應賦予設區的市地方立法權

摘要：我國目前80％以上設區市沒有地方立法權，這既不利于地方人大充分發揮其職能，也不利于兼顧城市差異性，實現地方的持續、快速、健康發展。應調整地方立法主體、完善城市地方立法權限、改進城市地方立法監督、加強城市地方立法基礎建設。

關鍵詞：設區的市；立法權

中圖分類號：D920.0

文獻標志碼：A

文章編號：1001－862X(2010)03－0112－05

一、我國城市地方立法權的現狀及問題

建國以來，我國城市地方立法權的演變，經歷了三個階段：

第一階段是從1949年新中國成立到1954年憲法頒布。1950年1月6日中央人民政府政務院制定的《省、市、縣人民政府組織通則》規定：省、市、縣人民政府有權擬定與省政、市政、縣政有關的暫行法令、條例或單行法規，報上級人民政府批準或備案。從而以行政授權的方式使地方政府獲得了立法權。當然這一時期地方制定暫行法令、條例或者單行法規的活動。與現在所說的地方立法有很大差別。但已具有地方立法的雛形。

第二階段是從1954年憲法的頒布至1979年地方組織法的頒布。1954年憲法確立了由中央統一行使國家立法權的制度，取消了一般地方享有的法令、條例擬定權，僅規定民族自治地方有權制定自治條例、單行條例，全國人民代表大會是行使國家立法權的惟一機關，全國人大常委會負責解釋法律、制定法令。1975年憲法和1978年憲法在立法權方面也作了類似的規定。

第三階段是從1979年地方組織法實施以來到現在。1979年地方組織法規定省級人大及其常委會行使地方性法規制定權，第一次以法律的形式賦予地方立法權。1982年五屆全國人大第五次會議通過的憲法，確認了1979年地方組織法規定的地方立法制度。這次會議還對地方組織法進行了修改，規定了省會市和經國務院批準的較大的市的人大常委會有權擬訂地方性法規草案提請省級人大常委會審議制定。1986年，再次修改地方組織法，進一步規定省會市和較大的市的人大及其常委會有權制定地方性法規報省級人大常委會批準后施行。立法法中又增加規定，經濟特區所在地的市的人大及其常委會也可以制定地方性法規。地方組織法還規定：“省、自治區的人民政府所在地的市和經國務院批準的較大的市的人民政府，可以根據法律、行政法規和本省、自治區的地方性法規，制定規章，報國務院和省、自治區的人民代表大會常務委員會、人民政府以及本級人民代表大會常務委員會備案。”立法法也將地方政府規章的制定主體作了適當擴大。將經濟特區所在地的深圳、廈門、珠海、汕頭納入到了較大市的范圍，享有規章制定權。

目前，根據立法法規定，我國共有49個“較大的市”享有地方立法權，即27個省會市、18個經國務院批準的較大的市以及4個經濟特區所在地的市。18個經國務院批準的較大的市包括：1984年國務院批準的唐山市、大同市、包頭市、大連市、鞍山市、撫順市、吉林市、齊齊哈爾市、無錫市、淮南市、青島市、洛陽市(同時批準的重慶市已升為直轄市)；1988年批準的寧波市：1992年批準的淄博市、邯鄲市和本溪市：1993年批準的徐州市、蘇州市。4個經濟特區所在地的市包括：深圳市、廈門市、珠海市和汕頭市。

從1984年批準第一批“較大的市”以來，我國城市民主法制建設取得長足進展。二十多年來，各享有立法權的城市在地方立法方面作了大量探索，有力地促進了地方經濟建設、對外開放、體制改革，使城市規劃建設和社會管理等各項事務逐步走上依法治市的軌道。經過多年的立法實踐，還鍛煉了一支地方立法隊伍，提高了城市決策管理者依法行政的能力和水平，增強了廣大市民的法律意識和法制觀念。

從城市地方立法實踐看，當前在立法體制中存在的問題主要有：

——“較大的市”至今沒有一個明確且科學的標準。1983年，國務院辦公廳《關于對“較大的市”名單(草案)征求意見的通知》中明確，“各省除省會外，從50萬(非農業人口)以上的大城市中，按照一省一個的原則，并適當考慮經濟發展水平涉外活動多少等情況來確定”。通知還明確，“地方組織法第二十七條說的‘較大的市’。除省會以外，應當掌握嚴一點、少一點”，“先搞少一點，待取得經驗以后，再定一個辦法”。時過二十多年，“較大的市”地方立法已有大量實踐，但所承諾的辦法至今尚未出臺。

——“較大的市”在語義學上本身就是一種不確定的形容，且憲法、地方組織法、立法法對“較大的市”的表述不一致，容易導致適用憲法及法律的問題以及立法主體的混亂。《中華人民共和國立法法釋義》指出，“根據立法法的規定，較大的市包括以下三種：1.省、自治區的人民政府所在地的市(以下簡稱省會市)；2.經國務院批準的較大的市：3.經濟特區所在地的市。立法法中‘較大的市’的內涵與憲法和地方組織法中有所不同。我國憲法第三十條規定：‘直轄市和較大的市分為區、縣。’這里較大的市是指所有設區的市。地方組織法第七條和第四十三條中規定的‘經國務院批準的較大的市’中的‘較大的市’是指經國務院批準而享有地方性法規制定權的城市。一般是經濟比較發達，城市人口比較多的設區的市，目前有18個城市。過去，我們習慣上將‘經國務院批準的較大的市’簡稱為‘較大的市’。立法法中‘較大的市’的含義與憲法和地方組織法相比，涵義有所不同。根據本條第四款的規定，本法中的‘較大的市’是指省會市、經濟特區所在地的市以及經國務院批準的較大的市。立法法將上述幾種享有地方立法權的城市統一稱為較大的市，主要是考慮到在其他章節尤其是在第五章適用與備案中涉及到上述主體時，表述起來比較方便”。

——80％以上的設區的市沒有地方立法權，既反映出中國立法主體制度、立法權限制度、立法監督制度的不完整，也不利于規范地方準立法行為及行政權限的設定，不利于地方人大充分發揮其職能。問題之一是目前未享有半個立法權的設區縣的市人民代表大會及市人民政府制定的各種規范性文件(意見、辦法、決定、命令等)的法律地位及效力不清楚。在現實生活中。非較大的市人民政府制定了大量的規范性文件，其中許多規范性文件在內容上與較大的市制定的地方政府規章沒有多大區別，有些規定還由省、自治區、直轄市人民政府批準或批轉，而且在實踐中與地方政府規章一樣都是在本行政區域內具有普遍約束力的、由國家機關保證實施。正因為如此，許多在實際部門工作的同志往往把這些規定與地方政府規章相混淆。因此，從某種意義上可將此類規范性文件的制定視作“準立法”行為。問題之二是此類規范性文件在政府與同級人大之間如何銜接也不明確。按現行體制，市政府制定的規范性文件需報省人民政府備案，對報同級人大備案審查沒有明確規定，地方人大缺少對本區域地方事務的行政決定進行監督的明確依據。相應地，省級人大對非較大的市的準立法行為也缺乏監督。問題之三是由于沒有地方立法權，非“較大的市”人大及其常委會的職能不完整，因而往往將主要精力放在述職評議等監督工作上，對已經實施的《監督法》取消述職評議后，設區的市人大常委會是否仍能有所作為存在不少疑慮。

——實行“較大的市”體制以來，中國城市格局發生巨大變化。非農人口超過50萬的城市已達100多個，城市按經濟規模排名的次序二十年來發生相當大的變化。相當一部分規模較大、發展水平較高、民主法制建設較先進的城市沒有地方立法權。從而使人們不得不質疑“較大的市”立法主體及立法權限劃分的科學性、合理性、公平性。

二、各國城市地方立法權限的簡要比較及借鑒

分析世界其它國家城市地方立法權限的歷史演變及現狀，對研究我國的城市地方立法權問題無疑有重要的借鑒意義。

單一制國家地方立法權是中央授予的，總體上地方立法權十分有限，但不同國家地方自治程度不同，因而地方立法權受中央控制程度有很大區別。英國是實行地方自治體制的單一制國家，實行中央集權控制下的地方分權模式。地方立法屬于從屬性立法，實行“越權無效”原則。從實際看，地方立法也涉及相當廣泛的地方事務，包括編制地方預決算、課征地方賦稅、發行地方公債、消防治安、機動車管理、度量衡管理、消費者權益保護、社會福利事項、維護和改善環境等公益事業等等。法國是有中央集權傳統的國家，但為解決中央權力集中過度問題，法國議會通過《有關市鎮、省和區的權力和自由法案》，允許地方議會和政府在憲法和法律的范圍內可以行使一定的地方立法權。法國有36800多個市鎮，每個市鎮(除巴黎外)不論經濟、地理、人口狀況如何，其市鎮議會均有立法權。瑞典是實行君主立憲制的單一制國家，在省以下有290個市鎮。每個市鎮在地方事務方面有很大的自主權。日本在國家結構形式上屬于地方自治單一制，地方事務自主管理權比較廣泛，其中最為重要的是自治立法權。依照日本《憲法》和《地方自治法》規定，地方公共團體(包括47個都道府縣和739個市、1317個町、339個村兩層)的地方議會在不違反法令的范圍內，可以就其主管事項制定條例，地方行政首長在不違反法令的范圍內可以就其主管事項制定規制。韓國憲法第117條規定，地方自治團體在法令范圍內有權制定自治方面的條例。條例是自治立法權的一種，范圍主要包括：有關旅費的支付標準、有關行政事務的監察或調查程序、委員會及議會事務局的設置、派出機構的設置、財產或基金的管理、財產管理處分等。

聯邦制國家中央與地方都在聯邦憲法規定的權限范圍內享有最高權力，因而地方立法權不是聯邦中央授予，而是根據憲法保留給地方行使的權限。聯邦制國家地方立法的自主性大于從屬性。

通過對各國地方立法問題的比較研究，有三個方面值得我國借鑒：

其一，各國中央與地方之間立法權的界限明確并由憲法、法律予以規定。

其二，各國市鎮在法律地位上，具有同質性和一致性。其享有地方立法權，無論是單一制國家的授予，還是聯邦制國家憲法保留的。均實行普惠制，而不是特惠制，因而與人口、經濟規模等指標無關。

其三，地方立法范圍均以地方事務自主管理事務為主，也包括為執行法定委托事務而必須制定地方立法的事項。

三、城市地方立法的本質屬性

地方立法的本質屬性在于地方事務的自主管理。地方立法權源于并服務于地方事務自主管理權。除新加坡這樣的城市國家外，一國無論是實行單一制，還是實行聯邦制，地方事務總有其相對獨立性。實行地方事務自主管理的必要性主要根據兩方面因素。

其一，國家越大，地方事務自主管理的必要性越大。在我國，除民族自治地方外，各地公民素質、風俗民情、文化背景、經濟社會發展水平、民主政治建設的差異性極大。1954憲法取消了地方的立法權后，行政體制中權力過度集中的弊端很快暴露出來。因此毛澤東在《論十大關系》中強調要擴大地方的自主性，指出，“我們的國家這樣大，人口這樣多，情況這樣復雜，有中央和地方兩個積極性，比只有一個積極性好的多。”在這一時期，為了解決中央權力過于集中，曾在1958年和1970年有過兩次大規模的行政分權。但是由于沒有明確區分中央與地方的事權，這兩次以轉移企業隸屬關系為核心的行政性分權很快以失敗而告終，并給我國的行政體制留下了“一放就亂、一收就死”的癥結。歷史實踐證明，依靠行政性的收放權，是不可能實現兼顧地方差異性的國家的正常發展的。要改變行政體制中權力循環的怪圈，必須著眼于從立法體制上對中央與地方的權力進行正確的劃分。正是基于對地方差異性的深刻體認，1982年憲法把“在中央的統一領導下，充分發揮地方的主動性、積極性”作為國家機構職權劃分的原則寫入了憲法，并賦予地方在不同憲法、法律、行政法規相抵觸的前提下制定地方性法規的權力。同時也正是由于地方的差異性，我國中央一級制定的法律不得不大量采用彈性立法的立法技術，從而為地方根據中央確定的法律原則進行實施性的補充立法提供了廣闊的空間。

在我國的行政架構中，設區的市是比較特殊的一級。其一是范圍相當大，設區的市一般都有幾百萬人口，幾千甚至上萬平方公里面積。其二是按目前實行的市帶縣體制，每個設區的市有城有鄉，其中城區是經濟活動與人口集聚的中心，鄉村是其發展的腹地。城市與省級管理的事務在性質、內容上有明顯的不同，如城市規劃、城市建設、市容管理、生態環境保護、社會保障、社會治安等方面大量的地方事務只能由市一級為主來承擔；其三是城市與城市之間具有明顯的差異性。以安徽為例，阜陽、宿州、毫州是皖北平原以農業為主的城市，馬鞍山、銅陵是因礦山資源開發興起的港口城市，黃山、六安是丘陵山區城市，各市之間的自然地理條件、歷史文化基礎、經濟結構和產業基礎等方面有著相當大的差異，經濟和社會發展極不平衡。這種差異一方面決定了各市面臨的突出問題有很大不同，如淮南、淮北的煤礦蹋陷區治理，阜陽、六安等市沿淮行蓄洪區的整治，合肥與巢湖市的巢湖風景區的保護與開發，安慶的天柱山風景區管理等。另一方面也決定了各城市在實施國家法律、法規和省級地方性法規和地方政府規章時必須根據本地的實際加以具體化。僅以社會保障為例，最低生活保障、最低工資標準、養老保險、失業保險等標準，只能由各市根據國家和省級的要求，結合本市的經濟財力狀況來具體確定。

其二，民主及法制程度越高，地方事務自主管理事務的范圍越廣泛。隨著我國經濟社會的長足發展，社會主義民主進程也在不斷推進，如村民自治和社區居民自治的廣泛推開，人大代表直選的范圍由鄉級擴大到縣級，各級政府依法行政的程度越來越高，政務公開的范圍不斷擴大，人民群眾的參與意識越來越強等等。所有這些，都為逐步擴大地方事務自主管理的范圍創造了條件。在一個城市的范圍內，規劃、建設、管理、社會保障、社會治安、公共服務等方面大量的地方事務與城市居民息息相關。城市國家權力機關與人民更為接近，人民群眾有權力也更有條件和能力通過對地方立法過程的參與表達自己的意愿。使自己的民主權利得以實現。

城市地方事務自主管理的必要性，決定了授予城市地方立法權的必要性。正如有學者指出，“地方政府對于與本地域密切相關的事務有獨立自主處理的能力與權力。……由于自主處理本地方事務的權力包含了一定的法律手段，因此地方政府往往就其自主處理范圍內的事務有發布普遍性規則的權力，這便構成了立法上的分權。”

既然城市地方立法權源于地方事務的自主管理和中央、省、市之間的分權，授予城市地方立法權的標準就不應當以人口及經濟規模等非法制水平指標為依據。為此，有必要科學確定授予城市地方立法權的標準：根據中央、省、設區的市之間事權劃分和城市自治水平(地方人大及其常委會法案審議水平和能力、城市政府依法行政的水平和能力、城市政務公開發展水平等)劃定城市地方立法權。

四、解決中國城市地方立法權的對策建議

正確處理中央與地方的關系，在堅持地方服從中央、維護國家法制統一的原則下，循序漸進地解決中國城市地方立法權問題。為此，提出以下對策建議：

1.調整地方立法主體制度。取消按“較大的市”標準授予地方立法權的做法。著手修改與地方立法主體制度有關的法律、法規，授予設區的市地方立法主體資格。堅持循序漸進的原則，分期分批授予設區的市地方立法權。具體做法可分若干步驟：首先，可考慮在現行體制框架內規范“較大的市”的劃定行為，先期批準部分城市經濟社會發展水平特別是城市自治水平較高的城市以地方立法權；其次，制定評價城市地方事務自治水平的指標體系，根據自治水平高低分批解決設區的市城市地方立法權問題。

2.完善城市地方立法權限制度。科學界定省、自治區與設區的市之間的事權。城市立法權應立足于城市的自我管理、自我發展和自我服務功能，主要應涉及城市建設、城市規劃、城市管理等應由城市自己解決的事務。這些事務不需要省一級制定地方性法規、政府規章來作出統一規定。當然，為了防止放開城市立法權后可能出現地方立法過多、過濫和重復立法問題，必須堅持精簡效能的原則，一是大力減少執行性立法，在上級國家機關法律、法規規定事項比較原則、籠統或有幅度、留有地方立法余地的情況下，方可進行地方立法；二是將城市地方立法范圍主要限定在屬于本地自治事務需要制定地方性法規或政府規章的事項。

3.改進城市地方立法監督制度。取消目前較大的市立法報省級人大常委會批準的做法，實行設區的市立法規劃和地方性法規報省人大常委會備案審查制度。實行這一調整的主要考慮，一是按層級管理的原則，設區的市制定的地方性法規主要是對其自主處理范圍內的事務發布的普遍性規則。按立法法規定，省級人大常委會主要是對其進行合法性審查，而備案審查制度完全可滿足這一需要。如經審查認為其同憲法、法律、行政法規和本省地方性法規相抵觸的，可以依法予以撤消；二是如按現行審查批準體制，省級人大常委會的工作量將不堪重負。安徽省十屆人大一至四次會議期間共批準合肥、淮南兩個較大的市地方法規27件。如每個省轄市都按此計算，省級人大常委會每年約需審查批準的法規將多達60余件。

4.加強城市地方立法基礎建設。切實解決城市立法基礎條件不足(常委會組成人員法規案審議水平、立法技術水平等)有可能導致立法質量出現的問題。要積極穩妥地推進民主政治建設。加大干部培訓和法制宣傳教育的力度，逐步提高公民特別是公務人員的法律素質，提高城市人大及其常委會、人大代表、人大常委法案審議水平和能力。提高城市人民政府依法行政能力和政務公開的水平。

(本人對此問題有長期思考，本文于2006年底形成初稿，全國人大代表[按姓氏筆劃為序]丁海中、方寧、王啟敏、花建慧、吳結才、楊亞達、倪發科、童海保、韓先聰等參與了相關調研，黃岳忠、朱成林、張武揚等同志也提出了許多建設性的意見，在此一并致謝。)