關(guān)于促進(jìn)和規(guī)范天津農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的研究

摘要：土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)是優(yōu)化配置土地資源，發(fā)展土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，提高土地的集約化經(jīng)營(yíng)水平，促進(jìn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的有效途徑。天津的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)進(jìn)入了加速發(fā)展階段，取得了很大成績(jī)，但目前仍存在一些問(wèn)題。促進(jìn)和規(guī)范天津農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)應(yīng)該做到：保護(hù)耕地資源，堅(jiān)持土地流轉(zhuǎn)“三個(gè)不得”的原則不動(dòng)搖；加強(qiáng)立法，確保農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的落實(shí)；構(gòu)建市場(chǎng)，為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)搭建平臺(tái)；加強(qiáng)管理與服務(wù)，為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)提供保障；完善配套措施，為促進(jìn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)創(chuàng)造條件。

關(guān)鍵詞：天津農(nóng)村；土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)：流轉(zhuǎn)

中圖分類號(hào)：F301.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1003—1502(2010)04—0019—08

土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)是優(yōu)化配置土地資源，發(fā)展土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，提高土地的集約化經(jīng)營(yíng)水平，促進(jìn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的有效途徑。為了深入貫徹落實(shí)黨的十七屆三中全會(huì)精神和《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》，規(guī)范和促進(jìn)天津市農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的健康發(fā)展，南開(kāi)大學(xué)組成課題組對(duì)天津市農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)狀況及存在的問(wèn)題進(jìn)行了分析研究，并提出一些對(duì)策建議。

一、天津市農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)狀況

天津市總面積11919.7平方公里，全市耕地面積為41.85萬(wàn)公頃。改革開(kāi)放以來(lái)，天津市土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)經(jīng)歷了一個(gè)從自發(fā)流轉(zhuǎn)到規(guī)范和快速發(fā)展的過(guò)程，并顯示出明顯的特點(diǎn)，產(chǎn)生相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)效益。

(一)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的發(fā)展歷程

天津農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)起步較早，始于上世紀(jì)80年代，大致可以劃分為如下幾個(gè)階段：

1，自發(fā)流轉(zhuǎn)階段(上世紀(jì)80年代至上世紀(jì)末)。第一輪家庭承包即家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制實(shí)行后，農(nóng)民獲得了生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、個(gè)體經(jīng)濟(jì)競(jìng)相發(fā)展，吸納了大量農(nóng)民就業(yè)，自發(fā)性的土地流轉(zhuǎn)應(yīng)運(yùn)而生，流轉(zhuǎn)形式主要是親屬之間的互換或轉(zhuǎn)包。因此，此階段的土地流轉(zhuǎn)多數(shù)處于自發(fā)狀態(tài)。

2.逐漸規(guī)范階段(2001至2005年)。根據(jù)中央《關(guān)于做好農(nóng)戶承包地使用權(quán)流轉(zhuǎn)工作的通知》精神，天津市先后下發(fā)了《天津市農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)工作意見(jiàn)》、《關(guān)于進(jìn)一步穩(wěn)定和完善天津市農(nóng)村土地承包關(guān)系的通知》和流轉(zhuǎn)合同示范文本，使得天津市土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)工作逐漸規(guī)范。在這一時(shí)期內(nèi)，《中華人民共和國(guó)土地承包法》的貫徹實(shí)施，進(jìn)一步保障了農(nóng)民的土地承包權(quán)益，天津市農(nóng)村第二輪土地延包工作進(jìn)展順利，土地承包關(guān)系穩(wěn)定，廣大農(nóng)民群眾對(duì)此滿意。

3，加速發(fā)展階段(2006年至今)。天津市第九次黨代會(huì)以來(lái)，天津市經(jīng)濟(jì)社會(huì)加快發(fā)展，大批農(nóng)民轉(zhuǎn)移到二三產(chǎn)業(yè)，農(nóng)地流轉(zhuǎn)供給增加，對(duì)土地集中連片流轉(zhuǎn)產(chǎn)生了迫切需求。順應(yīng)形勢(shì)的發(fā)展，天津市及時(shí)出臺(tái)文件，積極探索建立市、區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級(jí)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺(tái)，完善、規(guī)范了土地流轉(zhuǎn)的政策措施。組織開(kāi)展土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)管理服務(wù)體系建設(shè)試點(diǎn)，啟動(dòng)市級(jí)流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺(tái)、2個(gè)區(qū)縣級(jí)流轉(zhuǎn)服務(wù)中心暨土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)交易所、10個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)分中心和20個(gè)土地流轉(zhuǎn)合作社建設(shè)。天津的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)真正進(jìn)入了加速發(fā)展階段。

(二)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的特點(diǎn)

1.流轉(zhuǎn)形式多種多樣。一般而言，農(nóng)地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)方式包括轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等。天津市各郊區(qū)縣的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)方式也不盡相同。例如，西青區(qū)土地流轉(zhuǎn)主要有兩種方式：一是農(nóng)戶自發(fā)轉(zhuǎn)包，多在農(nóng)村內(nèi)部親友間進(jìn)行，占流轉(zhuǎn)總面積的45％；二是由集體幫助農(nóng)戶統(tǒng)一出租，租金收益再全部返還給農(nóng)戶，占流轉(zhuǎn)總面積的54％。流轉(zhuǎn)期限一般為3～5年，目前流轉(zhuǎn)價(jià)格在400-500元／畝。又如，寧河縣岳龍鎮(zhèn)小閻村全體村民通過(guò)簽訂《以承包土地入股合作經(jīng)營(yíng)志愿書(shū)》，以手中的土地為股本，加入農(nóng)民專業(yè)生產(chǎn)合作社，實(shí)施農(nóng)業(yè)的規(guī)模化經(jīng)營(yíng)，達(dá)到農(nóng)民收益和土地效益的雙贏效果。目前，天津的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)方式已經(jīng)由過(guò)去的轉(zhuǎn)讓和互換為主，逐步轉(zhuǎn)變?yōu)橐赞D(zhuǎn)包、出租為主，以轉(zhuǎn)讓、互換和人股為輔的多種形式并存局面。

2.流轉(zhuǎn)主體呈多元化趨勢(shì)。除了傳統(tǒng)的農(nóng)戶間流轉(zhuǎn)之外，現(xiàn)在越來(lái)越多的農(nóng)業(yè)企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作組織和專業(yè)大戶等規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體參與流轉(zhuǎn)，并呈逐步增加趨勢(shì)。

3.流轉(zhuǎn)規(guī)模不斷擴(kuò)大。隨著天津市設(shè)施農(nóng)業(yè)的發(fā)展和農(nóng)業(yè)的規(guī)模經(jīng)營(yíng)，全市土地流轉(zhuǎn)速度不斷加快、規(guī)模不斷擴(kuò)大。第二次農(nóng)業(yè)普查資料顯示，2006年末，天津市經(jīng)營(yíng)耕地460.41萬(wàn)畝中，農(nóng)村常住戶轉(zhuǎn)出耕地，4l.27萬(wàn)畝，耕地面積轉(zhuǎn)出率為9.O％，其中將耕地全部轉(zhuǎn)出的住戶共轉(zhuǎn)出耕地35.52萬(wàn)畝。與十年前天津市第一次農(nóng)業(yè)普查結(jié)果相比，全市農(nóng)村住戶轉(zhuǎn)出耕地由5.72萬(wàn)畝上升為41.27萬(wàn)畝，多轉(zhuǎn)出耕地35.55萬(wàn)畝，增長(zhǎng)了6.2倍，耕地面積轉(zhuǎn)出率提高了8.0個(gè)百分點(diǎn)。到2008年底，天津市農(nóng)戶承包耕地面積475.45萬(wàn)畝，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)總面積為73.65萬(wàn)畝，占農(nóng)戶承包耕地總面積的15.5％。

4.流轉(zhuǎn)的地區(qū)發(fā)展不平衡。土地流轉(zhuǎn)主要集中在城市化進(jìn)程較快、二三產(chǎn)業(yè)較發(fā)達(dá)的環(huán)城四區(qū)和濱海新區(qū)。而在其他地區(qū)，農(nóng)民對(duì)土地依賴程度仍然較高，絕大多數(shù)農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地的需求不迫切。

(三)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的成效

1.促進(jìn)了農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和農(nóng)業(yè)規(guī)模化、標(biāo)準(zhǔn)化、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)。如薊縣西龍虎峪鎮(zhèn)，土地流轉(zhuǎn)帶動(dòng)了全鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)，目前該鎮(zhèn)已發(fā)展釀酒葡萄基地6000多畝，食用菌大棚52個(gè)，種植農(nóng)戶達(dá)3345戶，畝均收益在5000元以上。

2.提高了農(nóng)民素質(zhì)和組織化程度。土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，農(nóng)民了解了農(nóng)村土地政策和有關(guān)法律法規(guī)，增強(qiáng)了依法維權(quán)意識(shí)和能力。通過(guò)與工商企業(yè)的聯(lián)系，學(xué)到了先進(jìn)生產(chǎn)技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)。同時(shí)，在參與組建農(nóng)民專業(yè)合作社中鍛煉了經(jīng)營(yíng)管理能力，提高了組織化程度。全市通過(guò)土地流轉(zhuǎn)建成設(shè)施農(nóng)業(yè)合作社150個(gè)，新增帶動(dòng)農(nóng)戶5萬(wàn)戶。

3.實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移，增加了農(nóng)民收入。隨著農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，實(shí)行適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的趨勢(shì)逐步加強(qiáng)，越來(lái)越多的農(nóng)民從土地的束縛中解放出來(lái)，并向其他產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，通過(guò)務(wù)工經(jīng)商等方式拓寬了掙錢(qián)的渠道，切實(shí)提高了收入水平。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2008年天津市農(nóng)民人均來(lái)自土地流轉(zhuǎn)的收入為83元，每畝土地平均流轉(zhuǎn)收益達(dá)到428.2元。除此之外，通過(guò)土地流轉(zhuǎn)增加了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)工人的就業(yè)崗位，大大提高了農(nóng)民的收入。

4.推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，加快城鎮(zhèn)化建設(shè)。依據(jù)國(guó)務(wù)院關(guān)于“在符合規(guī)劃的條件下，村莊、集鎮(zhèn)、建制鎮(zhèn)中的農(nóng)民集體所有制建設(shè)用地使用權(quán)可以依法流轉(zhuǎn)”的規(guī)定，天津市開(kāi)展的“宅基地?fù)Q房”探索實(shí)踐，破解了小城鎮(zhèn)建設(shè)面臨的土地和資金制約難題，加快了城鎮(zhèn)化建設(shè)。以東麗區(qū)華明鎮(zhèn)為例，作為天津市第一個(gè)實(shí)施宅基地?fù)Q房的試點(diǎn)小城鎮(zhèn)，在國(guó)家現(xiàn)行法律框架內(nèi)，堅(jiān)持承包責(zé)任制不變、可耕種土地不減、尊重農(nóng)民自愿的原則，高水平規(guī)劃、設(shè)計(jì)和建設(shè)了有特色、適合于產(chǎn)業(yè)集聚和生態(tài)宜居的新型小城鎮(zhèn)，取得了很好的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。

二、天津市土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中存在的問(wèn)題及成因

盡管天津市土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)進(jìn)入了加速發(fā)展階段，取得了很大成績(jī)，但由于受各種條件制約，目前仍存在一些問(wèn)題，并在一定程度上制約了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展。

(一)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)存在的主要問(wèn)題

1.耕地保護(hù)形勢(shì)嚴(yán)峻，保護(hù)任務(wù)艱巨。天津作為沿海特大城市，土地資源十分緊張，耕地保護(hù)面l臨著與國(guó)家相同的嚴(yán)峻形勢(shì)，表現(xiàn)為“一多三少”(人口多，人均耕地面積少、優(yōu)質(zhì)耕地少、耕地后備資源少)。人均耕地面積0.6畝，僅相當(dāng)于全國(guó)平均水平的52％，低于聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織確定的人均占有耕地0.8畝的警戒線。由于自然條件的限制，農(nóng)用地總體質(zhì)量不高，土壤質(zhì)量差、農(nóng)作物產(chǎn)量低，特別是耕地的鹽堿化、沙化、污灌問(wèn)題突出，再加上經(jīng)濟(jì)建設(shè)的高速發(fā)展擴(kuò)大了建設(shè)用地需求，導(dǎo)致耕地面積大量減少，后備資源嚴(yán)重不足。2000年天津市的耕地面積是48.34萬(wàn)公頃，到2007年減少到44.52萬(wàn)公頃，7年間減少耕地近4萬(wàn)公頃，這比塘沽、漢沽、大港和東麗四個(gè)地區(qū)的耕地總量還多。隨著城市化、工業(yè)化的推進(jìn)，如何在進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中嚴(yán)格限制耕地用途，防止土地流轉(zhuǎn)中的“農(nóng)轉(zhuǎn)非”現(xiàn)象，確保耕地保護(hù)紅線不受沖擊已成為天津市需要密切關(guān)注的問(wèn)題。

2.土地流轉(zhuǎn)程度總體較低，制約了農(nóng)業(yè)的規(guī)模化、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)。天津市的土地流轉(zhuǎn)主要集中在環(huán)城四區(qū)和濱海新區(qū)，而遠(yuǎn)郊地區(qū)因二三產(chǎn)業(yè)發(fā)展相對(duì)較慢，農(nóng)民對(duì)土地依賴程度仍然較高，絕大多數(shù)農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地的需求不迫切。天津市第二次農(nóng)業(yè)普查資料顯示，全市農(nóng)村不同區(qū)域之間的耕地轉(zhuǎn)出狀況存在明顯差異，環(huán)城四區(qū)耕地流轉(zhuǎn)程度最高，有42.3％的住戶已將耕地全部轉(zhuǎn)出，轉(zhuǎn)出面積占全部經(jīng)營(yíng)耕地的39.6％；濱海新區(qū)有31.4％的住戶已將耕地全部轉(zhuǎn)出，轉(zhuǎn)出面積占全部經(jīng)營(yíng)耕地的25.9％；相對(duì)而言，遠(yuǎn)郊五區(qū)縣耕地流轉(zhuǎn)程度較低，只有5.4％的住戶將耕地全部轉(zhuǎn)出，轉(zhuǎn)出面積僅占全部經(jīng)營(yíng)耕地的3.3％。遠(yuǎn)郊地區(qū)土地流轉(zhuǎn)程度較低，制約了農(nóng)業(yè)的規(guī)模化、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)。

3.土地流轉(zhuǎn)操作程序不規(guī)范，糾紛增加。由于土地流轉(zhuǎn)機(jī)制不完善，多數(shù)地區(qū)的土地流轉(zhuǎn)程序還不夠規(guī)范。主要表現(xiàn)為：一是自行流轉(zhuǎn)多，報(bào)批備案少。戶與戶之間的土地流轉(zhuǎn)，絕大部分沒(méi)有通過(guò)發(fā)包方同意，沒(méi)有到主管部門(mén)登記備案，給鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地承包合同管理機(jī)構(gòu)和村委會(huì)建立健全土地流轉(zhuǎn)合同檔案帶來(lái)很大困難。二是口頭協(xié)議多，書(shū)面協(xié)議少。土地流轉(zhuǎn)大多沒(méi)有較規(guī)范的文字協(xié)議或合同，只是戶與戶之間的口頭協(xié)議，實(shí)行一年一議，隨意性較大，給土地流轉(zhuǎn)管理造成很大困難，引起糾紛難以調(diào)解。三是雙方約定不明確的多，約定明確的少。有的流轉(zhuǎn)雙方雖有書(shū)面協(xié)議，但是條款不細(xì)，內(nèi)容簡(jiǎn)單，對(duì)雙方權(quán)利義務(wù)及違約責(zé)任、承租土地地上物處置、有關(guān)賠償措施等缺乏明確具體的表述。四是鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村在土地流轉(zhuǎn)管理上錯(cuò)位。一些地方基層干部對(duì)鄉(xiāng)村組織在土地流轉(zhuǎn)中應(yīng)發(fā)揮的作用不清楚，導(dǎo)致管理上的錯(cuò)位甚至缺位。有的越俎代庖直接充當(dāng)土地流轉(zhuǎn)的主體，違背農(nóng)民意愿，隨意改變土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)關(guān)系，以行政方式推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)。有的把土地流轉(zhuǎn)作為增加村鎮(zhèn)收入的途徑，或者作為炫耀政績(jī)的“形象工程”，嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)的合法權(quán)益。個(gè)別地方對(duì)“反租倒包”熱情較高，以行政方式推動(dòng)流轉(zhuǎn)的意愿較強(qiáng)。也有一些鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村不能積極主動(dòng)承擔(dān)起相應(yīng)的管理職能，對(duì)土地流轉(zhuǎn)基本不參與，放任自流，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地承包合同管理機(jī)構(gòu)和村委會(huì)均無(wú)法建立健全土地流轉(zhuǎn)合同檔案，給解決土地流轉(zhuǎn)糾紛帶來(lái)很大難度。

4.市場(chǎng)發(fā)育不完善，中介組織缺乏。目前，天津市土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)發(fā)育還不完善，土地流轉(zhuǎn)信息不暢通，土地流轉(zhuǎn)的范圍、規(guī)模還都比較小，土地流轉(zhuǎn)管理和市、區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級(jí)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺(tái)建設(shè)剛剛起步，管理服務(wù)體系還不適應(yīng)土地流轉(zhuǎn)的發(fā)展形勢(shì)。連接流轉(zhuǎn)雙方的政府指導(dǎo)機(jī)構(gòu)和中介服務(wù)組織尚未健全完善，土地供求雙方對(duì)接困難，影響土地流轉(zhuǎn)在更多方式、更大范圍和更高層次上進(jìn)行。

5，土地流轉(zhuǎn)規(guī)模較小，效益有待提高。目前天津市土地流轉(zhuǎn)主要還是在農(nóng)戶與農(nóng)戶之間進(jìn)行，工商企業(yè)介入發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)進(jìn)行規(guī)模經(jīng)營(yíng)的項(xiàng)目還比較少，已實(shí)施規(guī)模經(jīng)營(yíng)的也仍然存在面積過(guò)小、技術(shù)素質(zhì)有待提高的問(wèn)題。天津市第二次農(nóng)業(yè)普查資料顯示，到2006年末，土地流轉(zhuǎn)仍是農(nóng)戶以較小規(guī)模(20畝及以下)租入耕地為主，這部分耕地的面積為15，23萬(wàn)畝，占租入耕地總面積的44.7％；中等規(guī)模(20畝以上，100畝及以下)租入耕地面積為10.19萬(wàn)畝，占29.9％；較大規(guī)模(100畝以上)租人耕地面積8.63萬(wàn)畝，占25，4％。較小的經(jīng)營(yíng)規(guī)模必然會(huì)制約集約經(jīng)營(yíng)和產(chǎn)業(yè)化發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，因而農(nóng)民從土地流轉(zhuǎn)中分享更多利益的效果還不十分明顯。

(二)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)存在問(wèn)題的成因

1.對(duì)流轉(zhuǎn)土地缺乏科學(xué)的農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃。土地流轉(zhuǎn)的目的是變分散為集中，以加快本地的設(shè)施農(nóng)業(yè)和現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)發(fā)展。目前，天津市相關(guān)政府部門(mén)還沒(méi)有圍繞沿海都市型農(nóng)業(yè)的發(fā)展對(duì)流轉(zhuǎn)集中起來(lái)的土地進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃，現(xiàn)實(shí)中的土地流轉(zhuǎn)也多為自發(fā)、小規(guī)模、隨意性的流轉(zhuǎn)，尚未達(dá)到通過(guò)流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)集約經(jīng)營(yíng)、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的目的，進(jìn)而影響土地資源利用效益的提高。

2.對(duì)土地流轉(zhuǎn)的認(rèn)識(shí)存在誤區(qū)。部分鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村干部和群眾對(duì)土地流轉(zhuǎn)的意義和相關(guān)政策存在一些模糊認(rèn)識(shí)。一些干部把土地承包關(guān)系的穩(wěn)定與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的合理流轉(zhuǎn)對(duì)立起來(lái)，認(rèn)識(shí)不到兩者之間的辯證統(tǒng)一關(guān)系，把家庭承包經(jīng)營(yíng)體制的穩(wěn)定與狹隘的地塊穩(wěn)定混為一談，從而不敢因勢(shì)利導(dǎo)，也不愿參與土地流轉(zhuǎn)。有的干部和群眾認(rèn)為土地承包到戶后，土地使用權(quán)歸農(nóng)戶，使用權(quán)流轉(zhuǎn)是農(nóng)戶自己的事，與政府和村集體沒(méi)有關(guān)系，不必報(bào)村里批準(zhǔn)或備案；有的農(nóng)民認(rèn)為流轉(zhuǎn)無(wú)需簽訂書(shū)面協(xié)議，都是鄰里，平時(shí)相互也了解，口頭說(shuō)一下就行了，立書(shū)面協(xié)議顯得見(jiàn)外。這種認(rèn)識(shí)上的錯(cuò)誤與混亂，勢(shì)必成為土地依法自愿有償有序流轉(zhuǎn)的障礙。

3.土地流轉(zhuǎn)載體缺位，市場(chǎng)機(jī)制不健全。雖然農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)在民間已運(yùn)行數(shù)年，但多數(shù)地區(qū)尚未形成統(tǒng)一、規(guī)范、有序的土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，流轉(zhuǎn)中介組織匱乏，土地流轉(zhuǎn)的供求信息不能及時(shí)有效溝通，價(jià)格體系也不完善。由于尚未建立土地流轉(zhuǎn)補(bǔ)償制度和土地投資補(bǔ)償制度，土地流轉(zhuǎn)費(fèi)的確定就沒(méi)有可操作的價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)，容易出現(xiàn)競(jìng)相壓低租金、損害農(nóng)戶利益的現(xiàn)象。同時(shí)也有個(gè)別農(nóng)戶漫天要價(jià)，阻礙土地流轉(zhuǎn)。農(nóng)民與種養(yǎng)大戶、企業(yè)要求不合拍，達(dá)不成共識(shí)，必然影響到土地生產(chǎn)要素的合理流動(dòng)和優(yōu)化配置。

4.政策扶持較弱，風(fēng)險(xiǎn)保護(hù)機(jī)制缺乏。一是政策扶持有待加強(qiáng)。主要是缺少對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的財(cái)政補(bǔ)貼、信貸支持和對(duì)規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體、中介服務(wù)組織的扶持政策，以及與土地流轉(zhuǎn)相關(guān)的土地整理、農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)等項(xiàng)目的鼓勵(lì)措施。二是農(nóng)村社會(huì)保障體系有待完善。盡管天津市已初步建立了農(nóng)村社會(huì)保障體系，農(nóng)村最低生活保障基本實(shí)現(xiàn)了應(yīng)保盡保，但農(nóng)民的養(yǎng)老、醫(yī)療、救助等社會(huì)保障水平還不夠高，農(nóng)民仍把土地視為生產(chǎn)和生活的最后保障，對(duì)土地流轉(zhuǎn)后的生活還有顧慮。有些農(nóng)民雖具備了流轉(zhuǎn)條件，但由于對(duì)流轉(zhuǎn)政策了解不夠、認(rèn)識(shí)不足，對(duì)于自己的承包地寧可粗放經(jīng)營(yíng)，甚至不惜撂荒，也不愿將土地流轉(zhuǎn)出去，擔(dān)心因流轉(zhuǎn)而失去承包權(quán)。特別是近年來(lái)多個(gè)中央一號(hào)文件的出臺(tái)，國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)許多優(yōu)惠政策，極大地調(diào)動(dòng)了農(nóng)民種糧積極性，農(nóng)民感到現(xiàn)在種糧很劃算，一些棄耕農(nóng)民紛紛討要農(nóng)田復(fù)耕。三是風(fēng)險(xiǎn)保護(hù)機(jī)制有待健全。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，市場(chǎng)化的風(fēng)險(xiǎn)也越來(lái)越高，作為土地的出讓方，農(nóng)民在出讓土地承包權(quán)的同時(shí)也承擔(dān)受讓方的風(fēng)險(xiǎn)，一旦受讓方經(jīng)營(yíng)失敗，農(nóng)民難以得到合理補(bǔ)償。由于缺乏風(fēng)險(xiǎn)保護(hù)機(jī)制，有關(guān)部門(mén)也難以保障農(nóng)民的利益。

5.目關(guān)的法律體系不健全。當(dāng)前農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系的權(quán)能較混亂，主要表現(xiàn)為，一是承包地的產(chǎn)權(quán)主體不明確，依照現(xiàn)有法律規(guī)定，我國(guó)現(xiàn)行集體所有制下的土地所有者主體存在三種形式：村農(nóng)民集體所有、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體所有及村以下農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有。所有者主體的代表機(jī)構(gòu)是相應(yīng)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(huì)。這就使得土地所有權(quán)的歸屬還沒(méi)有特別明確，模糊界區(qū)過(guò)大，土地產(chǎn)權(quán)主體呈現(xiàn)出多元化的特征。二是土地的各種權(quán)益模糊，沒(méi)有明確土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)屬性及土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)合同的債權(quán)屬性，如承包權(quán)、使用權(quán)、出租與買(mǎi)賣權(quán)、繼承權(quán)、抵押權(quán)、收益權(quán)和轉(zhuǎn)作他用權(quán)等權(quán)益，以及如何在集體和農(nóng)戶之間具體劃分等。三是土地承包權(quán)的性質(zhì)界定是以政策為主，土地權(quán)利的規(guī)定還沒(méi)有完全上升到法律高度。因此，承包土地的各項(xiàng)權(quán)能還不能完全受法律保護(hù)，權(quán)利邊界模糊，彈性較大。

6.土地流轉(zhuǎn)的實(shí)施細(xì)則不完善。由于相關(guān)法律體系不健全，很多相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則也不完善。比如現(xiàn)行《農(nóng)村土地承包法》雖然規(guī)定了土地流轉(zhuǎn)的形式、原則、合同形式、違約責(zé)任以及法律責(zé)任等條款，但農(nóng)業(yè)發(fā)展的地區(qū)不平衡，土地流轉(zhuǎn)原因、形式和規(guī)模等千差萬(wàn)別，使它不能較全面地指引和規(guī)范土地流轉(zhuǎn)，土地流轉(zhuǎn)雙方的權(quán)利義務(wù)、利益補(bǔ)償、流轉(zhuǎn)價(jià)格、糾紛處理等需要進(jìn)一步明確規(guī)范。該法規(guī)定了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)應(yīng)遵循“不得改變土地所有權(quán)性質(zhì)和土地的農(nóng)業(yè)用途”的原則，也規(guī)定了流轉(zhuǎn)雙方的義務(wù)，但對(duì)于違反該義務(wù)的行為卻沒(méi)有相配套的制裁性法律規(guī)范。2005年，農(nóng)業(yè)部頒布了《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》，隨著形勢(shì)的發(fā)展，該辦法對(duì)—些新問(wèn)題不夠適用。由于缺少法律依據(jù)，在土地流轉(zhuǎn)中—些問(wèn)題難以解決。

7.土地流轉(zhuǎn)監(jiān)管調(diào)處機(jī)制不健全。目前，大部分農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)仲裁機(jī)構(gòu)缺乏必要的人力、物力、財(cái)力和法律支撐，難于有效開(kāi)展工作。土地承包與流轉(zhuǎn)糾紛的調(diào)處缺少詳盡的法律依據(jù)，向法院起訴又由于情況復(fù)雜、政策性強(qiáng)、訴訟費(fèi)用難以解決等問(wèn)題，加大了法院受理難度。上述諸多問(wèn)題，造成土地流轉(zhuǎn)工作難于嚴(yán)格監(jiān)管，土地流轉(zhuǎn)糾紛調(diào)處難以有效受理，一些地區(qū)的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)處于被動(dòng)、孤立、無(wú)助狀態(tài)，甚至造成干群矛盾，影響了農(nóng)村社會(huì)和諧穩(wěn)定。

三、促進(jìn)和規(guī)范天津市農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的對(duì)策建議

(一)保護(hù)耕地資源，堅(jiān)持土地流轉(zhuǎn)“三個(gè)不得”的原則不動(dòng)搖

針對(duì)天津市土地資源緊張的嚴(yán)峻形勢(shì)，各級(jí)政府在引導(dǎo)農(nóng)民進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)時(shí)，必須遵循“三個(gè)不得”原則，即不得改變土地集體所有性質(zhì)，不得改變土地用途，不得損害農(nóng)民土地承包權(quán)益。保護(hù)耕地資源，努力實(shí)現(xiàn)土地節(jié)約集約經(jīng)營(yíng)。

1.實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，堅(jiān)守天津市耕地紅線。天津作為中央直轄城市，必須嚴(yán)格按照耕地總量動(dòng)態(tài)平衡的要求，做到耕地總量只能增加，不能減少，并努力提高耕地質(zhì)量。第一，加強(qiáng)土地利用規(guī)劃管理。各級(jí)人民政府要根據(jù)國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策和天津市國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃的要求，制定包括耕地保護(hù)、各類建設(shè)用地征用、土地使用權(quán)出讓、耕地開(kāi)發(fā)復(fù)墾等項(xiàng)指標(biāo)在內(nèi)的年度土地利用規(guī)劃，加強(qiáng)土地利用的總量控制，并加強(qiáng)對(duì)全市土地利用狀況的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)。第二，劃定永久基本農(nóng)田，建立保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，確保基本農(nóng)田總量不減少、用途不改變、質(zhì)量有提高，切實(shí)加強(qiáng)基本農(nóng)田保護(hù)的監(jiān)督管理，對(duì)違反者依法嚴(yán)肅處理。第三，實(shí)行占用耕地與開(kāi)發(fā)、復(fù)墾掛鉤政策，實(shí)現(xiàn)耕地總量動(dòng)態(tài)平衡。各區(qū)縣人民政府要從政策導(dǎo)向、資金扶持、技術(shù)指導(dǎo)等方面做好協(xié)調(diào)，在不侵害農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織利益的情況下，動(dòng)員社會(huì)力量引資開(kāi)發(fā)，也可參股開(kāi)發(fā)，興辦集體農(nóng)場(chǎng)。

2.實(shí)行最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度，從嚴(yán)控制建設(shè)用地規(guī)模。隨著城市化、工業(yè)化的推進(jìn)，天津市土地流轉(zhuǎn)中的“農(nóng)轉(zhuǎn)非”現(xiàn)象日益凸顯。因此，必須節(jié)約用地，嚴(yán)格控制建設(shè)用地規(guī)模。第一，“宅基地?fù)Q房”后所節(jié)約出的土地，首先要復(fù)墾為耕地，凡調(diào)劑為建設(shè)用地的必須符合土地利用規(guī)劃，納入年度建設(shè)用地計(jì)劃，并優(yōu)先滿足集體建設(shè)用地。第二，改革征地制度，嚴(yán)格界定公益性和經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，逐步縮小征地范圍。各項(xiàng)建設(shè)用地必須嚴(yán)格按照法定權(quán)限和程序報(bào)批，凡不符合土地利用總體規(guī)劃和有關(guān)規(guī)定的，都不得批準(zhǔn)用地，項(xiàng)目不得開(kāi)工建設(shè)。第三，對(duì)城市建設(shè)用地要充分挖掘現(xiàn)有潛力，盡可能利用非耕地和提高現(xiàn)有土地利用率。堅(jiān)持工業(yè)東移的戰(zhàn)略布局，充分利用濱海地區(qū)不宜農(nóng)的灘涂和荒地或填海造地，從而有效保護(hù)現(xiàn)有耕地資源。

(二)加強(qiáng)立法，確保農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的落實(shí)

有法可依是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度有效實(shí)施的基本保證。而我國(guó)現(xiàn)行法律法規(guī)中涉及土地流轉(zhuǎn)制度的條款還存在著一些不明確甚至限制性的規(guī)定。因此，應(yīng)需從立法上加以完善，這是確保土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有效流轉(zhuǎn)的前提條件。

1.明確土地產(chǎn)權(quán)主體。我國(guó)現(xiàn)行法律規(guī)定的農(nóng)民集體土地所有權(quán)，沒(méi)有明確規(guī)定農(nóng)民集體作為土地所有權(quán)主體的構(gòu)成要素和運(yùn)行原則，沒(méi)有明確產(chǎn)權(quán)代表和執(zhí)行主體的界限和地位，沒(méi)有解決農(nóng)民集體和農(nóng)民個(gè)人的利益關(guān)系，這種農(nóng)民集體土地所有權(quán)并不完整。因此，必須對(duì)農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織主體地位進(jìn)行明確界定，取消鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村以及村民小組三級(jí)所有的分化現(xiàn)象，明確農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的主體是村集體，確立村民委員會(huì)作為集體土地所有權(quán)主體的代表。

2.完善土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)能。明確、完善的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)能是土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的制度保障。但現(xiàn)行法律法規(guī)對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)能的規(guī)定和保護(hù)，還存在一些不確定性和不完備的地方。因此，從立法上完善土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)能，顯得尤為迫切。第一，充分保證農(nóng)民自主轉(zhuǎn)讓權(quán)。第二，賦予承包經(jīng)營(yíng)權(quán)以抵押權(quán)。要解決農(nóng)業(yè)融資“瓶頸”問(wèn)題，必須突破農(nóng)村土地不能作為抵押物的限制，應(yīng)積極探索農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的有效途徑和形式，使農(nóng)民更充分并有保障地享有土地權(quán)利。

3.穩(wěn)定土地承包關(guān)系。第一，妥善解決天津市一些區(qū)、縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))存在的土地延包遺留問(wèn)題，能確權(quán)確地的堅(jiān)決落實(shí)到地塊和人頭，不能確權(quán)確地的要通過(guò)確權(quán)確利、確權(quán)確股的方式予以落實(shí)，將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書(shū)全部發(fā)放到戶。第二，做好農(nóng)戶承包經(jīng)營(yíng)土地和流轉(zhuǎn)土地的核實(shí)工作，做到底數(shù)清、情況明；認(rèn)真清理、整理并永久管理好土地承包檔案資料，逐步實(shí)現(xiàn)土地承包檔案管理信息化；健全土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記制度，從立法上充分體現(xiàn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)變動(dòng)的公示、公信原則，建立土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記制度的權(quán)利救濟(jì)機(jī)制。第三，“承包關(guān)系長(zhǎng)久不變”后，土地承包管理制度、管理任務(wù)將發(fā)生新的變化，要深入研究這一政策對(duì)承包合同、經(jīng)營(yíng)權(quán)證書(shū)、流轉(zhuǎn)期限、征地補(bǔ)償年限的計(jì)算等問(wèn)題的影響，制定科學(xué)而嚴(yán)密的規(guī)劃。包括流轉(zhuǎn)目標(biāo)、階段重點(diǎn)、流轉(zhuǎn)規(guī)模與速度、流轉(zhuǎn)價(jià)格、流轉(zhuǎn)主體培育等，實(shí)現(xiàn)以規(guī)劃引導(dǎo)流轉(zhuǎn)，以流轉(zhuǎn)促進(jìn)布局。

(三)構(gòu)建土地產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)，為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)搭建平臺(tái)

1.建立完善的土地流轉(zhuǎn)中介組織。第一，加快建設(shè)市、區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村四級(jí)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺(tái)，以區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)管理機(jī)構(gòu)為依托建立土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心、分中心，村建立土地流轉(zhuǎn)服務(wù)站，構(gòu)建土地流轉(zhuǎn)的組織體系。第二，探索建立土地流轉(zhuǎn)信息平臺(tái)，重點(diǎn)構(gòu)建區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村三級(jí)土地流轉(zhuǎn)信息網(wǎng)絡(luò)，及時(shí)登記匯集可流轉(zhuǎn)土地的數(shù)量、區(qū)位、價(jià)格等信息資料，定期對(duì)外發(fā)布可開(kāi)發(fā)土地資源的信息，接受土地供求雙方的咨詢，溝通雙方的相互聯(lián)系，實(shí)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)的信息化動(dòng)態(tài)管理，提高土地流轉(zhuǎn)的信息化服務(wù)水平，提高土地流轉(zhuǎn)交易的成功率。第三，探索建立土地流轉(zhuǎn)中介平臺(tái)，培育農(nóng)村土地經(jīng)紀(jì)人或經(jīng)紀(jì)公司，為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)提供策劃、尋求交易對(duì)象等方面的服務(wù)，在提高政府機(jī)構(gòu)服務(wù)水平基礎(chǔ)上，積極引導(dǎo)、扶持農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中介服務(wù)組織的發(fā)展，健全土地流轉(zhuǎn)中介服務(wù)體系。

2，建立科學(xué)的地價(jià)評(píng)估機(jī)制。盡快制定農(nóng)村土地估價(jià)指標(biāo)體系，確立科學(xué)的評(píng)估方法和最低保護(hù)價(jià)制度，既使農(nóng)地估價(jià)有章可循，又便于政府對(duì)農(nóng)村土地交易市場(chǎng)的宏觀調(diào)控。同時(shí)，不妨在一些中小城鎮(zhèn)(鄉(xiāng))，創(chuàng)建專業(yè)的農(nóng)業(yè)資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)，以使農(nóng)村土地權(quán)利價(jià)值的評(píng)估指標(biāo)和結(jié)果更為貼近農(nóng)村的實(shí)際情況。農(nóng)村土地價(jià)值評(píng)估機(jī)制的建立，是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)制度有序推進(jìn)必不可少的前提條件。土地產(chǎn)權(quán)價(jià)格體系不健全，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的商品性就不可能通過(guò)市場(chǎng)明確地表現(xiàn)出來(lái)，就不可能通過(guò)土地權(quán)利的流轉(zhuǎn)在大范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)的調(diào)整。

3，建設(shè)規(guī)范的土地交易機(jī)構(gòu)。目前，農(nóng)民對(duì)于土地權(quán)利交易的信息較為閉塞，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)存在相當(dāng)大的盲目性和較小的選擇性。這不但會(huì)影響到土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的速度，也會(huì)影響土地資源的市場(chǎng)化配置。因此，應(yīng)當(dāng)加緊組建規(guī)范化的農(nóng)村土地交易機(jī)構(gòu)，包括專業(yè)從事農(nóng)村土地權(quán)利交易的代理機(jī)構(gòu)、專業(yè)的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)交易場(chǎng)所，甚至包括鑒證、法律服務(wù)機(jī)構(gòu)等。成熟的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)的建立是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的潤(rùn)滑劑，也是完善該項(xiàng)制度不可缺少的關(guān)鍵因素。

(四)加強(qiáng)管理與服務(wù)，為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)提供保障

1.強(qiáng)化政府的管理與服務(wù)職責(zé)。第一，加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)規(guī)范管理。建立健全土地流轉(zhuǎn)合同備案、登記和檔案管理等制度，全面推行流轉(zhuǎn)合同規(guī)范文本，指導(dǎo)流轉(zhuǎn)合同簽訂，開(kāi)展流轉(zhuǎn)合同鑒證；加強(qiáng)對(duì)土地轉(zhuǎn)出方土地等級(jí)、坐落位置、面積、價(jià)格和土地轉(zhuǎn)入方的資信情況、經(jīng)營(yíng)能力、項(xiàng)目可行性等的審核，建立土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)主體準(zhǔn)入機(jī)制。第二，加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)用途監(jiān)管。土地流轉(zhuǎn)不能改變土地農(nóng)業(yè)用途，要確保農(nóng)地農(nóng)用，重點(diǎn)是發(fā)展高效現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。要加強(qiáng)對(duì)工商企業(yè)參與的流轉(zhuǎn)面積大、流轉(zhuǎn)期限長(zhǎng)的項(xiàng)目的監(jiān)督，防止改變土地用途，特別要防止通過(guò)土地流轉(zhuǎn)變相解決建設(shè)用地緊張問(wèn)題。第三，及時(shí)查處土地流轉(zhuǎn)中的違法違規(guī)行為。重點(diǎn)是糾正和查處違背農(nóng)民意愿強(qiáng)迫流轉(zhuǎn)和非法改變流轉(zhuǎn)土地農(nóng)業(yè)用途等問(wèn)題。第四，妥善處理土地流轉(zhuǎn)糾紛。要認(rèn)真貫徹落實(shí)土地承包糾紛仲裁法，加強(qiáng)市和區(qū)縣土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛仲裁機(jī)構(gòu)建設(shè)，綜合運(yùn)用協(xié)商、調(diào)節(jié)、信訪、仲裁、司法等手段及時(shí)解決土地流轉(zhuǎn)的矛盾糾紛，保障流轉(zhuǎn)順暢。第五，為農(nóng)戶提供信息服務(wù)、中介協(xié)調(diào)服務(wù)和咨詢指導(dǎo)服務(wù)，使流轉(zhuǎn)合同依法、有效、科學(xué)，形成政府培育市場(chǎng)，市場(chǎng)引導(dǎo)流轉(zhuǎn)，流轉(zhuǎn)促進(jìn)發(fā)展，發(fā)展保護(hù)農(nóng)民權(quán)益的土地流轉(zhuǎn)制度。

2.明確政府的行政權(quán)力。各級(jí)政府在土地流轉(zhuǎn)中既不能搞強(qiáng)行推動(dòng)，也不能放任自流，要堅(jiān)持因勢(shì)利導(dǎo)，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的基礎(chǔ)作用，努力做到引導(dǎo)而不干預(yù)，服務(wù)而不包辦，放活而不放任，充分體現(xiàn)流轉(zhuǎn)的主體是農(nóng)戶而不是干部，流轉(zhuǎn)的機(jī)制是市場(chǎng)而不是政府。為了更好地督促、規(guī)范和方便政府部門(mén)行使職權(quán)，地方立法機(jī)構(gòu)可按照農(nóng)村土地承包法的規(guī)定，制定符合本地區(qū)實(shí)際的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的地方性法規(guī)和實(shí)施細(xì)則，使政府部門(mén)的指導(dǎo)、服務(wù)與管理工作落到實(shí)處，從而促使土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的有效流轉(zhuǎn)。

3.創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)的有效模式。第一，積極探索土地股份合作經(jīng)營(yíng)。鼓勵(lì)農(nóng)民把依法取得的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，以入股形式組建土地股份合作社，實(shí)行股份合作經(jīng)營(yíng)或統(tǒng)一對(duì)外租賃經(jīng)營(yíng)，使農(nóng)民在獲得地租收益的同時(shí)又可獲得薪金收入，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民與企業(yè)雙贏。第二，積極探索建立新型農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體。積極發(fā)展專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)等規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體，通過(guò)聯(lián)合與合作，形成多元化、多層次、多形式的經(jīng)營(yíng)服務(wù)體系，形成現(xiàn)代規(guī)模農(nóng)場(chǎng)、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)業(yè)莊園等新型規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)集約經(jīng)營(yíng)和規(guī)模經(jīng)營(yíng)。第三，積極探索工商資本參與土地流轉(zhuǎn)的形式。探索鼓勵(lì)工商資本參與高效農(nóng)業(yè)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、設(shè)施農(nóng)業(yè)和植樹(shù)造林等項(xiàng)目建設(shè)，充分利用工商企業(yè)資金、技術(shù)、管理等優(yōu)勢(shì)，建立農(nóng)產(chǎn)品基地，開(kāi)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)集約經(jīng)營(yíng)，逐步實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)。第四，積極探索集中連片土地流轉(zhuǎn)模式。積極探索以村為單位的集中連片流轉(zhuǎn)，特別是整村土地全部流轉(zhuǎn)用于設(shè)施農(nóng)業(yè)等現(xiàn)代農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)建設(shè)的實(shí)現(xiàn)形式和方法，按照布局區(qū)域化、經(jīng)營(yíng)規(guī)模化、產(chǎn)業(yè)特色化的要求，逐步形成一村一品、一鄉(xiāng)一業(yè)的特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局。

(五)完善配套措施，為促進(jìn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)創(chuàng)造條件

1.建立完善的社會(huì)保障體系。首先，要建立個(gè)人出資、財(cái)政補(bǔ)助的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障制度。對(duì)務(wù)農(nóng)的農(nóng)民，可就農(nóng)民以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)收益換社保的新型農(nóng)村養(yǎng)老生活保障開(kāi)展試點(diǎn)，對(duì)務(wù)工的農(nóng)民，可實(shí)行務(wù)工農(nóng)民、務(wù)工單位和財(cái)政三方相結(jié)合，共同籌措養(yǎng)老保險(xiǎn)資金，消除農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的后顧之憂。其次，制定轉(zhuǎn)移就業(yè)的政策措施，落實(shí)進(jìn)城落戶農(nóng)民的市民待遇。進(jìn)城農(nóng)民一旦具備長(zhǎng)期穩(wěn)定的生存條件，就應(yīng)在制度上使其真正轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻瘢闯鞘兄贫绕降冉鉀Q他們的住房、社保、就業(yè)、子女就學(xué)等問(wèn)題；對(duì)進(jìn)城農(nóng)民在農(nóng)村的承包土地、房屋、宅基地，要通過(guò)創(chuàng)新體制機(jī)制，完善資產(chǎn)處置辦法，幫助其完成進(jìn)城落戶的資產(chǎn)積累。否則，農(nóng)村的存量土地?zé)o法盤(pán)活，土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)難以形成。再次，積極發(fā)展農(nóng)業(yè)災(zāi)害保險(xiǎn)事業(yè)，形成涵蓋整個(gè)農(nóng)村的災(zāi)害補(bǔ)償體系，提高經(jīng)營(yíng)者抗御風(fēng)險(xiǎn)的能力，最大限度地減少農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者因自然災(zāi)害造成的損失，保障農(nóng)戶具有再生產(chǎn)和再經(jīng)營(yíng)的能力。

2.制定相應(yīng)的扶持政策。首先，市和區(qū)縣政府應(yīng)建立土地流轉(zhuǎn)專項(xiàng)引導(dǎo)資金，重點(diǎn)引導(dǎo)和扶持土地流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)平臺(tái)建設(shè)及土地承包糾紛仲裁機(jī)構(gòu)建設(shè)，推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)的規(guī)范化、制度化、市場(chǎng)化建設(shè)。其次，在財(cái)政、信貸、項(xiàng)目等方面制定扶持政策，支持各類規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體投資現(xiàn)代農(nóng)業(yè)開(kāi)展規(guī)模經(jīng)營(yíng)，對(duì)其基礎(chǔ)設(shè)施和設(shè)施建設(shè)給予貸款貼息支持，并加強(qiáng)技術(shù)指導(dǎo)服務(wù)等。再次，在符合土地利用總體規(guī)劃、不破壞土地耕作層的前提下，對(duì)各類規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體長(zhǎng)期大面積參與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)的，可按一定的比例給予臨時(shí)建設(shè)用地的優(yōu)惠。

3.建立健全農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和銷售的服務(wù)機(jī)構(gòu)，幫助土地經(jīng)營(yíng)者增產(chǎn)增收。一是通過(guò)引進(jìn)農(nóng)業(yè)技術(shù)人才和對(duì)現(xiàn)有技術(shù)人員的定期業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高基層農(nóng)業(yè)技術(shù)人員的素質(zhì)，為農(nóng)民提供農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方面的技術(shù)指導(dǎo)，幫助農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者確實(shí)獲得土地收益。二是建立專門(mén)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)信息網(wǎng)，整理發(fā)布相關(guān)信息，讓農(nóng)民對(duì)種植作物的品種、市場(chǎng)供求狀況等信息有全面的了解，以便從宏觀上安排自己的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。三是建立專門(mén)的農(nóng)產(chǎn)品輔助銷售公司，通過(guò)完全市場(chǎng)化的中介機(jī)構(gòu)幫助農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者對(duì)農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)行深加工和開(kāi)拓農(nóng)產(chǎn)品的銷售渠道，從而實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者生產(chǎn)收益的最大化。

責(zé)任編輯：宋奇