構建城鄉統籌基層黨建新格局的理論架構

摘要：構建城鄉統籌的基層黨建新格局是統籌城鄉經濟社會發展過程中，按照科學發展觀的要求對基層黨建模式的重大創新。目前推進這項工作面臨著思想認識、城鄉體制等多方面的困境。知難而上解決這些難點問題，必須堅持統籌規劃與有序推進、共性均衡與個性鮮明、聯合共建與獨立自主、組織領導與利益主導、遵循制度與制度創新相結合等重大策略原則，從創新黨組織設置方式、創新黨的基層干部選任機制、健全黨員教育管理服務模式、建立健全城鄉黨建資源整合系統、建立健全基層黨建工作領導體系等方位人手，全面設計構建城鄉統籌基層黨建新格局的戰略路徑。

關鍵詞：城鄉統籌；基層黨建；新格局；理論架構

中圖分類號：D26

文獻標志碼：A

文章編號：1001－862X(2010)03－0070－05

黨的十七大報告強調：要“加強和改進流動黨員管理，加強進城務工人員中黨的工作，建立健全城鄉一體黨員動態管理機制。”“建立健全城鄉黨的基層組織互幫互助機制”。這就實際上涉及到統籌城鄉基層黨建的問題。在此基礎上，黨的十七屆三中全會明確指出：“健全城鄉黨的基層組織互幫互助機制，構建城鄉統籌的基層黨建新格局”。黨的十七屆四中全會專門強調：必須著力“構建城鄉統籌的基層黨建新格局”。以實現“統籌城鄉基層黨建工作，促進以城帶鄉、資源共享、優勢互補、協調發展。”這樣，我們黨就把構建城鄉統籌的基層黨建新格局作為一個重大命題和全新課題鄭重提出來。

一、構建城鄉統籌的基層黨建新格局：價值意義

(一)有助于促進科學發展觀在基層黨建領域的貫徹落實。科學發展觀是堅持以人為本、全面、協調、可持續的發展觀。深入貫徹落實科學發展觀，要求統籌城鄉發展、統籌區域發展。而在統籌城鄉經濟社會發展的過程中，推進統籌城鄉基層黨建工作，構建城鄉統籌的基層黨建新格局，這顯然是科學發展觀在黨的建設領域內的重要表現。改革開放以來，我國城鄉由于在經濟社會發展水平上的差距越拉越大，間接導致了城鄉基層黨建水平上的差距也越拉越大。城市基層黨組織建設在經濟基礎、人力基礎、資源條件、活動方式的多樣性、制度化水平、黨員凝聚力與向心力等方面，都明顯地優越于農村基層黨組織。這就使得城鄉基層黨建工作呈現出極大的不均衡和不協調性，加大了農村黨員在心理上的相對貧困感。這種境況對于打牢黨的基層基礎工作。充分發揮黨的基層組織的戰斗堡壘作用，避免出現“基礎不牢、地動山搖”的可怕場景，是極為不利的。因此，從這個意義上講，構建城鄉統籌的基層黨建新格局，顯然是將科學發展觀的基本精神運用到統籌城鄉基層黨建的過程之中，并以科學發展觀為指導全面推進城鄉基層黨建工作的一體化開展。

(二)有助于加速推進城鄉經濟社會發展一體化進程。在我國市場經濟發展已經初步完善的態勢下，實現城鄉之間、地區之間的全面開放、均衡發展，已經成為市場調控經濟社會發展的必要手段。因此，推動城鄉經濟社會一體化是市場經濟條件下經濟社會發展的必由之路。在我們黨已經成為真正意義上的領導黨與執政黨的政治生態中，主導推動城鄉經濟社會發展一體化進程的責任歷史地落到黨的肩上，落到黨的地方組織和基層組織的頭上。因此，推動城鄉經濟社會發展一體化越來越成為執政黨工作的重要范疇，越來越成為黨組織的工作任務。古語云：“打鐵先要自身硬”。城鄉基層黨組織要在推動城鄉經濟社會發展中有所作為，就必須自己主動聯合起來、凝聚起來，走出各自為政、各自為戰的一盤散沙狀態，首先推進城鄉黨的基層組織的聯動與合作、著力構建城鄉基層黨建統籌發展的一體化格局。

(三)有助于城鄉基層黨建工作的有機融合。實現城鄉黨建工作的有機融合，是黨的建設現代化的重要內容，是優化城鄉黨建資源配置、發揮資源最大效用的工作目標。由于歷史基礎和現實發展條件的差異，城鄉基層黨建在發展程度和發展水平上的差別是有目共睹的。明顯的差異，使得長期以來城鄉基層黨組織之間的聯系溝通較少，甚至在有的地區老死不相往來，這就造成了城鄉基層黨組織融合程度較低。較低的融合程度造成了兩個引人關注的問題。一是城鄉黨的組織、黨的工作的覆蓋容易出現真空，在某些城鄉黨組織結合的部位(如城鄉結合部)，基層黨建工作無人管，基本上處于癱瘓狀態。二是城鄉黨員流動無法實現流人地與流出地的有效銜接，流動黨員的教育管理工作停滯。而通過構建城鄉統籌的基層黨建新格局，統籌謀劃推進城鄉基層黨建工作，就能夠在很大程度上實現城鄉基層黨組織各項工作的有機融合。將城鄉黨組織之間“水是水、糖是糖”的界限分明關系溶化成“你中有我、我中有你、你離不開我、我離不開你”互相交融的“糖水”關系。

二、構建城鄉統籌的基層黨建新格局：困境分析

(一)思想觀念上的困境。主要表現在：沒有跳出城是城、鄉是鄉、城有城的政策、鄉有鄉的規矩的思維定勢，思想上仍習慣按傳統模式謀劃城鄉基層黨建。

傳統的觀念認為城鄉基層黨組織、城鄉基層黨的建設在存在和發展的基礎上是截然不同的。城市基層黨組織是在城市社會存在和發展的組織，而城市社會是工業經濟社會，工業經濟社會意味著人們不用整日在土地上勞作也能夠過活。因此，通常市民的生活是悠閑的、快樂的、自由的、富足的，市民有更多的閑暇時間自己支配。這就意味著在城市中開展基層黨的建設更容易獲得市民的參與支持，從而為城市基層黨建的開展提供了優越的條件。而鄉村基層黨組織卻不然。鄉村基層黨組織要在鄉村社會存在和發展。而鄉村社會是農業經濟，而鄉村社會和農業經濟的延續依靠人們整日在土地上勞作，靠人們夜以繼日地在為生計奔波。因此，農民的生活是困苦的。在農村開展基層黨的建設，必須在保證農民基本生計的前提下才能夠獲得支持。這就意味著農村基層黨建開展的條件與基礎是薄弱的。因此，城市社會與鄉村社會是兩極對立的社會，城市基層黨建與農村基層黨建是不相融的。城市有城市的黨建基礎，農村有農村的黨建基礎；城市有適合城市的基層黨建模式，農村有適合農村的基層黨建模式。城市和農村兩種基層黨建模式的融合，無論是在理論上，還是在實踐上都行不通。

上述思想觀念上的認識困境與偏差，無形中就成了統籌謀劃城鄉基層黨建的思想壁壘。其實，持這種思想觀念認識的人不知道：市場經濟的發展已經打破了城鄉之間的地域界限與經濟社會發展障礙。城鄉經濟社會發展的融合已經開始，由此帶動城鄉基層黨建的融合既是可能的、也是可行的。

(二)城鄉體制融合上的困境。建國以后，我國實行高度集中的計劃經濟體制，計劃經濟體制對經濟利益的分配是城鄉有別的，而且這種城鄉有別是人為設定的。為了維護這種人為設定的差別性，城市和農村構建起不同的經濟社會管理體制。農村實行的是縣、鄉、村管理體制，城市實行的是區、街道、社區管理體制和單位管理體制。不同體制背后是不同的利益。城市市民的利益需求與鄉村農民的利益需求存在差別。這種差別本來應該僅僅局限在計劃經濟體制下的。但遺憾的是，在我國轉向社會主義市場經濟體制以后仍然沒有根本性改觀。當前我們大力推進城鄉經濟社會發展一體化就是要努力消除城鄉居民在利益需求上的差別，實現城鄉居民利益需求的融合。不過需要指出的是：一方面，這種基于城鄉不同的經濟社會管理體制建構的利益需求差別的融合，如果沒有城鄉經濟社會管理體制的大變動作支撐往往是不可能的；另一方面，城鄉利益需求難融合反過來又會助長城鄉經濟社會管理體制難融合。而城鄉經濟社會管理體制難融合，就會使得“二元結構體制”下統籌城鄉基層黨建協調發展面臨很大困境。

(三)理論支持和法規保障上的困境。構建城鄉統籌的基層黨建新格局是2008年黨的十七屆三中全會首次正式提出來的。由于提出的時間較短，目前相關的理論研究方興未艾，研究成果比較薄弱，無法從原理上、邏輯上、方法論上為當前的統籌城鄉黨建工作提供堅實的理論支撐。而理論是行動的先導，列寧深刻指出：“沒有革命的理論，就不會有革命的運動。”理論建設的滯后，就使得當前構建城鄉統籌的基層黨建新格局，尚沒有一張已經設計好的圖紙、尚沒有一幅已經規劃好的藍圖，只能靠在實踐中的敢闖敢干，只能靠“摸著石頭過河”，只能靠“走一步、停一步、看一步”無比謹慎地朝前走。這樣，無形中就會使探索的過程、周期加大延長。

此外，在現行法律制度框架內，構建城鄉統籌的基層黨建新格局與村民自治和城市社區居民自治如何銜接也是一個新的難題。在統籌城鄉基層黨建的過程中，既要從實現城鄉基層黨的建設的均衡發展、實現城鄉經濟社會和諧發展的大局出發考慮問題，又要著力思考城鄉黨建工作一體化與村民自治、城市社區居民自治如何銜接的問題。推進城鄉基層黨建一體化屬于政黨范疇、政策范疇，是黨組織意志的體現；推進村民自治、社區居民自治則屬于政府范疇、法律范疇，是人民群眾群體意志的體現。如何將統籌城鄉基層黨建與實現村民自治、居民自治統一起來，將黨組織的意志與人民群眾的意志融合起來，實現黨的政策與法律的有機銜接，這確實是統籌城鄉基層黨建過程中必須著力解決好的敏感問題。遺憾的是：當前我們對統籌城鄉基層黨建與實現村民自治、居民自治的關系，尚沒有理出頭緒；在它們發生矛盾與沖突時，尚不知道如何科學地去處理和解決。

三、構建城鄉統籌的基層黨建新格局：策略原則

(一)統籌規劃與有序推進相結合。構建城鄉統籌的基層黨建新格局，既要制定推進城鄉基層黨建工作一體化發展的大藍圖，更要腳踏實地地有序推進階段性工作。統籌規劃城鄉基層黨建工作是對城鄉基層黨建發展狀態的設定，但它設定的不是一蹴而就的目標，不是靠一朝一夕的努力就可以完成的任務。因此，對統籌城鄉基層黨建工作進行規劃部署和有序做好當前階段性工作是并不矛盾的，應該立足當前、著眼長遠，將長遠規劃目標與當前的階段性工作有機結合起來。堅信：有序推進當前工作的每一步，實際上都是在為最終構建城鄉統籌的基層黨建新格局“添磚加瓦”。

(二)共性均衡與個性鮮明相結合。構建城鄉統籌的基層黨建新格局。既要突出城鄉基層黨建的共性發展要求，又要突出各自的特色與個性差異。城鄉基層黨建都屬于在社會基層所開展的黨建工作，共同的“草根”情結與民意基礎使城鄉基層黨建有了共性的發展要求。但與此同時也要看到，城鄉基層黨組織賴以生存發展的經濟基礎、文化背景、社會氛圍、人際關系、黨員結構、組織架構等畢竟是有很大差別的，這種差別造就了城鄉基層黨組織的個性特征與特色內涵，并最終將城鄉基層黨組織從形態上區別開來。統籌城鄉基層黨建的共性要求，絕對不能以扼殺城鄉基層黨組織各自的個性特色為代價，否則就會得不償失。

(三)聯合共建與獨立自主相結合。構建城鄉統籌的基層黨建新格局，既要引導城鄉黨的基層組織共同參與聯合共建，又要保證參與單位的獨立地位與自主權。推進城鄉基層黨建工作一體化進程，需要城鄉基層黨組織的共同參與、聯合共建。畢竟誰都知道“一個巴掌拍不響”，“剃頭挑子一頭熱”是沒有用的。但參與聯合共建并不意味著城鄉基層黨組織各自都要將自己從組織架構上完全解散、推倒重來，它必須是以保持城鄉基層黨組織各自的獨立地位和自主權為前提的。

(四)組織領導與利益主導相結合。構建城鄉統籌的基層黨建新格局，既需要各級黨委加大組織領導的力度，更要將統籌城鄉基層黨建的動力建立在城鄉的共同利益、共贏利益基礎上。推進城鄉基層黨建的統籌發展，畢竟是一種組織行為不是個人行為，所以強有力的組織領導是決定其能否成功的關鍵。但組織領導工作不是違背城鄉基層黨組織意愿的人為“拉郎配”，它是要以城鄉基層黨組織雙方的共同利益需求、共同意思表示為前提和基礎的。

(五)遵循制度與制度創新相結合。構建城鄉統籌的基層黨建新格局，既要在現行黨的制度框架內研究城鄉基層黨建的統籌發展問題，更必須突破某些制度規范的束縛，創新相應的制度設計、進行新的制度安排。必須在遵循現行黨的制度要求的前提下，從提升統籌城鄉基層黨建工作的規范有序、合法化運行水平人手，建立健全相應的制度規范、建構完備的制度體系，努力推進這方面的制度創新。

(六)統籌城鄉基層黨建與統籌城鄉經濟社會發展相結合。黨的十七大報告指出：要“建立以工促農、以城帶鄉長效機制，形成城鄉經濟社會發展一體化新格局。”統籌城鄉基層黨建與統籌城鄉經濟社會發展是一體的，必須將它們放到一體化的背景下和歷程中去謀劃考量。統籌城鄉經濟社會發展會在很大程度上提升城鄉經濟社會發展能力、提高城鄉經濟社會發展水平，從而使改善城鄉基層黨建的環境和條件獲得堅強牢固的經濟基礎、社會基礎的支撐。統籌推進城鄉基層黨建工作，也會形成城鄉經濟社會統籌發展的組織支持力量和推動引導力量，使統籌推進城鄉經濟社會發展被納入組織化的軌道，防止“統而不籌”混亂無序局面的出現。

四、構建城鄉統籌的基層黨建新格局：路徑設計

(一)創新黨組織設置方式，構筑覆蓋廣泛、功能互補、區域銜接、整體聯動的城鄉黨的基層組織體系。統籌城鄉基層黨建，黨組織的設置必須先行、及時、到位。為此，必須創新現行的黨組織設置模式，在城鄉現有的以地域、單位、行業為主設置黨組織模式的基礎上，著力探究與社會主義市場經濟發展、城鄉經濟社會發展一體化和城鄉基層黨建工作一體化發展的要求相適應的黨組織設置模式。從橫向看，應大力推行村村聯建、村企聯建、村居聯建、社區聯建、社區與機關聯建、網絡聯建等各種形式的聯合黨組織設置模式，以構建“雙層餅”式的城鄉基層黨組織設置模式。從縱向上看，要大力推進依附產業鏈建立黨組織模式，將城鄉在同一個產業鏈上求生存、謀發展的黨員群眾聯合起來，主要依托產業化龍頭企業、行業協會、專業合作社等組織，在產業鏈條的各個環節上組建黨組織，形成以產業鏈貫通城鄉的“珍珠串”式城鄉基層黨組織設置模式。在城鄉流動黨員相對集中的地區和建筑、商貿、餐飲等行業，要采取單獨建、聯合建、掛靠建等形式建立黨組織，以保證基層黨組織對城鄉社會的動態覆蓋，形成“無縫隙”式的城鄉基層黨組織設置模式。

(二)創新黨的基層干部選任機制，構筑科學配置、雙向流動、取長補短、共同提高的城鄉黨務人才支撐體系。統籌推進城鄉基層黨建，關鍵在人，必須大力培育支撐和服務于城鄉基層黨建發展的黨的基層干部隊伍，造就更多的優秀人才。可以采取以下方式加大城鄉黨務人才的選配與培養。一是要動員、組織上級機關、國有大中型企業、高等院校、科研院所優秀干部和人才到鄉鎮(街道)、村(社區)任職、掛職或擔任黨建工作指導員，鼓勵區縣直部門、鄉鎮(街道)推行干部離職帶薪到村任職，以使上級機關和城市社會的黨建人才源源不斷地補充到鄉村社會。二是有計劃地選派農村基層干部到縣直機關、城鎮掛職鍛煉然后再回到農村建功立業；加大從優秀村或社區干部中定向招錄公務員和事業單位工作人員、選拔鄉鎮或街道領導干部的力度。三是大力推行“一村一名大學生”計劃，選聘更多的優秀高校畢業生到村任職，以提升農村黨員干部的整體素質。四是有計劃地面向市場、面向城市社會和城，市機關，通過公開招聘的形式選拔一批優秀黨務人才，充實農村基層黨員干部隊伍。

(三)健全黨員教育管理服務模式，構筑有機銜接、服務到位、無縫管理的城鄉一體黨員動態管理機制。黨員是黨的組織細胞。統籌城鄉基層黨建的基礎性環節是必須將城鄉黨員的教育管理統籌起來。為此，我們在強化城鄉黨員日常管理的基礎上，要積極推行崗位管理、動態管理，努力構筑城鄉一體的黨員教育管理服務模式。要制定城鄉共用的黨員崗位工作要求和工作規范，明確統一的衡量標準，努力實現對城鄉黨員崗位的無差別管理。要建立流動黨員信息庫，推行黨員信息網絡化傳遞，實行山東煙臺發明的黨員組織關系轉接“網絡對接法”，黨員無論流動到哪里，其個人信息都隨之流動，以實現對流動黨員管理由先前的追蹤式管理向網絡信息化管理模式的轉換。要按照流入地為主、流出地為輔、雙向溝通、協同負責的要求，推進流動黨員的雙重管理，改變流入地一方管理黨員力不從心或出現雙方都不管的“口袋黨員”的情況。要健全流動黨員管理體制，著眼于建立縣流動黨員管理部、鄉鎮流動黨員管理辦以及社區、村級流動黨員管理站的“三級聯動”的流動黨員動態管理網絡。

(四)建立健全優勢互補的城鄉黨建資源整合系統，構筑以城帶鄉的城鄉黨的基層組織互幫互助機制。要通過采用城市基層黨組織幫、領導干部幫、機關事業單位幫、企業幫、社會幫等多種幫扶方式，通過幫思想、幫班子、幫人才、幫資金、幫信息、幫技術、幫發展、幫解難等途徑，對農村基層黨組織在建章立制、活動陣地建設、經濟發展思路、解決實際困難等方面加大幫扶力度，加強城鄉在黨員教育培訓、黨務經驗等方面的交流學習、取長補短、資源共享。山東諸城市通過遵循“按需對接、優勢互補、互利共贏”的原則設置城鄉聯合黨組織，本著聯合各方產業上的相近性、優勢上的互補性、資源上的共享性等特點，對聯合各方的資源和優勢進行優化重組，把單向幫扶與雙向促進結合起來，達到了城鄉“你為我發揮作用提供空間、我為你加快發展提供動力”相得益彰的互幫互助局面，總體上實現了以城帶鄉、互幫互助的功效。

(五)建立健全基層黨建工作領導體系，構筑分工明確、權責清晰、考評嚴格、齊抓共管的統籌城鄉基層黨建推動機制。在縣域內，要建立由縣基層組織建設領導小組統一領導。縣委組織部門和農業部門牽頭抓總，各相關部門以及街道、鄉鎮黨組織具體負責，城市社區和村黨組織具體承辦的統籌城鄉基層黨建工作組織領導推動機制。與之相輔助，要建立統籌城鄉基層黨建的領導部門、援建單位、受援單位定期召開的聯系會議制度，以交流經驗做法、共同研究解決工作中遇到的實際困難，形成合力推進城鄉基層黨建統籌發展的工作局面；要著力建立縣直部門、鄉鎮黨委、村黨組織三級共同推進統籌城鄉基層黨建工作并對其負責的責任機制；采取全面巡查、隨機抽查、明察暗訪等形式，按照可以量化的考評辦法，把推進城鄉統籌基層黨建工作的情況納入各級領導班子和領導干部年度考核范圍、納入其績效考評體系和“評先樹優”范疇，與其推進經濟社會發展情況進行同步考核、同步檢查、同步獎懲，有針對性地突出對統籌城鄉基層黨建工作的考核評價。