當前河南省農村信用社存在的問題及對策研究

根據國務院《關于深化農村信用社改革試點方案》“明晰產權關系、強化約束機制、增強服務功能、國家適當支持、地方政府負責”的總體要求，自2004年以來，我省農村信用社進行了以組建省級聯社和改革縣級聯社產權制度為主要內容的改革。經過四年來的不斷努力，我省農村信用社管理體制初步理順，發展方式逐步轉變，業務規模迅速擴大。

但由于攤子大、底子薄、包袱重，目前，河南省農信社整體發展水平落后于全國平均發展水平的現狀尚未得到根本轉變，改革發展的任務還十分艱巨。

一、存在的主要問題

1.管理體制不順。省聯社既是省政府管理農信社的一個職能機構，又是全省農村合作金融機構實施行業管理的聯合體，同時，還是獨立的管理服務性金融企業的法人，這種集政府行政管理、行業管理和金融企業三種職能于一身的管理體制，由于政企不分，職責邊界不清，難以適應農信社改革的市場化趨勢。作為市場主體的縣級統一法人聯社達137家之多，不少縣級聯社，分散規模小、服務能力弱，小法人與金融大市場難以對接的矛盾突出，有待于進行資源整合。

2.歷史包袱沉重。目前，我省農信社不良貸款余額約占全國農信社不良貸款余額的十分之一，在全國倒數第二;不良貸款占比近30%，大大高于全國15.9%的平均水平，在全國倒數第一;全省約一半的縣級聯社虧損掛賬，歷年虧損掛賬56.7億元，在有虧損掛賬的20個省份中居第六位，占全國掛虧總額的8.9%。

3.經營管理粗放。由于法人治理結構改革尚未到位，管理制度不健全、責任不落實等問題仍較突出，還沒有形成有效的決策、執行、監督相互制衡的機制。員工素質較低，人才匱乏。發展方式轉變不到位，農信社整體競爭能力、風險管理能力、金融創新能力、信息化水平不高。全員營銷意識不強、小額貸款覆蓋面有限、大額貸款風險識別、防范能力不強，資產運營效率較低。信貸品種單一，業務模式陳舊，服務手段落后，新產品推廣不力，中間業務收入占比低，尚未形成新的利潤增長點。

4.風險問題突出。全省農信社貸款損失專項準備缺口較大，是全國貸款損失專項準備缺口在100億元以上的8個省份之一。局部地區農信社流動性風險較大，個別地區存在著一定的支付風險。全省農信社合規經營意識不強，案件高發態勢還沒有從根本上得到遏制，是中國銀監會重點關注的案件風險較大的省份之一。

二、進一步推進農信社改革發展的措施建議

我省農村信用社存在上述的問題實質是改革不到位的表現，今后必須按照國務院《深化農村信用社改革試點方案》的要求，針對我省農信社改革發展中存在的突出問題，借鑒先進省份改革成功的經驗，采取切實可行的措施，進一步推進我省農信社的改革。

1.繼續創新省聯社管理模式，理順管理體制。探索既強化行業管理又符合市場化發展趨勢的管理模式，逐步將省聯社改制成省級農村合作金融控股公司(省級農村合作銀行)，強化省聯社的戰略指導、風險控制和協調服務職能，提升行業管理能力和服務水平。第一步，規范省聯社履職行為。完善省聯社的法人治理機制，理順與法人社、金融監管的關系，界定并明晰省聯社的各項職能，形成上下互動、管理有效、服務優良、職責明晰的管理模式。第二步，按照“行業管理+金融服務”的職能定位，籌建省級農村合作銀行，資本金由轄內全部成員行(社)出資。主要功能是為成員行(社)提供他們需要而自身無法解決的金融服務，同時履行行業管理職能。第三步，省農村合作銀行職能轉換，強化服務和經營職能。第四步，省農村合作銀行與各成員行(社)建立更加緊密的資產聯系。省農村合作銀行在保證“社區性、零售型”銀行市場定位的基礎上，進一步轉換職能，以經營服務為主，同時履行行業管理職能。通過加強業務指導和增強相互業務往來，建立更加緊密的關系，成為為地方經濟尤其是為“三農”提供優質金融服務的正規化、現代化銀行金融機構。

2.加快推進“社改行”工作，深化產權制度改革。我省應按照市場化、商業化取向，堅持產權制度改革模式的多元化和組織形式的多樣性，支持農信社因地制宜選擇產權模式和組織形式，進一步加快農村信用社的產權改革。一是針對目前我省農信社眾多分散的小法人難以對接金融大市場的問題，建議以省轄市城區農信社為基礎組建區域性的農村商業銀行，特別是發揮中心城市輻射帶動作用，盡快以鄭州市區、郊區農信社為基礎組建中原農村商業銀行，加強資源整合，增強競爭實力。二是加快縣級聯社“社改行”改革步伐。目前，全國農信社以股份制、股份合作制為主導的產權制度改革正在穩步推進。截至2009年6月末，全國已組建201家農村商業(合作)銀行，其中農村商業銀行27家，我省與全國相比差距較大。因此，加快組建農村商業(合作)銀行，激發農村金融活力，盤活農村金融存量，對改善我省農村金融服務狀況、緩解農村發展資金瓶頸、加快“三農”及地方經濟發展具有重大意義。

3.加大政策扶持力度，積極化解歷史包袱。我省農村信用社這幾年取得的進步，除了改革和管理的功效外，還主要得益于政府政策的扶持，特別是票據置換、減免稅等政策，有效化解了部分歷史包袱。但由于我省農信社發展基礎薄弱，歷史包袱特別沉重，目前仍存在著大量不良貸款需要化解。沉重的歷史包袱，制約了社會資本的進入，成為產權制度改革的“瓶頸”，我省大多數農信社股權改造和產權改革因此推進緩慢。產權不改革，農信社公司治理、體制機制、服務創新難以取得實質性進展，我省農信社這一巨大資源存量就難以盤活。因此，我省農信社發展的當務之急是繼續化解歷史包袱。而這單靠農信社自身的能力，很難做到，必須制定相應的政策給予扶持。我們建議延續貫徹執行2003年國發5號文件精神，對按原有資金政策應支持而未支持的部分予以追加支持，主要是對歷年掛賬虧損部分按一定比例給予消化。對2008年仍然虧損的縣級聯社，由地方財政出資繼續給予股金分紅補貼。

4.建立激勵機制，引導農信社提高支農水平。涉農金融業務成本高、風險大、收益低，在農村開展金融業務與其商業化運作之間存在矛盾，需要借鑒國內外成功經驗和做法，針對農村金融的實際出臺相應的政策扶持措施，構建合理的支農貸款項目的財政配套機制、農業貸款的保障機制和農村金融的利益補償機制，調動投資主體的積極性，保證農業投資的連續性、有效性，降低投資的風險，因此，要引導農信社對農業加大投資，提高支農水平。以建立農業貸款貼息政策為重點，制定財政扶持政策，發揮“財政小補貼撬動信貸大資金”的政策效應。建議繼續做好農信社的稅費減負工作，根據當前農信社改革實際，對農信社接受、處置抵債資產過程中的各類費用予以減免，對農信社的國有劃撥土地或使用的集體土地按照規定處置后繳納的土地使用權出讓金等稅費予以返還，對清收不良貸款的案件先立案審理，訴訟費、執行費等執行后再繳納，切實減輕河南省農村信用社稅費負擔。

5.加強基礎設施建設，盡快完善基本金融工具。農村金融基礎服務體系建設滯后，農村信用擔保體系、信用登記與征信體系、農村產權交易體系、農業保險體系等重要的信用基礎設施短缺，因此，要加快構建農村擔保、征信、支付清算、教育培訓等農村金融基礎服務體系。一是鼓勵發展支農信貸擔保組織。按照“政府支持、部門協助、市場運作”的模式，以農業龍頭企業、行業協會、專業合作社為主體，由政府職能部門牽頭，各級財政部門根據當地財力安排一定的補貼資金，用于農業擔保機構擴大資本實力和增強抗風險能力。二是積極探索新的抵押擔保方式?？蓪嵭修r舍抵押、農機具抵押、門店抵押和商家協會聯保等貸款方式。還可將養殖水面使用權、經營權、經濟林權、訂單、動產抵押、權利等作為抵押質押，解決農村信貸抵押品不足的問題。三是加強農信社基礎設施建設。把農村金融基礎設施建設納入公共財政支持范圍，支持農村金融機構賬戶管理系統、企業和個人征信系統、身份證核查系統、同城票據清算系統、教育培訓網絡等基礎設施建設，完善農村金融業務經營所需的基本金融工具，切實增強農信社的服務能力。四是加快建立農業政策性的保險體系。農信社服務的主要對象是“三農”，而“三農”發展受自然條件和市場條件的影響較大，需要農業保險體系相配套。我省要在積極爭取國家擴大政策性農業保險試點范圍之外，可借鑒北京市建立政策性農業保險體系的做法，結合我省農村發展的實際，在農民自愿與政策引導的基礎上建立政策性農業保險體系，政府財政給予參保農民一定比例的保費補貼，鼓勵農民積極參保，擴大保險范圍，穩步提高農業保險覆蓋面，為農信社服務“三農”資金的安全提供保障。

6.建立風險統籌金，增強農信社抵御風險能力。根據我省的實際情況，建議建立省級農信社風險防范基金，將農信社繳納的營業稅地方留成部分(3%)，三年內(2010-2012年)由省財政集中劃撥給省農信聯社，專項用于農信社的風險處置和政策性造成的呆壞帳核銷，增強農信社抵御風險和可持續發展的能力。

(作者單位:河南省人民政府發展研究中心)