明代巡撫制度形成之初的若干史實問題

提要：“巡撫”在明代的產生，并非制度設計的產物；它的發展經歷了一個長期的、反復的過程。因此，對巡撫制度初生階段的研究，需要從其復雜的歷史條件出發，并綜合考察各種特殊情況。而在以往的許多論述中，一些重要史實卻常被忽視。這些遺漏的“斷片”，不僅是明初巡撫制度“衍生鏈條”上原有的環節，也是正確認識這一制度必不可舍的材料。本文嘗試拾取這些缺失的“斷片”，將其補綴進巡撫制度如何形成的敘述中，對巡撫制度在這一階段的特性重作認識，并就“巡撫之始”等問題再作探討。

關鍵詞：明代巡撫制度

對巡撫制度在明代的形成，《明史》勾勒出這樣一個輪廓：“巡撫之名，起于懿文太子巡撫陜西。永樂十九年，遣尚書蹇義等二十六人巡行天下，安撫軍民。以后不拘尚書、侍郎、都御史、少卿等官，事畢復命，即或停遣。”宣宗初年，熊概、葉春等人出巡江南，“南畿、浙江設巡撫自此始”；或謂：“(有明)設巡撫自此始。”。至“英宗即位之歲，始設諸邊巡撫。”合而觀之，大意云洪武、永樂中已有巡撫的萌芽，但作為一種制度，則始自熊概等巡撫南畿、浙江，這是內地開設巡撫之始，到英宗即位后，諸邊也增設巡撫了。

盡管對明代“巡撫”始創的具體時間，還有一些別的觀點，但《明史》勾畫的這條制度形成的脈絡，卻為學界普遍接受。

然而，只要細細比對《明實錄》等原始材料，就會發現，這條線索太粗，遺失了許多重要的史實(本文稱之為“斷片”)，這不可避免地對巡撫制度，尤其是其初創時期的特點及性質，產生一些含混不清，甚至是錯誤的認識。本文試以這些“斷片”為中心，重新梳理明初巡撫制度由創置到成為定制的過程，并對過去一些習以為常的觀點予以辨析。

一、宣宗朝“巡撫”只是差遣

與太祖朱元璋時期確立的許多制度出自人為設計不同，巡撫制度是在彌縫舊制之弊以因應新形勢的過程中逐漸形成的，這必然使其發展體現出長期性、漸進性、形態豐富性，以及反復性等特征。洪武九年(1376年)，朱元璋廢行中書省，在原“省”級政區實行布政、按察與都指揮使三司分立，并監以巡按御史的制度；而在沿邊、沿海地區開設(行)都司、衛所，實行軍政管理。這種以“庶官分權、軍民分治”為主要特點的地方管理體制，弊病很快就暴露出來。洪武末年，在北邊設立“塞王”，以親王守邊，實際上就是對其統制力薄弱的一種彌補措施。在“靖難之役”中，由于地方權力太過分散，燕兵所到之處，紛紛披靡，難以抵御。成祖朱棣奪位后，也面臨著改造舊有體制之弊的迫切任務，最大的變化是取消了塞王守邊制度，而改派大將、宦官鎮守地方，同時經常性地特差在廷文臣及內臣、親軍武臣到地方執行使命。從本質上來說，鎮守與廷臣充使皆屬“差遣”，是在不觸動祖制的原則下，由中央授權(欽差)，對地方事務的一種臨時干預。

永樂中差出文臣大致有兩種形式：一是特殊使命。如學士楊榮，長于韜略，二度赴西北，協助總兵官經畫邊務。都給事中胡淡先以訪仙為名，遍行天下州郡鄉邑，后仕至侍郎，復出巡江浙、湖、湘諸府。又如尚書夏原吉江南治水等。

另一種形式是大規模差官到地方“撫安軍民”。這在前朝就有先例：建文元年(1399年)三月，命“侍郎暴昭、夏原吉等二十四人充采訪使，分巡天下”。朱棣在位期間，一共舉行過兩次。第一次是永樂元年(1403年)六月，遣御史袁綱、給事中朱亮等分詣直隸府州及浙江等布政司“撫按軍民”。具體職責是“革除舊弊”、執問“奸貪”，尤以修理城池、剿捕草寇為要務；撫安官兼理軍民事務，職權是相當廣泛的。

撫安官所至皆為腹里地方，以當時布政司及直隸計之，應遣十四人。但如此要事，為何只遣科道官?除了科道職掌風紀，以“察弊”為其本職外，還可能因為這些低秩官員入仕未久，于建文朝恩結稍淺；至于大臣，朱棣是無法放心的。盡管如此，他還另差內臣與錦衣衛官與之偕行，敕書命凡事“協議”而行，當為每處科道、內臣、錦衣衛各一人，這也是永樂朝第一次大規模外差內官。

十四人中，除了袁綱、朱亮，可考者還有御史孔復言(河南)，給事中朱肇(江西)、丁琰(四川)、何海(湖廣)。《明史·職官志二》云：“永樂二年，遣給事中雷填巡撫廣西。”這是文臣“巡撫”的最早記載。但雷填其人《實錄》失載，或即為此次遣往廣西“撫安”者。

朱棣授予撫安官以重寄，以朱肇一劾，竟謫戍江西按察副使。當兵燹甫寧之際，撫安官在地方也確實做出了一些成績，如孔復言在河南招撫復業之民三十萬戶。但也有個別撫安官未除害先為害，如四川丁琰，以民無犯法者，竟誘民犯之。江西朱肇“輕妄刻薄”，“威迫郡縣”，虛報開墾田數。‘這也是撫安官事跡的最后記載，可知撫安官亦有久任至兩年以上者。

《明史·職官二》在記雷填“巡撫廣西”之事后，又載：“十九年，遣郭碹、艾廣巡撫廣東。”永樂十九年(1421年)，是正式遷都北京之年。這年四月庚子，建成未久的三大殿被雷電擊毀，十二天后即分敕吏部尚書蹇義等二十六人“巡行天下，安撫軍民”。所遣之官，以一京堂配一科道，地位比元年要高。《職官二》僅記赴廣東之郭碹(大理寺丞)、艾廣(給事中)，其他十二處盡脫。但不清楚這一次是否同元年一樣，另外還差有內臣和親軍武臣。

因為“巡行天下，安撫軍民”兩句頂頭二字給人留下強烈印象，故后世多將此視作“巡撫之始”；《實錄》中各官“卒傳”，在追述此事時，也都稱之為“巡撫”。考蹇義等人所奉敕書云：“今命爾等分歷郡縣，撫安軍民，詢察所苦，凡利之未興者興之，害之未革者革之；諸司官吏蠹法厲民者黜之，守法愛民者旌之。爾克副所命，致民安于田里而無饑寒愁嘆之聲，則予汝嘉；如又徇私蔽公，不辨淑慝，不察是非，軍民休戚，不以究心，將爾之罪，亦不可逭。”。敕書只云“撫安軍民”，并沒有直接出現“巡撫”的字樣。這些官員有當年即還者，如往河南的都御史王彰；有次年仍巡歷者，如往應天等府的蹇義。

永樂中這兩次大規模差京官“出巡”、“撫安”地方，均在國家有大事之后(一為易朝，一為遷都及三殿災)，在此特別時期，希望借以穩定地方；且所遣皆為內地(各布政司及直隸)，都以“興利除弊”為職。朝廷派遣官員巡視地方，以重臣奉敕書蒞任，兼理軍民之務，具有相當的“便宜之權”。而不像三司那樣，受職守的嚴格限制，動輒有“侵官”之訟，這是他們能有所作為的主要原因。這顯示，僅依靠分立的三司，許多“利弊”是難以興革的，所以有臨時派遣廷臣的必要。元年和十九年兩事的性質其實是一致的，若追溯“巡撫”的源頭，必不可略元年事不論。然永樂元年的撫安官，在討論巡撫制度的各種文字中，極少述及，或一筆帶過。這可能是因為所遣之官品秩較低的緣故吧。但如前所述，遣科道官有其特殊背景；而科道職掌“風憲”，這與后世巡撫必加憲銜(都御史銜)，性質并無不合。

“巡撫”，自來多認為始自懿文太子洪武二十四年(1391年)八月巡撫陜西。其實“巡撫”一詞由來已久，《晉書》中即已出現。檢《明太祖實錄》，懿文太子之前，亦數見“巡撫”者：元末，經略使李國風巡撫江南。洪武十六年，徐達等“巡撫北邊，訓練士卒”。十七年，沐英“巡撫臨安”。永樂七年三月，朱棣北巡，自言“此行亦為欲親行巡撫，使軍民各得其所耳”。永樂九年七月，以浙江大水，“命戶部遣官巡撫被災之家”。皆十九年之前事，尤以天子自稱“巡撫”為奇，足見“巡撫”乃泛語。

永樂以來，除上述因事而遣，“事畢復命，即或停遣”的使命，有的使職已漸次差補，呈固定化的趨勢。最典型的是江南治水官的設立。永樂初，江浙大水，命夏原吉往治之。“公至，則奏罷蠹民妨政數十事”，又“奏發廩粟三十余萬石以賑饑民，躬行督勸，散給有方，全活甚眾；分給牛具種子，播時百轂，公私俱贍”。夏原吉所行如此，所以朱棣說： “(名為治水，實)以浙農務委卿”。不久又以營建宮殿，采木運餉，“命公暫出巡視，自龍山抵北京，律治怠事者，給以錦衣官校四十人，便宜行事”，一路“養兵安民，郡邑帖然”。這期間，朱棣命僉都御史俞士吉“以水利書賜原吉，因留督浙西農政”。后士吉“治水蘇、松”，還朝上《圣孝瑞應頌》，帝曰：“爾為大臣，不言民間利病，乃獻諛耶!”此事《國朝典匯》卷55記之，而稱俞士吉(誤為李士吉)“巡視還”。士吉以大臣治水，兼有察民間利病之責，稱巡視亦不為過。夏、俞之后，又代以左通政趙居任，居任卒，代以左通政岳福。到仁宗時，江南治水督農官以京官連任已歷四人，因事未易集，使職便不得輕撤；且各官以大臣奉敕臨蒞地方，其職任亦難拘于一事。以上任官的情況，均為后來巡撫制度的前驅。

仁宗即位后，洪熙元年(1425年)正月，遣廣東按察使熊概、廣西右布政使周斡、四川右參政葉春三人巡視應天及鎮、常、蘇、松、湖、杭、嘉八府“察民利病”。三人仍系原銜，皆非在廷之臣。當年閏七月，宣宗已經繼位，此時周斡還朝，言地方作弊多端，而有司不得人，督農官左通政岳福不事事，乞“仍命在廷大臣一員往來巡撫，務去兇頑，扶植良善”。《明史·熊概傳》云：“是年八月，(周)斡還，言有司多不得人，土豪肆惡，而(岳)福不任職。宣宗召福還，擢(熊)概大理寺卿，與春同往巡撫。南畿、浙江設巡撫自此始。”似謂宣宗因周斡之請，改“巡視’’為“巡撫”，于是巡撫始之。其實不然。考《明宣宗實錄》所載：七月，“巡撫浙江右布政使周斡”言事；次月，周斡“自蘇、常、嘉、湖等府巡視民瘼”還朝：。此“巡視”與“巡撫”通。周斡還朝的原因，蓋因三人巡視使命結束，所以才請“仍命在廷大臣一員往來巡撫”。周、熊等三人都是藩臬官，且系銜他省，請命“在廷大臣”者，意在重巡視之權。八月，宣宗從其言，但未另遣“在廷大臣”，而是升熊概(此時尚姓胡)為大理寺卿，“同參政葉春巡撫直隸及浙江諸郡，召浙江治農事通政岳福還”。宣宗曰：“其命胡概為大理卿，同參政葉春復往巡視”，敕書云“(往諸郡)所屬境內巡視軍民何弊當去，何利當興”，此又“巡撫”與“巡視”通。熊概此行，大學士楊士奇賦詩相贈，題日：《胡原節升大理卿復巡視浙江索詩賦四絕句》，亦稱巡視。。而所謂“復往”者，更可證熊、葉與周同時銷差回朝，不然何以“復往”?此命下之次日，亦命周斡復任。

從以上考證可知，《明史》“南畿、浙江設巡撫自此(洪熙元年八月)始”的說法不確，若必欲日“始”，當系于正月熊概等初遣之時，而非八月復任之日。

除了以上“巡視”與“巡撫”兩詞通用，以及熊概等前后職事的一貫性，還有一件事實也常被論者忽略：當時巡江南者，除了文職，還有內臣與錦衣衛官。考《宣宗實錄》卷103，宣德八年六月己酉條“葉春卒傳”：“改(春)福建布政司右參政。宣德三年調四川，未赴任，奏浙江土豪為民患，郡縣不能制。上命大理寺卿熊概、錦衣衛指揮任啟及春巡撫蘇常及浙江諸郡，察捕強豪，以安善良。”又卷49，宣德三年十二月丁酉條：敕錦衣衛指揮任啟、參政葉春、御史賴瑛同太監劉寧往鎮江、常州及蘇松嘉湖等府巡視軍民利病：“凡軍衛有司官吏、旗軍里老并土豪大戶、積年逃軍、逃囚、逃吏及在官久役吏卒……為軍民之害者，爾等即同大理卿胡(熊)概體審的實，應合擒拿者，不問軍民官吏，即擒捕，連家屬撥官軍防護解京，有不服者就本都司及所在衛所量遣官軍捕之，仍具奏聞。”熊概原撫地區為“應天、常、鎮、嘉、湖、蘇、松及浙江所屬境內”，此以太監劉寧等會同巡視者，是太湖周邊地區。可能因熊概南北巡行，難以周視，又蘇松等處糧賦重大，奸弊尤多，故命葉春等分巡之。

這種文、武、內臣的搭配，讓人聯想到永樂元年遣撫安官之事。而這一“內外”官員的配置，很能說明，明初的“巡撫”并非文臣的專利。

宣德時期，江南以外的其他地區也有差遣文武、內外重臣的情況，名目均因事而定，并不統一。如宣德二年(1427年)四月，武進伯朱冕、兵部尚書張本、太監劉寧“撫安”山西軍民；同年八月隆平侯張信、戶部尚書郭敦往“陜西整飭庶務”(又稱巡撫)。五年(1430年)二月，工部左侍郎許廓“巡撫河南”等。

熊概與葉春同撫江南四年有余，當洪熙元年八月他們受命復巡時，治水督農官的使命也結束了，左通政岳福取回，而以熊概提督“各處農務水利”。宣德五年(1430年)三月，熊、葉同被召回，次月，命南京侍郎成均往蘇松等處專理農務。“農務”原由熊概“兼督”，現由成均專理，是否意味著“巡撫”就此停罷了呢?同年九月，在成均任職半年后，又有周忱之遣。《明史·宣宗紀》載：“九月丙午，擢御史于謙、長史周忱六人為侍郎，巡撫兩京、山東、山西、河南、江西、浙江、湖廣。”但六人之遣，為保障各地糧儲供應，正式名義是“總督稅糧”，所奉敕書云：“今命爾往總督稅糧，務區畫得宜，使人不勞困，輸不后期，尤須撫恤人民，扶植良善。遇有訴訟，重則付布政司、按察司及巡按監察御史究治，輕則量情責罰，或付郡縣治之。若有包攬侵欺及盜賣者，審問明白，解送京師。敢有沮撓糧事者，皆具實奏聞。但有便民事理，亦宜具奏。”“總督”侍郎除“糧事”外，還有“撫民”之責，可以接受民詞(有司之事)。而熊概等初巡時，為“務去兇頑，扶植良善”，而所兼之農務，也直接關乎漕糧大事。因此可以說，“總督稅糧”與“巡撫”，在職掌上并無清晰的界限。。在《實錄》中，“總督稅糧侍郎”除了稱“催糧侍郎”，又稱作“巡撫侍郎”、“撫民侍郎”，亦可證“巡撫”此時主要體現為“撫民”的一種職責，并非有明確歸屬及職掌的官職，所以也就不存在停罷的問題；換句話說，成均雖名為“專理農務”，亦必負有“巡撫”(察病撫民)之責。

恰在周忱任命的當日，《宣宗實錄》載成均奏事，書其銜為“巡撫侍郎”。以后二人共事，常合稱“巡撫侍郎成均、周忱”。成、周二人，一理農務，一督稅糧，最初都沒有巡撫的任命，但因為事實上的職權較寬泛，且相互之間又很難劃清，所以才有“巡撫”的通稱。成均宣德七年三月改調南京戶部，在此之前，他和周忱共巡達19個月。

雖然“督糧”有“巡撫”之稱，但絕不可說，“總督稅糧”就是“巡撫”。舉例言之：奉命總督江西稅糧的是侍郎趙新，就在他受命三個月后，朝廷又命副都御史賈諒、錦衣衛指揮王裕、參議黃翰同內官張義、興安往江西“巡視軍民利病”，也是內外文武兼配。賈諒宣德七年公差甘州，黃翰則任至八年六月，史書追述其事，均稱“巡撫江西”。宣德八年(1433年)四月，又以郫縣儒學訓導王敏言郫、彭諸縣盜賊滋漫，乞命廉能之臣巡察殄除，命賈諒、王裕同內官興安往會四川三司調軍捕之，賊平，“就于四川巡視軍民利病”。

以上史實充分證明，在宣德時期，“巡撫”既非專職，更非官稱，其名義寬泛而不固定；所謂“巡撫”，與“撫安”、“巡視”其實并無實質區別，都是周歷而察民瘼之意，具有差使或兼任的鮮明性質。這一時期，巡視(巡撫)官系銜不一，洪熙元年八月升熊概為京卿，實際上確立了一個原則，以后凡出巡者，必以一京堂官為首；至于協同巡視者，或為科道，或為藩臬，并無一定。巡視(巡撫)者亦不止一人，有兩人、三人至四五人者；且同巡者又不止文官，還有內官與錦衣衛武官。這都顯示，“巡撫”最初的性質，與它后來由文官專任、成為定制之后，是完全不同的。

二、“巡撫制度”形成于英宗朝

宣德時期，內外、文武官員出巡，都在腹里地方。同時，朝廷還差遣武官、內臣到各地“鎮守”，稱“鎮守內外官員”；除了個別特殊情況(如宣德元年漢王謀叛，命武臣及內官到淮安協助平江伯鎮守)，鎮守官員主要布列在沿邊地區，主要任務在于統御兵馬，加強邊方的穩固。而明初文臣是不準干預兵務的，所以這一時期的出鎮官員中，沒有文職。

由于邊地實行軍民分治的都司、衛所制度，文官甚少；在軍中以及衛所“參贊軍務”、辦理文書的，也都是軍人。仁宗即位后，開始選任文職到各總兵官處“專理軍機文書”，但仍禁其干預軍政。到宣德時，由于各邊鎮守將領及各衛“豪橫”倚勢占據水利屯田、私役戍卒的情況加劇，邊政愈加廢弛，開始差派朝臣赴邊，力加整頓：宣德二年(1427年)，分遣文武重臣到山西、陜西“整飭庶務”及“撫安軍民”。六年(1431年)，又先后遣侍郎羅汝敬、柴車分往以上二處經理屯田。羅汝敬次年復往陜西“總督稅糧屯種及芻粟出納、河渠等事”。這是邊地的“總督稅糧侍郎”。汝敬后來久任，亦稱為“巡撫陜西侍郎”，與周忱、于謙等人類似，所奉敕書也大體相同，惟根據邊疆與腹里的不同，略有差別。但在邊的“總督稅糧屯種”，同內地一樣，也不可徑視之為“巡撫”。比如宣、大鎮，先已有僉都御史丁墻督理軍儲，正統元年四月，又遣李儀以右僉都御史“巡撫其地”，這如同河南、江南均有兩侍郎共事一樣，皆因制度未定，差官難免混亂，職掌重疊。

宣德中廷臣赴邊，始開文臣參預邊政之漸，但其職司，仍以“整飭”等事為主，未容其染指兵務。文臣真正獲得干預軍政的權力，是在英宗即位之后。這對于“巡撫”性質的改變及獨特地位的形成，具有重要意義。

在英宗即祚的當月，輔臣楊士奇上言：“自古人君即位之初，中外軍民其心未一，但朝廷處置得宜，庶幾有備無患。”建議用戶部尚書黃福到南京參贊守備機務，又以“江西、湖廣、河南、山東歲荒民饑，恐無籍之徒嘯聚為非，宜擇文武大臣各一員分遣鎮守，事妥即回”。經廷臣會舉，命都督武興、右僉都御史王翱鎮守江西，都督毛翔、副都御史賈諒鎮守湖廣，都督韓僖、侍郎王佐鎮守河南，都督馮斌、侍郎李郁鎮守山東，賜敕遣之，于各地方“撫綏人民，操練軍馬”。這是文臣協同鎮守之始，“參贊機務”從此成為文臣專有的職銜。

當注意的是：這四省均有侍郎“巡撫”，乃再遣文臣“鎮守”。王翱等四人任期不一，王佐七月即改往甘肅督理軍儲，任不過半載，而王翱則任至正統二年，在任兩年有余。這種文職鎮守與巡撫同任的情況，說明它們均為負有專責的使職，作用是不同的。宣德時期，巡撫也好，總督稅糧也好，都以安民、糧儲為首務，所以“巡撫”起源于稅糧最重的江南，“催糧侍郎”最后隨職權的擴大，也都轉變定稱為“巡撫侍郎”。明中期以前，巡撫官每年都要到京議事，所議之事以漕糧及地方利病之事為主；內閣開寫巡撫敕書，也根據戶部開具的手本，而鎮守官敕書則由兵部開具。宣德中，凡須調動兵馬，平戢盜賊，都要同時任命內官，也是文臣不能預兵的緣故。與兼理軍民事務的鎮守官比起來，巡撫權柄稍輕。但是，同樣作為欽差重臣，巡撫與鎮守又不可避免地在職掌上形成交叉。如宣德十年(1435年)五月考察南北直隸府州縣官及各布政司、按察司堂上官，即或任鎮守，或任巡撫：湖廣鎮守為賈諒、巡撫為吳政，用吳政；山東鎮守為李郁，巡撫為曹弘，用李郁；于謙巡豫、晉兩省，乃用謙考察山西，鎮守王佐考察河南。

鎮守官以掌握兵馬為職，故前朝鎮守皆用武臣及內官，至英宗方兼用文臣。除了以上腹里四省，宣德十年三月，又命侍郎徐唏同指揮朱通往臨洮、鞏昌、洮州、岷州，右僉都御史羅亨信同指揮魏榮往平涼、莊浪、河州、西寧，右副都御史陳鎰同都督鄭銘往陜西，各提督所屬衛所官軍土軍操練，仍是文武搭配。提督操練，已是文臣直接介入軍政了。其中陳鎰、鄭銘鎮守陜西；六月改命徐唏參贊軍務，同總兵官等鎮守甘肅，又是用文臣鎮守邊方了。在很短的時間內，大量升差廷臣，到各地經理、督糧、提調操練、巡撫、鎮守，無疑是文臣力量的一次大釋放：包括巡撫在內的文官合法地參與軍政，更是對傳統權力界限的重大突破。

正統以來，文臣在邊管事者，雖名目不一，實際職掌卻頗為相近。如正統五年(1440年)，命各邊如內地行備荒之政，甘肅、寧夏命“參贊軍務”曹翼、金濂，遼東、大同命“巡撫”李浚、羅亨信。這一點體現在史料上，則表現為職稱的混亂，《實錄》中常將鎮守、巡撫、整飭等職名混稱。

在以后的發展中，這些文職呈現出兩大特點：一是各官久任，差使的性質減弱。早在正統時，有言各處巡撫官宜“輪番更易以新人耳目者”，“議(已)難行”，于謙、周忱等皆久任至一二十年。景泰中，各處文職大臣定期輪代之制廢除，并形成升任參贊、鎮守必改都御史銜的慣例。二是各職在地方沉淀的過程中，職掌有合并、集中的趨勢。如遣往蘇松等府總督稅糧的周忱，宣德六年同南京守備李隆治理“占耕民田者”，又“兼督蘇松常鎮并浙江嘉湖各府軍衛巡捕賊盜”，八年又同李隆等總督南京衛所屯田，正統元年再命“兼提督所在各衛所屯田”。在許多重要職權向一“職”集中的情況下，“職在催糧撫民”的督糧官便加快向職權更廣的“巡撫”轉移了。

天順元年(1457年)正月，英宗復辟，裁撤各地添設官員，包括巡撫、鎮守、參贊在內的諸文職均取回。這是巡撫制度發展史上的一次反復，但與其說它是文臣勢力的挫敗，毋寧說是達成其質變的一次重大契機。因為自“各邊革去文臣巡撫，十分狼狽，軍官縱肆貪暴，士卒疲憊”，第二年多數地方重又差用文職大臣。更為重要的是，所差文職名義統一為“巡撫”(個別地方仍稱巡視、撫治)，以有別于武官、內臣之“鎮守”，從此文臣不再任鎮守之職；而邊撫頒降關防、符驗和旗牌，后來即便內地巡撫也加以參贊、協贊軍務之銜，實際上獲得了調發、馳驛等大權，掌握軍馬得到合法性授權。

巡撫裁而復設，無異于承認了其存在的必然性。新的巡撫整齊了紛亂的名義，合并了前述文職的職權，從而實現了諸項文職向巡撫統一，巡撫又由“差使”向官僚體系的一個“層級”轉變的關鍵性一跳。因此新設的巡撫不能簡單看作原來巡撫的復活，應被視作一次涅槳式重生。

研究巡撫制度在發生之后的發展，必須將它納入與“鎮守、參贊”等其它重要地方大員以及“文、武、內”三者的互動關系中進行動態考察，如果忽視了以上過程，則無異于形成這項制度研究中最大的一塊“斷片”。應該說，這樣的全面“關照”，在以往的許多研究中是較為欠缺的。

綜上所述，可將明代巡撫制度的形成分為四個時期：

其一，建文元年遣官“采訪”，永樂元年、十九年遣官“撫安”地方，以及夏原吉、俞士吉等在江南治水督農并來往巡視，十七年胡淡出巡浙、湖、湘等，皆為巡撫之試驗，這一時期可稱為制度的“萌芽期”。其二，巡撫在成為制度前，其性質是中央政府派員直接干預、督理地方事務，以提高體制的效率。宣德中，開始經常、大批次地差遣大臣、藩臬官、御史以及內官、武臣，以巡撫、巡視、撫安、整飭、總督稅糧等名義，到地方直接督理政務。這時的“巡撫”尚為眾多差使職名中的一種，沒有形成固定的職銜，也不拘定于文臣；雖然以周忱、于謙等為代表，內地省份的“總督稅糧”都逐漸定稱為“巡撫”，但其職權仍限定在民事的范圍內，不能干涉衛所軍政，司法權也相當有限。然而“巡撫”一詞被廣泛使用，為后來發展成固定的官稱打下基礎。這一時期可稱為巡撫制度的“初生期”。“巡撫”在這個時期的特點，充分顯示了一種制度在探索中所必然表現出來的豐富性。而在這個背景下，無論是熊概出巡江南，還是周忱、于謙等人“巡撫”內地數省，都不能作為巡撫作為一種國家制度形成的標志。其三，進入正統、景泰朝，隨著對文臣束縛的松綁，包括巡撫在內的諸文職加速發展，與鎮守之大將、內官的關系加快調整。巡撫職權發展的基礎擴大了，區域由腹里及于邊方，權力由民事及于軍衛，并考察境內官吏，掌握轄區司法終審權，巡撫“膺兵馬錢糧之寄”，作為一省軍民長官的身份初現端倪。但此時巡撫并非地方文職大臣的專稱，各地最高文職還有鎮守，以及參贊、協贊軍務等：然而與正統初年不同的是，兩名文職重臣同任一省的情況已不存在了，這表明制度在調整中逐漸規范化。這一時期仍只能稱為巡撫制度的“發展期”。其四，英宗復辟后，巡撫裁而復設，這項制度從此進入它的“成熟期”。成熟的標志是巡撫文官成為鎮守總兵、鎮守太監二極之外新的一極，合稱為“鎮巡官”。地方上“文、武、內”三種職官體系分野，新的巡撫官職權大張，正式成為地方文職大臣的代表。

根據以上分期，可以認為：巡撫作為一種國家管理制度，其基本特征形成于正統朝。但直到天順初年，才確立了在國家管理體制中的合法地位，“巡撫都御史”正式成為官僚體系中與“鎮守官”相頡頏的一個固定層級，成為“邊、省”政區一級的文官代表。