區域政策手段比較及我國區域政策手段完善方向

摘要：區域經濟政策主要采用經濟、法律、行政三種手段對區域經濟進行調節，三種手段各有利弊。隨著市場經濟的發展和進一步完善，法律手段越來越體現出了優越性，而我國區域政策手段中行政手段明顯多于法律手段。熱衷采用行政手段存在多方面的原因，有針對地進行改革和調整：打破“批治”的路徑依賴，建成健康法治路徑規則，完善法治的市場經濟，實現我國區域政策從以行政手段為主過渡到以法律手段和經濟手段為主的轉變。

關鍵詞：區域政策；行政手段；法律手段；經濟手段

中圖分類號：17061.5

文獻標志碼：A

文章編號：1001－862X(2010)03－0036－06

一、區域政策手段效果比較

區域經濟政策，簡稱區域政策，是政府干預區域經濟的重要工具之一，它通過政府的集中安排，有目的地對某些類型的問題區域實行傾斜，以改變由市場機制作用所形成的一些空間結果，促使區域經濟發展與區域格局協調并保持區域分配合理(張可云，2005)。由于區域政策是政府宏觀政策的組成部分，因而它所能運用的政策手段與其他政策一樣，通常分為經濟手段、行政手段和法律手段(表1)。

經濟手段不僅包括利用價格、稅收、利率等杠桿間接調節地區關系，而且也包括直接制定財政、投資、金融等方面的區域差別政策和傾斜政策。行政手段主要以政府的行政命令、行政文件、行政會議等方式出現，如中央政府通過行政指令動員發達地區對欠發達地區實施“對口幫扶”、實行人口遷移計劃、制止地方保護主義和重復建設：通過召開各地區行政領導會議，解決地區間一系列不協調問題；通過政府所屬機構的遷移、政府采購等活動來引導要素資源合理流動或均衡分配。法律手段就是通過立法形式對區域經濟活動實施強制調控，如頒布地區開發法、地區(國土)整治法、工業布局法(魏后凱，2006)。

在經濟調控中，運用調控政策手段和工具必須從一定的客觀依據出發，對調控政策手段和工具的選擇應盡可能符合功效性、效率性、可操作性、社會可行性、公眾參與度，并且手段的使用要考慮到社會成本的承擔以及實施效果的大小。區域政策的三種手段在使用上差別較大(表2)。

1.時效性

行政手段由行政機關直接做出，措施頒布簡便靈活，見事早，反應快，措施出臺迅速，直接作用于調節對象，因此，可以較快地達到預期效果。

經濟手段一般不是直接作用于調節對象，措施要通過市場機制起作用，調節措施的提出較迅速。但是實施效果的出現卻需要相當長時間才能體現，而且結果不一定符合預期。

法律手段在相關法律的制定時需要相當長的時間，執行主體包括立法、執法和行政機關集體參與。法律的起草、頒布到正式實施需要很長的討論商議時間，甚至等到針對相關問題的法律頒布出來已時空轉換，時滯太長，造成政策調整效果不佳。

2.穩定性

行政手段由政府“紅頭文件”形式出現，由于政策制定者本身也是社會中的一個特定利益群體，政府的自由裁量權過大，隨著市場環境的變化以及決策者本身的有限理性，最容易“朝令夕改”，即穩定性最差。

經濟手段的執行主體決定了也具有一定的不穩定性。行政手段與經濟手段都容易造成市場參與主體的預期不穩定。造成人們短期性決策行為的發生。

法律手段則在法律頒布之后相當長時間內不會發生改變，作為一種行為規范形式存在，政策的穩定性最好。

3.公眾參與程度

行政手段采取命令等方式提出，在市場化程度、人們法治意識不斷提高以及輿論、網絡等飛速發展的情況下。行政手段越來越多地引起公眾的思考與討論。政府機構臃腫、管理鏈條過長，造成信息傳遞不暢，甚至失真，橫向溝通困難等引發交易效率的低下。而且公務員的行為在人民主權意識不斷提高的今天更多地引起了公眾的關注和質疑。

經濟手段通過物質利益誘導的方式間接地對市場主體的生產經營產生影響，是市場化的調節手段，公眾參與度最高。

法律手段則在其規范性上為公眾廣泛接受和認可，法律就是在限制人的某項自由的基礎上給人行為以最大的自由。通過立法工作，確定區域主體經濟利益準則和利益關系。此外，企業和居民的地位和民主權利也要通過法律制度來保障。

4.成本的承擔

(1)短期成本

行政手段由行政機關直接命令形式出現，具有反應迅速、簡便靈活的特性，“拍板定案”，短期內不需要很大的成本投入。經濟手段的執行主體是立法機關與行政機關，以物質利益為基礎，通過國家對經濟活動的間接干預實現其職能，從而間接影響市場主體經濟行為的選擇，通過貨幣政策、財政稅收政策等，明確向市場主體傳達信息，短期內投入的成本比行政手段高。法律手段由行政機關、立法機關和司法機關三者執行，短期內相關法律的起草、頒布與實施需要投入很大的成本，而且由于法律的出臺總是基于一定的經濟現象出現之后才加以規范，時間成本很大。

(2)長期成本

行政手段由決策者根據及時觀察到的有限信息做出判斷。雖然可以迅速達到短期的預期目標，但是長遠來看效果不一定好，經常出現為了解決眼前的問題，而產生若干年后比眼前的問題還要更嚴重的問題。而且不加規范的行政行為有可能只是行政官員“拍腦袋”的結果，卻讓社會承擔所有成本。產生的原因主要有兩方面，一是政策制定者不能完全獲取所有信息，且具有有限理性；二是決策不科學及官員偏好所致。由此導致，在區域政策三種手段中，行政手段的長期成本更高。經濟手段通過經濟政策間接調節，體現了市場經濟的作用方式，但是它的制定也是政府相機抉擇的結果，善變和隨意風險較大。法律手段則穩定規范，一旦某項相關法律制定之后，它的實施則就是依照固定規范、明確標準進行衡量和調整，長期邊際成本幾近于零。

5.實施效果

行政手段可以迅速達到預定目標，短期效果顯著，然而由于地方領導是“對領導負責”而不是真正“對公眾負責”，可能給長期的經濟社會發展帶來較多負面作用。如某些地區政府官員為了完成招商引資指標，推出“零地價”政策，使生產要素成本大大扭曲，造成資源大量浪費，地區產業布局不合理。

經濟手段以物質利益為基礎，能夠有效地調動積極性、主動性，它的效果顯現需要一個較長時間的機制轉換，作用領域主要限于經濟領域，不能解決社會需求和精神問題。

法律手段可以有效規范區域市場主體行為，實施效果穩定、連續，有利于形成穩定預期，維系市場經濟健康運行。

二、國內外區域政策手段使用狀況

1.歐盟

歐盟的發展進程是一個經濟和法律互動的進程。歐盟作為當今世界僅次于美國的經濟實體，其發展軌跡中掩蓋不了“法律”的作用，無論是其各個基礎性條約，還是其數以千計的各種“規則”、“指令”、“決定”與“建議和意見”，歐盟的各個領域的政策都是以法律為基礎的。因此，對于歐盟來說，“政策”一詞與“法律”無異。對于區域經濟協調發展領域，歐盟通過相對穩定的憲法性條約《歐洲聯盟條約》制定了“經濟和社會協調一致”的發展戰略，也為其制定區域經濟協調發展法律奠定了憲法性基礎。在“憲法”的授權下，歐盟理事會和議會作為其主要的立法機構，制定了《歐盟地區發展基金規則》(1080／2006)、《歐洲社會基金規則》(1081／2006)、《歐盟領土合作組織規則》(1082／2006)、《歐盟地區發展基金》等。這些法律規范將歐盟區域政策以法律的形式固定下來，提高了政策的嚴肅性，也有利于政策保持穩定。這些規范涉及到歐盟區域政策的方方面面，從目標、工具、規劃、實施到監督和評估，涵蓋了區域政策執行的各個階段，使得任何一種政策性行為都不會存在“脫法”的狀態。正是這些規則構筑了歐盟區域經濟協調發展法律體系，在為歐盟的區域經濟發展提供了法律保障的同時，也體現了歐盟高度的法治文明程度(李克歆，2008)。

2.英國

英國的區域政策始于1934年頒布實施的《特別地區法》，1945年的《工業配置法》奠定了1945—1960年英國區域政策的基礎，政府于1958年制定了新的《工業配置法》，并授權財政部對這些地區進行援助。1966年政府又發布了《工業發展法》，1967年政府又制訂了《特別地區開發方案》，繼而于1970年制訂了《地區就業法》，對于開發地區與繁榮地區之間的中間區域予以一定的補助。1972年英國頒布了《工業法》，奠定了英國之后相當長一段時間內區域政策的基礎。政府采取區域發展贈予金制度，對不同地區發展規定不同的補助標準，有重點地促進區域經濟發展。之后英國又對其法規進行了調整和完善，對區域經濟的快速協調發展發揮了巨大作用(李興江、李陽，2008)。另外，英國政府在區域經濟管理中采取強制性競爭招標制，則是應用行政手段的成功案例。

3.美國

美國在二十世紀六十年代頒布了《地區再開發法案》、《加速公共工程法案》、《阿巴拉契亞區域開發法案》等，政府把援助不發達地區經濟發展置于嚴格的立法、執法和司法的過程中。各級政府在區域發展上的責和權都是依法明確和履行的，以促進區域經濟發展。半個世紀以來，美國的區域政策取得了很大的成就。原來經濟比較落后的西部和南部經濟發展速度超過了原來經濟實力雄厚的東北部，田納西和阿巴拉契亞等貧困地區的面貌迅速改觀(魏后凱，2006)。

4.中國

改革開放至二十世紀九十年代初，我國區域政策以不平衡發展為主；二十世紀九十年代中期至今，實施了非均衡協調發展戰略。在三種區域政策手段中，除采取部分經濟手段外，法律手段近乎于零，大多數采用的是行政手段，均以通知、意見、綱要、決定、建議、規劃等形式提出(表3)。

以上分析可以看出，發達國家區域政策的實施主要是建立在法律基礎之上的，權責明確，穩定預期，明細規則，有效減少交易成本，促進經濟永續健康發展。我國主要采取行政手段，法律手段少之甚少。

三、我國區域政策偏重行政手段的原因分析

1.法治建設還很不完善

改革開放30多年來，我國的法治建設發生了巨大的變化，但是在區域經濟發展方面的法律卻未見起色，政府決策沒有相應的法律依據作為支撐和規范，造成政府官員的自由裁量權過大。國外十分重視區域規劃立法和依靠相關法規推動區域發展，而我國目前既沒有關于區域發展的主體法規，也沒有區域規劃的相關立法。要使區域規劃起到有效的引導和約束作用，必須依法確立區域規劃的地位。

2.公眾參與程度落后

公民參與政策制定是克服政策腐敗現象、促進政策合理化以及法制化、民主化的重要途徑。然而，我國政策制定的公眾參與程度卻遠遠不足，公眾參與意識弱，政策制定信息不完全公開。參與制度安排的缺失、參與程序的非規范化、社會利益結構的分化、公眾自身狀況及現代物質技術手段引發的參與無序等，使當前我國公眾參與政策過程面臨一系列困境。

3.傳統治理方式的傳承

我國政府對種種問題進行“批示治理”是慣常做法。先是問題一級一級往上報，再是治理的辦法就是一級一級往下批，“批治”甚至近乎一種“路徑依賴”。中國在區域層面的改革同樣秉承了“摸著石頭過河”的漸進道路，應該說，正是這種漸進性導致了中國區域政策手段的選擇依賴：一系列政策的實施進一步強化了政府在區域發展中的主導作用。

4.政府“經濟人”追求利益最大化動機

雖然行政手段有很多的缺點，但多數執行成本都是由地方政府和企業、居民承擔，中央政府作為一個“經濟人”自然會多運用行政手段。并且行政手段簡單靈活、時效性強，在面對突發問題時更有其自身的優勢。如2008年汶川大地震后的災后重建項目的啟動實施，行政手段就發揮了很大的作用。法治建設的不健全，政府官員委托一代理關系中常見的道德風險問題不可避免。回顧中國改革開放30年，不難發現，中央的區域政策在相當大程度上主導了中國區域的經濟發展軌跡。各區域在發展過程中形成了依賴中央政府的各種政策支持，而不是注重形成自我發展能力。所以就有了中國獨特的“跑部進京”現象，就有了各區域之間的以鄰為壑和明爭暗斗。

5.官員的任期及升遷導致的行政短期行為

首先，政府官員在某一特定崗位的任期一般為5—10年，而在這段時間內要出政績最便捷的途徑就是權威式的強制快速行政手段，至于副作用則是下任領導的事了，這在相當大的程度上可以解釋我們經常為了解決一個問題，而產生若干年后比眼前問題還要更加嚴重的問題。而且我國區域政策“事后評估”很少，因為這會涉及到現任領導對上任領導的評價。其次，政府官員任命制大多只有原位不動和升遷，這促使官員們積極營造“政績工程”，短期見效迅速。

6.經濟發展還處于較低階段

經濟發展的初級階段，市場化程度不高，公眾市場意識不強，需要政府引導進行資源的合理配置。法律手段的效果時滯太長，而區域問題又是處于不斷變化之中。并且，目前我國民眾的法律意識還很淡薄，執法力度還不夠，司法不獨立，即使有健全的法律，也很難保證其實施結果與預期結果相符。在這個階段，需要行政手段快刀斬亂麻。

四、我國區域政策手段完善的方向

從各種區域政策手段的比較分析以及國內外的比較可以看出，法律手段在促進經濟發展方面有絕對優勢，而且經濟的快速發展，全球化及市場化程度不斷提高，要求我們重視對法治的建設與完善。我國區域政策手段應由行政手段為主盡快過渡到以法律手段和經濟手段為主，以保證我國區域政策的科學性、連續性、高效性和透明性。

1.建立一個“有限”、“有效”的政府，合理界定政府邊界

改革我國“全能政府”，明確倡導政府“掌舵”而非“劃漿”的職能，政府少做具體的事務和作業，多做監督者、倡導者和執法者(安樹偉，2007)。市場經濟“市場”是主角，政府應該退居其次，扮演一個服務性機構，減少行政手段的使用，加強經濟手段及法律手段的完善和使用。首要轉變及完善政府官員績效考核制度，讓官員脫離唯GDP考核困境，緊跟市場變化，及時出臺相關法律及政策，減少新型違法行為出現時的法律空白狀況。培育和鼓勵第三方監督，隨時收集公眾反映信息及相關政策執行的監督信息，進行政策完善和矯正。立法機關要對立法進行價值選擇和定位，實現經濟法律制度價值的合理性。要適時、主動、科學地做好法律的“立、改、廢”工作。確立和構建與經濟發展相匹配的新的經濟法律制定規則。經濟立法要堅持科學預見、超前立法原則，兼顧各方利益。

2.建立行政行為合法性說明制度

行政行為應該依據一定的法律做出，具有合法性，即相關法律依據以書面形式進行說明，以保證公眾對該行為的知情權并能有效進行監督。

3.由區域管理向區域管治轉變

與傳統的以控制和命令手段為主、由國家分配資源的治理方式不同，管治是指通過多種集團的對話、協調、合作以達到最大程度動員資源的統治方式，以補充市場交換和政府自上而下調控之不足，最終達到“雙贏”的綜合的社會治理方式(張京祥、莊林德，2000)。由區域管理轉變為區域管治，是我國區域政策手段由行政手段向法律手段和經濟手段轉變的重要途徑之一。改變區域管治中傳統的官民，即治理者與被治理者的關系，改變區域管治只由政府一個角色承擔的觀念，提倡公民、營利部門和非政府組織等社會多角色參與的公民社會理念(安樹偉，2007)。

對于我國區域管治而言，重視公眾參與，首先政務要公開透明，這是公眾參與區域管治的前提條件。政府應及時公布有關規劃的政策、法規和管理程序，增強公眾的知情權、參與權和管理權。其次，要完善公眾參與機制。一個獨立于行政組織之外的、又受法律保護和支持的、由關心區域管治的公眾組成的團體，不論是地方社區組織或全國性的非政府組織，它們的存在都是十分重要和必要的(安樹偉，2007)。

4.進一步提高經濟自由度

美國傳統基金會和《華爾街日報》每年發布全球經濟自由度排行榜。2008年，以100分為滿分，全球平均經濟自由度是60.3分。中國是52.8分，在全球157個統計對象中名列126位，仍屬不太自由的經濟體；香港為90分，居首位；歐美各國在80分上下。經濟自由度得分最高那組國家，也擁有最高的人均收入水平；隨后并肩遞減，減至最低得分組，人均收入水平也最低。由此可見，繼續前進，從53分走到80分，自由定律仍然有效(吳思，2009)。從提高經濟自由度的角度看，也是區域政策手段由行政手段向法律手段和經濟手段轉變的過程。

5.增強市場主體的法治意識

第一，提高法律權威至上的意識。在每個區域內提高法律至上、法律神圣的意識，使憲法和法律真正成為區域內的企事業單位、一切國家機關、各社會團體共同遵循的根本活動準則。第二，提高法律和經濟同步發展的意識。應該逐漸使法律同社會主義經濟的發展同步，甚至適度超前。第三，提高區域經濟主體維護自身合法權益的意識。第四，提高公平、公正、公開的法律意識。區域經濟的生產和交換活動，其原則是公平、公正、公開，這一特點要求相適應的法律制度和法治意識作保障。做到政府依法行政，民間輿論揭示矛盾。