民主預(yù)算終結(jié)突擊花錢(qián)

把法治精神和良好的治理觀(guān)念融入預(yù)算法的修訂過(guò)程中，以法律的語(yǔ)言和力量建立起對(duì)政府的外部約束和政府的自我約束，才是我們真正需要的預(yù)算法

構(gòu)建民主預(yù)算

民主預(yù)算的構(gòu)建是保護(hù)納稅人權(quán)利、提高財(cái)政透明度、維護(hù)社會(huì)正義、改善政府行政效率、保障社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的一種特有的制度和運(yùn)行機(jī)制，而“不可抑制的腐敗”“收入分配不公”“失控的環(huán)境污染”“速度而非質(zhì)量型的增長(zhǎng)”則體現(xiàn)了預(yù)算不民主的特征。

在民主預(yù)算下，政府的規(guī)模和職能范圍能保持在一個(gè)恰當(dāng)?shù)乃?民主預(yù)算下，政府官員不管有多大權(quán)力，都不能在人民頭上作威作福，而只能在法治規(guī)定的軌道上運(yùn)用;民主預(yù)算下，政府向人民征集資源，政府依法使用資源，預(yù)算就是促進(jìn)績(jī)效和良好治理的工具，而不只是一種資源配置的工具。

一個(gè)受到制度約束的政府，其課稅權(quán)只能來(lái)自人民的授予，且只能用于改善國(guó)民福利，而不能用來(lái)為自己謀福利。如果制度上沒(méi)有對(duì)預(yù)算權(quán)力的制衡和制約，聽(tīng)任政府機(jī)關(guān)無(wú)限擴(kuò)展權(quán)力，必將導(dǎo)致社會(huì)財(cái)富的分配不公和財(cái)政腐敗現(xiàn)象愈演愈烈，以致危及政府的合法性，最終失去人民的支持。

民主預(yù)算的作用，就是給國(guó)家的預(yù)算體制裝上這樣一個(gè)“剎車(chē)裝置”，用來(lái)防止司法部門(mén)和官員的獨(dú)斷專(zhuān)權(quán)、黑箱作業(yè)、貪贓枉法、侵害公眾權(quán)益等。

由此，“人民的錢(qián)袋子”被牢牢地看緊，強(qiáng)大無(wú)比的行政權(quán)力被關(guān)進(jìn)“籠子”，自行其是的可能性大大降低。這就是民主預(yù)算的精神實(shí)質(zhì)。

因此，建立預(yù)算的民主程序和法律性質(zhì)的約束機(jī)制，正是整個(gè)財(cái)政預(yù)算體制改革的關(guān)鍵所在。

追問(wèn)中國(guó)預(yù)算

中國(guó)預(yù)算問(wèn)題的根子，在于用錢(qián)的人用著別人的錢(qián)卻可以不受法律的約束，而錢(qián)被別人用的人(納稅人)則無(wú)權(quán)依法決定和追究自己錢(qián)的使用效果，更無(wú)力維護(hù)自己的權(quán)益。

由于缺乏問(wèn)責(zé)和糾錯(cuò)機(jī)制，預(yù)算常常只是個(gè)擺設(shè)，政府該怎么收錢(qián)還是怎么收錢(qián)，不會(huì)受到預(yù)算的真實(shí)約束。由此，中國(guó)預(yù)算超過(guò)十年持續(xù)性地以年均18%以上的高速增長(zhǎng)，預(yù)算偏離度極高。

也由于預(yù)算法缺乏問(wèn)責(zé)和糾錯(cuò)機(jī)制，“只講投入，不管產(chǎn)出”的現(xiàn)象長(zhǎng)期存在，公民對(duì)政府怎么要錢(qián)、怎么花錢(qián)幾乎沒(méi)有發(fā)言權(quán)，即使造成重大損失，也無(wú)人為之負(fù)責(zé)。于是，政府及其官員拼命斂錢(qián)、拼命要錢(qián)、拼命花錢(qián)，預(yù)算就越發(fā)失控。

2009年底發(fā)生的事情能夠證明此言不虛。根據(jù)財(cái)政部公布的數(shù)據(jù)，7.6萬(wàn)億元的年度預(yù)算支出，其中的2萬(wàn)億元需要在一個(gè)月內(nèi)完成，盡管?chē)?guó)家財(cái)政官員多次出來(lái)解釋其中并不存在突擊花錢(qián)的問(wèn)題，但來(lái)自公眾的質(zhì)疑聲卻沒(méi)有因此而有所減少。

人們要問(wèn):一個(gè)月之后，這2萬(wàn)億元是不是都花出去了?花在什么地方了?使用效率如何?民眾可從中得到多少益處?有沒(méi)有個(gè)人侵吞行為?等等。

公眾的擔(dān)心并非多余。據(jù)來(lái)自中央紀(jì)委的信息，至2009年11月底，全國(guó)自查自糾和重點(diǎn)檢查共發(fā)現(xiàn)“小金庫(kù)”22884個(gè)，涉及金額101.58億元。另?yè)?jù)審計(jì)署對(duì)2006年1月至2007年6月全國(guó)農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的審計(jì)，隨意挪用經(jīng)費(fèi)的問(wèn)題相當(dāng)突出，在審計(jì)調(diào)查的54個(gè)縣中，有46個(gè)縣有擠占挪用的情況，涉案資金1.15億元。

而地方財(cái)政資金進(jìn)入預(yù)算的比例則低到令人不可思議的程度，有的地方甚至只有十分之一。這些遠(yuǎn)非全貌的信息，讓我們更加體會(huì)到民主預(yù)算缺失的痛苦，也就越發(fā)體會(huì)到建立以外部控制為特征的民主預(yù)算之必要。這不是我們?cè)敢獠辉敢獾膯?wèn)題，而是必須如此。

修訂新預(yù)算法

現(xiàn)代政治所涉及的民意政治、責(zé)任政治、透明政治、公民參與政治等議題，都可以在預(yù)算中找到對(duì)應(yīng)物。

一般情況下，預(yù)算是公共部門(mén)惟一有能力對(duì)公共利益造成全面、持久和系統(tǒng)損害的領(lǐng)域，而預(yù)算法是國(guó)家立法機(jī)關(guān)用來(lái)控制和監(jiān)督政府，將其約束在法治軌道上，使其不過(guò)分偏離最廣泛公共利益的一整套重要規(guī)則。就限制和約束政府而言，除憲法外，很難有哪一部法律堪與預(yù)算法相提并論。

中國(guó)現(xiàn)行的預(yù)算法是從1995年開(kāi)始施行的，至今已15年沒(méi)有修訂，明顯不適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。實(shí)際上，這部預(yù)算法之“老”，并不在于條款多么陳舊過(guò)時(shí)，而是民主法治的精神、約束政府的憲政理念未能浸潤(rùn)于其中，過(guò)多的未經(jīng)界定的財(cái)政支配權(quán)力被賦予了行政部門(mén)甚至官員本人，各種違法、違規(guī)的現(xiàn)象便難以制止，年終突擊花錢(qián)也就成為總在人們眼前晃悠的老大難問(wèn)題。

對(duì)于一個(gè)社會(huì)來(lái)說(shuō)，缺乏民主法治的預(yù)算運(yùn)作，代價(jià)肯定是巨大的，會(huì)導(dǎo)致大量稀缺的公共資源被用于對(duì)公共利益意義無(wú)多的領(lǐng)域，或用于僅為少數(shù)人服務(wù)而不是普惠于每一個(gè)公民(特別是社會(huì)的弱勢(shì)人群)的領(lǐng)域，或因突擊花費(fèi)而難以呈現(xiàn)應(yīng)有的效益。大量事實(shí)表明，目前中國(guó)的預(yù)算法還無(wú)力阻止這些現(xiàn)象的發(fā)生，改革勢(shì)在必行。

修改新預(yù)算法不僅要從權(quán)力配屬上堵塞預(yù)算的編制、執(zhí)行和從始至終的監(jiān)督和控制缺口，體現(xiàn)它的民主性質(zhì);還應(yīng)該從技術(shù)上提高預(yù)算資金的撥付速率，避免前少后多的擁堵問(wèn)題;同時(shí)還應(yīng)在預(yù)算的執(zhí)行過(guò)程中建立一種注重結(jié)果的績(jī)效考評(píng)體系，而不是像以往那樣只看預(yù)算投入的快慢。

預(yù)算法的修訂應(yīng)該是一個(gè)開(kāi)放性而不是封閉性的系統(tǒng)，應(yīng)該有誠(chéng)意、有能力吸納每一個(gè)公民參與政府預(yù)算的制定和修正過(guò)程，為此而設(shè)置規(guī)范的預(yù)算聽(tīng)證制度不可或缺。

把法治精神和良好的治理觀(guān)念融入預(yù)算法的修訂過(guò)程中，以法律的語(yǔ)言和力量建立起對(duì)政府的外部約束和政府的自我約束，才是我們真正需要的預(yù)算法。

構(gòu)建民主預(yù)算，思想意識(shí)上的更新不容忽視。中國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)財(cái)稅機(jī)關(guān)的績(jī)效考核，只是稅收收入的上繳和預(yù)算完成指標(biāo)，并未建立起對(duì)政府征收和使用稅款的約束規(guī)則，于是納稅人的自由和權(quán)利便難以保證，執(zhí)政者對(duì)社會(huì)問(wèn)題的解決總是跟不上新近堆積問(wèn)題的速度。因此，建立民主預(yù)算制度，需在國(guó)人大腦中刮上一場(chǎng)級(jí)數(shù)不低的風(fēng)暴。

正是由于預(yù)算處于國(guó)家政治生活的核心地帶，如果政府的政治體制改革不能跟預(yù)算緊密掛鉤，那么這種改革注定不會(huì)成功。政治好了，財(cái)稅才能好;財(cái)稅好了，政府如何施政人們也才放心。既如此，就讓我們埋頭學(xué)習(xí)現(xiàn)代預(yù)算學(xué)的知識(shí)，抬頭期待中國(guó)公共預(yù)算“變好”的那一天!■

作者為天津財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政學(xué)科首席教授