淺析美國行政改革之實踐取向及其理念啟示

摘要20世紀80年代以來，西方各國包括美國在內同時掀起一輪行政改革浪潮，本文旨在通過對美國八十年代以來的一系列的行政改革實踐取向的認識分析，提煉出一些中國在行政改革的漫長道路中值得吸納的理念，從而升華為對中國行政改革的啟示。

關鍵詞行政改革 實踐取向 啟示

中圖分類號:D773文獻標識碼:A

1 八十年代美國行政改革實踐取向

三十年代之前的美國信奉自由市場主義，市場機制在國家管理中的處于絕對地位，但1929-1933年的美國經濟大危機讓美國人認識到市場機制的弊端，這雙“無形的手”有時也會手忙腳亂。應對經濟危機，羅斯福開始實施新政改革，政府加大了對社會的干預，改革讓瀕臨崩潰的美國經濟得以恢復生機，社會得以穩定，但在新政時期，美國的官僚制急劇膨脹，行政權力高速擴大，市場的作用得不到有效發揮，這一切都給七十年代的美國經濟“滯漲”埋下了隱患。20世紀七十年代末的美國經濟“滯漲”再次說明，政府和市場一樣都不是萬能的，行政權力的過度擴張，官僚體制的膨脹，只會帶來政府巨額的財政赤字和低效的管理。20世紀八十年代開始，在信息化時代背景下，美國再次進行行政改革，希望借此扭轉虧空的財政和低效的管理，重新定位市場交換制度的作用，讓政府的權威制度和市場的交換制度各自優勢得以互補，“兩雙手”共同發揮作用，建立一個更有適應性、責任心、有效率的政府。20世紀八十年代開始的美國行政改革，其實就是以非官僚化為目標的，打破原有的官僚化體制，總體來說，此次改革的實踐取向主要有以下幾個方面。

1.1 政府功能定位和公共服務輸出的市場化取向

羅斯福新政后，政府功能滲透到社會，經濟等各個領域。政府在社會職能的擴張主要表現在社會福利的急劇擴張，不計回報的社會福利擴張，直接導致的后果就是美國政府的赤字財政和企業的高稅收負擔。20世紀八十年代美國政府開始推行了公共福利政策改革，改革的目的就是為了收縮政府的社會職能，主要的做法就是壓縮福利項目，將許多福利項目市場化，引入市場交換機制，提高質量與效率，進而克服公共部門的鋪張浪費與預算膨脹。同樣對于政府經濟職能的定位，美國政府重新做出了選擇。美國政府之前過度的經濟管制加重了企業的負擔，阻礙了新技術的推廣使用，負責獨立管制的部門眾多，也加重了政府的行政開支。放松對工商業的管制便成為美國政府收縮經濟職能的最主要措施，美國從1975年開始放松管制，八十年代呈加速趨勢，九十年代放松管制更趨于徹底化。

八十年代的美國公眾對政府提高績效和增強對公眾的回應性的呼聲愈來愈強烈，他們要求越來越多的公共服務。然而面對巨大的財政壓力，美國政府作出的選擇必然是在公共服務領域引入市場機制，政府制定公共服務的目標，但是執行人可以是公共部門，也可以是私營部門或者非盈利部門，公共服務的供給者必須是多元化的，這樣才能保證競爭性，提高供給的效率和質量。公共服務市場化取向實則是美國八十年代以來行政改革最富有活力的一個部分，其實質就是讓政府的權威制度和市場的交換制度優勢互補，此舉不僅降低了政府的財政負擔，而且提高了公共服務的供給質量和效率，政府與市場在此完美結合。

1.2 政府內部管理的放松規制取向

20世紀90年代以克林頓為首的美國政府發起重塑政府運動，美國政府內部管理開始進行改革。在此前，美國各級政府的內部規制是相當嚴格和繁瑣的，表現在人事體制、采購體制和預算體制幾大方面的過度規制和刻板的行政程序。這種過多規制的內部管理模式不僅致使政府管理績效降低，最重要的是由于刻板嚴格的規制，抹殺了政府官員最起碼的創新精神，政府官員只能照章辦事，一切都按規定的程序去做，他們對規則和過程負責，對結果往往不予重視。克林頓政府發起的重塑政府運動，實質就是否定這種過度規制模式，打破原有的嚴密的官僚體制，實行放松規制模式。放松規制把政府公務員從紛繁刻板的規則中解放出來，要求他們對結果負責，而不僅僅是對過程負責。其結果不僅提高了政府公務人員管理的效率和對公眾的回應能力，也縮小了政府規模，減少政府的財政開支。

1.3 聯邦政府與州及地方政府之間權利分化取向

三十年代美國經濟大蕭條背景下，州及地方政府的管理的弊端已經明顯暴露出來，它們缺乏專業的管理人才，政府能力欠佳，這個時候也只有聯邦政府能夠把分散的權力集中起來，“集中力量做大事”，提高管理效率。聯邦政府通過加大對州及地方放政府的財政補助并且安排財政補助資金運用的方向以及資金安排的優先順序這種財政手段牢牢的拴住了州及地方政府，加之六十年代約翰遜“創造性聯邦主義”的提出，致使聯邦政府的權力之手伸向州以下的地方政府。不可否認，聯邦政府的集權管理模式在特定時期給美國公眾帶來了巨大利益，有力地保護了公民權利。

隨著時代的發展，信息時代的來臨，美國州及地方政府吸引和培養了一大批有知識有經驗的高級公共管理者，管理能力也逐步提高。相反聯邦政府集權化管理模式的弊端在逐步暴露，聯邦政府通過分類補助的方法牢牢規制約束州及地方政府，而這種分類補助方法由于過多細分補助項目，交易費用過大，不僅導致了利益集團的尋租行為，最重要的是致使州及地方政府喪失了公共服務決策主動權，泯滅了州與地方政府配置資源的創造性和靈活性，這和規制太多，抹殺了公務人員的創新精神是一個道理。美國八十年代分權化改革，主要分兩個階段:第一個階段是八十年代里根政府提出的“新聯邦主義”，里根政府開始整合分類補助，形成整筆補助，消除繁瑣的補助項目，并且解除原先對州及地方政府的過度規制，釋放州與地方政府的創造性和主動性，給予州及地方政府更大的財政自主權，1981年、1986年的兩次減稅改革，大大增強了州與地方政府的財政稅收提取能力。九十年代的分權化改革主要以克林頓政府的重塑政府運動為主線，與八十年代的分權改革只關注如何將權力下放，放松規制，減少政府負擔等這些規則優化不同，九十年代的改革是以結果為本的分權制度設計，不僅規則要優化，州與地方政府的公共服務輸出結果也要給予關注，不能權力放出了，而州與地方政府依然是低效和無能的。

2 對中國行政改革的理念啟示

正如里格斯在《行政生態學》一書中所表達的理念:任何國家的公共行政都要受到這個國家的社會、文化、歷史等諸多因素影響，不同社會背景的國家的公共行政模式是不同的，因為各種生態因素無時無刻不在制約影響著公共行政。美國在20世紀80年代就有了高度發達的市場經濟，擁有讓人眼花繚亂的各種會社和發達的信息化溝通網，這些社會生態因素都是中國所不具備的。所以說，中國的行政模式也是在特定的生態背景中產生的，不能說好與不好，只要適合本國的國情就可以。鑒于此，由于中美兩國的行政改革是在現代化的兩個不同階段進行的，無論是技術基礎、市場化程度，還是民主制發展程度和改革動力，中美兩國都存在很大差異，所以對于八十年代美國行政改革的經驗，因為面對的生態背景是不一樣的，政策選擇也不可能一樣，“拿來主義”在中國行政改革中是行不通的。但是，美國的行政改革所帶來的一些改革理念，是足以引發我們思考，給予我們啟迪的。

2.1 行政改革須有明確的目標，政府職能變革應結合具體的生態背景條件

美國歷次行政改革總是有著明確的改革目標，八十年代的美國行政改革引入市場機制，提高政府的管理效率，追求的目標很明顯就是效率，同時也要兼顧公平、民主，這個目標其實也是美國人一直在追尋的目標。而在此之前的政府改革目標主要是為了追求公平與民主，僵化的官僚體制的確在某種程度上實現了公平和民主化，但卻忽視了效率，缺乏對公眾的靈活回應性。中國的行政改革給我們的印象總是處于“精簡——膨脹”的惡性循環漩渦中，1992年十四大提出了建設社會主義市場經濟的目標，這對中國行政改革中對政府職能轉變提出了更高要求，和美國一樣，都是進行“市場化”改革，但是收效甚微，這方面除了由我國初級的市場經濟自身的復雜性造成的原因，更重要的還是中國的行政改革目標并不明確，政府職能到底是什么，應該如何轉變，這些都是不明確的，應該說中國的行政改革還需在實踐中不斷明確要完成的目標，才能少走岔路。

2.2 政府與市場都不是萬能的，兩者的關系定位很重要

美國的幾次行政改革總是會牽涉到政府與市場關系的問題，20世紀三十年代的經濟危機，聯邦政府在國家社會管理中的地位達到了巔峰，市場的地位被剝奪殆盡。七十年代末美國經濟“滯漲”敲醒了美國人，政府過多干預社會，帶來的卻是低效的管理和巨額財政赤字，公眾開始懷疑政府的能力。八十年代開始的美國行政改革旨在打破僵化的官僚體制，市場化、放松規制、分權化是這時期的三大實踐取向，可見美國政府重新定位了市場機制的作用，市場可以去做的，盡量讓市場去完成，政府服務市場，公共服務的輸出也可以通過市場來運作。最理想的狀態應該是這樣一個狀態:政府權威和市場交換機制能夠達到優勢互補，達到一種動態的平衡。中國目前正在建立完善社會主義市場經濟體制，很明顯對市場機制的重視逐步在深入，美國的行政改革給我們改革的一個理念就是:政府與市場的關系無論在何時都是行政改革無法回避的一個問題，對兩者關系的準確定位至關重要。計劃經濟體制的弊端已經無需再論，中國的行政改革要未雨綢繆，政府與市場關系還需去更好的理解、把握。

3 民主化建設應該是行政改革中亟待正視的問題

美國是以民主理念建國的，盧梭在《社會契約論》中明確闡述了人民是國家主人的觀點，政府權力如何而來?公眾不服從權力的安排，權力也就喪失了它的意義。美國歷次的行政改革總是把追尋民主作為其基本目標，八十年代的美國行政改革雖然重視效率的追求，但是民主目標始終沒有動搖過，美國200多年的國家發展史讓我們清楚地看到，民主化必然是國家發展之趨勢。中國有著悠久的文明歷史，長期的“君權神授”等封建思想壓制了民主化的發展，隨著時代的發展，人民民主意識的覺醒，人民希望參與政府管理社會的愿望越來越強烈。新時期的中國行政改革必然要強調民主化建設，鼓勵公眾參與政府決策，監督政府的行政行為。行政改革的目的就是要以一個優質的政府給人民提供優質的公共服務，讓人民感到幸福。只有這樣，公眾才會信賴這個政府，政府才有了它存在的價值。

參考文獻

[1]宋世明.美國行政改革研究[M].國家行政學院出版社，1999.

[2][美]里格斯.行政生態學[M].臺灣商務印書館.