮體系永遠是由大中小各級城鎮組成的，不存在統一的、能被普遍接受的最佳城市規模。企圖以規模來調控城市的發展與建設，沒有抓住問題的關鍵。因此，主張采用大中小城市協調發展模式。

三、中國城市化發展的主要影響因素分析

中國城市化進程，既受到城市化普遍規律的影響，又有自身的特色。歸納一下，中國城市化進程主要受如下三個因素的影響：

1.工業化水平與第三產業的發展

城市化進程，必然受到工業化水平的制約。如果把現代化比喻成一輛奔馳的列車，那么，工業化和城市化就是它飛速轉動的“兩個車輪”。二者是相互促動的關系。工業化的過程，意味著工業在國內總產值中比重的不斷提高，在工業中就業的人口占總勞動人口的比重連續上升。工業勞動人口比重的增加，同時意味著農業勞動人口比重的下降，人口逐漸從農村流向城市，這是城市化發展的普遍規律。因此，可以說，城市化是工業化發展的必然結果。工業化水平的高低，直接影響城市化的發展進程。

同時，隨著大量農村人口遷入城市，城市第三產業得到了較快發展。第三產業是個行業涵蓋范圍大、技術層面廣的產業，既包括傳統個體手工服務業，也包括現代的金融信息等產業；既有勞動密集型的行業，也有資金、技術密集型的行業。因此，第三產業可以為進城務工人員提供大量的就業崗位。目前，世界經濟發達國家第三產業的產值、就業比重均超過60％。已經進入第三產業主導城市化的發展階段。第三產業的大發展，必將成為推動中國城市化進程再次飛躍的一種重要力量。

2.城鄉隔離的二元管理制度與有差別的利益分配機制

城鄉二元結構在舊中國時期已經存在。新中國成立后，國家為了保障工業化戰略的實現，維護城市經濟社會穩定，運用國家計劃和行政手段，繼續維持了二元體制。城鄉隔離的二元管理制度，把中國公民人為地分割在城鄉兩個不同的生活平臺，城鄉居民之間在就業選擇、社會福利、社會保障、基本公共服務等方面，存在著顯著的差別。城鄉利益分配機制的不均衡性，加劇了城鄉差別，提高了農民的進城成本，成為制約中國城市化進程的重要制度壁壘。

3.“官本位”取向與城市分級制度

我國是一個具有官本位傳統的社會，有著以官階設市的歷史慣例。新中國成立后，基本上沿用了歷史傳統，嚴格按行政級別來確定城市的規模。改革開放后，雖有所調整，但是，這一傳統的設市模式卻沒有根本改變。按照行政級別，可以將我國的城市劃分為直轄市、副省級市、地級市以及縣級市。上級城市不僅可以監管下級城市，而且能夠獲得更多的政策優惠，如更大的自主決策權，更多的財政投資，更多的預算外收入等。在追求政績、急功近利的投機心理的驅動下，一些地區采取人為造市、盲目擴張的手段，試圖通過擴大城市規模，達到提升行政級別、爭取更多資源的目的。結果不僅出現耕地銳減、基建膨脹、重復生產、財政虧空、奢侈成風等現象，而且制約了城市化的發展進程。

四、中國城市化發展趨勢展望與路徑選擇

中國城市化發展，必須在遵循城市化普遍規律的基礎上，選擇適合中國國情的有自己特色的發展路徑。

1.“有產業，無社區”——城市化發展的共同趨勢

從發展趨勢上看，城市化體現了農村社會向城市社會的融合。目前，發達國家已相繼步入后現代化時代。在后現代化時代，隨著城市文明對農村社會覆蓋面的擴大，城鄉差距逐漸縮小，城鄉社區界限日益融合。從事各種職業的人雜居在一起，彼此之間存在的只是職業上的差別，而非戶口或生活條件的差異，沒有所謂的市民與村民的區別。在日本，伴隨著工業化和城市化的發展，城市與農業工薪家庭的人均收入差距逐漸縮小，進入1970年代以后，甚至出現了農業工薪家庭的人均收入水平高于城市工薪家庭的現象。在歐美發達國家，雖然仍然有農業產業和農業勞動者，但已經沒有了農村社區。盡管由于歷史的原因，還有“村”的稱謂，但就像天津市河西區馬場道街的桃園村一樣，早已是既無“馬場”又無“桃園”，更無“村”了，相反卻差不多成了天津市各街道中的“首富”。目前，在我國的浙東和蘇南等經濟比較發達地區，已經開始顯現出這種“有產業，無社區”的城市化發展特征。在這些地區，農民收入和城里職工收入相差不多，甚至還要高一些，而人均40多平方米的住宅和良好的生態環境，使得農民不愿意轉為市民。

城市化歸根結底是為了提升生活品質。讓所有的人，無論居住在鄉村還是城市，都能享受現代文明；無論在哪里，都可以享受到同等的社會保障和同質的基本公共服務。這才是城市化的真諦所在。

2.“現代化”與“后現代化”雙重挑戰——中國城市化發展必須要有自身特色，走多樣化的城市發展道路

我國正處于社會發展的轉型期，面臨“現代化”與“后現代化”的雙重挑戰。《中共中央關于制定國民經濟和社會發展“十一五”規劃的建議》中明確提出，“堅持大中小城市和小城鎮協調發展。”“有條件的區域，以特大城市和大城市為龍頭，通過統籌規劃，形成若干用地少、就業多、要素集聚能力強、人口分布合理的新城市群。”“人口分散、資源條件較差的區域，重點發展現有城市、縣城和有條件的建制鎮。”這表明，中國城市化發展不能完全依循發達國家城市化發展經驗，即在某一時期走單一的城市化發展道路，而必須強調城市發展的多樣化。國內部分學者擔心發展大城市會帶來嚴重的“城市病”，出現所謂的“城市化陷阱”問題，而主張限制大城市發展，其實是在回避矛盾。敢于正視城市化進程中出現的各種問題，并采取有效的應對策略，才是解決問題的正確態度。實際上，在歐美國家城市化發展進程中，都有一個人口向大城市迅速聚集的特定階段。

五、推動中國城市化發展的對策

1.加快農業現代化發展步伐，實現城鄉均衡發展

城市化有賴于農業現代化水平的提高。一方面。隨著農業機械化和現代化水平的提高，農業生產率長期比較低的狀況有望得到改善，農業生產中將會釋放大量的剩余勞動力；另一方面，農業現代化水平的提高，必然帶來農民收入的大幅度增加，有助于改善農村基礎設施和農民生活條件。現階段，應該抓住戰略機遇期，加快農業現代化發展步伐，全面提高農民收入水平，為城鄉均衡發展奠定堅實的物質基礎。

2.大力發展第三產業，為進城務工人員創造足夠的就業機會

為進城務工人員創造足夠的就業機會，是解決農民向城市遷移問題的關鍵所在。第三產業以服務業為主，具有勞動密集型特征，可以提供大量的就業崗位。此外，城市的發展也離不開第三產業的繁榮。20世紀80年代，美國城市化快速發展的地區，都是那些成功地將其經濟轉向新興服務業(金融、保險、房地產業、旅游、度假、娛樂業)的地區；相反，城市化發展緩慢，甚至出現衰落的地區，則大多是那些從事長線的制造業、第三產業不發達的地區。因此，在城市化推進過程中，必須重視第三產業的發展。

3.推動資本密集型和技術密集型產業結構升級，同時兼顧勞動密集型產業發展

從發達國家經驗來看，進入后現代化階段，資本密集型和技術密集型產業將會逐漸增多，勞動密集型產業相對減少。這種結構的變化，將會降低城市對勞動力的吸取能力。考慮到中國就業人口數量眾多的現實國情，現階段必須兩頭兼顧，既要照顧到產業結構升級的發展需要，又要充分考慮大量剩余勞動力的就業出路問題。因此，在推動資本密集型和技術密集型產業發展的同時，仍然不能忽視和放棄勞動密集型產業的發展。

4.雙管齊下，鼓勵市場與政府共同推動城市化

從發達國家城市化經驗看，市場機制和政府推動都是十分重要的。改革開放以來，市場對城市化的推動作用開始顯現，出現了在市場力量的作用下，受比較利益的誘導，由私人主體自發倡導、組織和實行的誘致性城市化模式。被稱為“中國第一農民城”的溫州龍港，就是以提供投資環境而發展起來的。因此，推進城市化進程，要鼓勵市場與政府共同參與。一方面，要堅持市場機制的基礎性調節作用；另一方面，也要充分重視政府在政策、法律、制度等方面的監管職責，為城市化發展提供穩定的政策和法律環境。

5.逐步消解城鄉二元管理制度，建立城鄉居民相對均衡的利益分配機制

城鄉二元管理制度是阻礙中國城市化進程的一個重要制約因素，必須改變。可行的辦法是，逐步規范戶口類型，實現以居住地劃分城鎮和農村人口，以職業劃分農業人口和非農業人口；實行以遷入地管理為主的管理方式，鼓勵有相對固定住所，有穩定收入來源的外來人口，辦理城鎮常住戶口，進入城鎮定居，成為城鎮的永久的、正式的居民；提高農民的收入水平，降低農民進城后的生存成本，這是建立城鄉居民均衡利益分配機制的前提和基礎。此外，所有的社會制度改革，包括社會保障制度、就業制度、教育制度等，都必須圍繞建立城鄉均衡利益分配機制來進行。但同時要注意，戶籍制度的堅冰能否被打破，最終取決于土地制度改革的成敗。因此，二元管理制度的改革，是一個循序漸進的過程，不能冒進，否則就會出現諸如鄭州“戶籍新政”因發的非理性城市化現象。

6.淡化城市行政級別觀念，消除“官本位”思想對城市管理的消極影響

在發達國家，城市無論規模大小，地位都是平等的。彼此之間沒有上下級的行政隸屬關系。在美國，只要人口達到或超過2500人的標準，州議會就有權通過頒發特許狀來設立城市。這些城市無論規模大小，在法律上一律平等。美國馬薩諸塞州的大波士頓地區有幾十個市鎮，但不論是人口50萬的波士頓市(Boston)，還是人口只有1.5萬的貝爾蒙特鎮(belmont)，都是平等的。它們雖然經濟實力相差懸殊，但在法律上擁有同樣的權利，不存在領導和被領導的關系。取消城市行政級別，可以有效規避因追求城市規模，盲目擴張而引發的各種城市管理問題。此外，城市之間沒有直接的上下級隸屬關系，城市發展的獨立性也可以得到充分保障。今后，應借鑒國外經驗，淡化“官本位”思想，使不同級別的城市，都能夠保持城市發展的鮮明特色和相對獨立性，并充分享受到符合各自發展需求的有利條件和政策資源。

責任編輯：宋奇