20世紀(jì)以來我國農(nóng)村土地制度變遷及創(chuàng)新路徑

摘要：土地制度改革是中國經(jīng)濟(jì)體制改革的核心環(huán)節(jié)。本文以我國20世紀(jì)初以來的土地制度變遷歷程為主線，分析當(dāng)前土地制度運(yùn)行所存在的問題和矛盾，并對后家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制下我國土地制度改革和創(chuàng)新作一初步探討。

關(guān)鍵詞：土地；制度；制度變遷；產(chǎn)權(quán)

中圖分類號：F301.1 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1004-0544(2010)06-0169-03

一、建國前土地制度

20世紀(jì)以來，中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)生了三千年未有之大變局，在中國延續(xù)兩千多年的封建土地所有制早已不能適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展的要求。由孫中山領(lǐng)導(dǎo)的辛亥革命雖然推翻了兩千多年的封建帝制，由于制度的路徑依存性，封建地主所有制的基本模式在20世紀(jì)初依然未發(fā)生根本性的變化。尤其是袁世凱稱帝失敗后，其手下將領(lǐng)就各自為政，形成了軍閥割據(jù)的獨(dú)特社會現(xiàn)象。這些大小軍閥官僚瘋狂的掠奪土地，更進(jìn)一步加快了土地兼并的速度。隨著國共北伐的成功和南京國民政府的建立，國民黨才從形式上逐漸統(tǒng)一了中國。與此同時，中國共產(chǎn)黨在農(nóng)村根據(jù)地建立了蘇維埃政府。研究這一時期的土地制度，須分別考察兩個地區(qū)：共產(chǎn)黨統(tǒng)治的根據(jù)地和國民政府統(tǒng)治的國統(tǒng)區(qū)。

1、解放區(qū)土地制度

中國共產(chǎn)黨在根據(jù)地土地改革的綱領(lǐng)為“耕者有其田”，并以此作為贏得民心，集結(jié)革命力量的手段。1925年10月，中國共產(chǎn)黨提出了較為明確的土地綱領(lǐng)“沒收大地主、軍閥、官僚、廟宇的土地交給農(nóng)民”?！案剞r(nóng)有”是農(nóng)民“最主要的要求”?？墒?，共產(chǎn)黨迫于共產(chǎn)國際的“土地國有化”的主張，而實(shí)行了與“耕者有其田”相悖的政策，禁止土地買賣、出租、抵押，農(nóng)民只有土地使用權(quán)。而土地終極所有權(quán)卻歸政府。隨著農(nóng)民對土地國有化的消極抵制和共產(chǎn)國際認(rèn)識的轉(zhuǎn)變，遂又逐步實(shí)行由“土地國有化”向耕地農(nóng)有“的回歸。毛澤東上井崗山后的一個重要行動就是土地改革，把沒收的封建土地?zé)o償?shù)姆纸o廣大農(nóng)民。它使共產(chǎn)黨在很短的時間內(nèi)獲得了小農(nóng)階級的廣泛支持，并成為革命的重大力量。

1947年抗戰(zhàn)勝利后，中共中央公布實(shí)行《中國土地法大綱》，土地政策開始由“減租減息”向“耕者有其田”過渡，發(fā)動農(nóng)民運(yùn)動，通過沒收、征購、地主獻(xiàn)田、群眾反奸清算、減租減息等辦法，由農(nóng)民自己從地主手中獲取土地。改變了過去單純靠沒收地主土地來實(shí)現(xiàn)“土地農(nóng)有”的方法。經(jīng)過了這一場由全民發(fā)動的土地改革，‘鐘者有其田”在1949年終于實(shí)現(xiàn)了。在新解放區(qū)，土地改革始于建國后，結(jié)束于1952年底，幾千年來中國農(nóng)民對土地所有權(quán)的強(qiáng)烈渴望第一次得到了滿足。1952年，全國農(nóng)村總?cè)丝?.06億。新解放區(qū)完成土地改革的農(nóng)業(yè)人口約3.1億，加上根據(jù)地已完成土地改革的農(nóng)業(yè)人口1.45億，約占全國農(nóng)村總?cè)丝诘?0％，其中約占全國農(nóng)業(yè)人口總數(shù)60％-70％的3億多無地少地的農(nóng)民獲得了約7億畝土地，免除了過去每年向地主繳納的700億斤糧食的超重地租。

2、國統(tǒng)區(qū)土地制度

中共在農(nóng)村根據(jù)地的土地改革運(yùn)動，對國民政府構(gòu)成了強(qiáng)大的壓力。南京國民政府遂開始著手改革其土地產(chǎn)權(quán)制度。1930年，國民政府制訂和修改了土地管理基本大法《土地法》，其宗旨也是“耕者有其田”。雖然國民政府標(biāo)榜“平均地權(quán)”，卻始終只是流于空談，未切實(shí)厲行。其原因是多方面的。首先，20世紀(jì)國民政府的政治基礎(chǔ)就是建筑在地主身上的，所以，它的土地改革不可能觸動地主階級的利益；其次，由于1937年抗日戰(zhàn)爭的爆發(fā)。國民黨被迫聯(lián)共抗日，土地改革自然因此而無法貫徹落實(shí)?？箲?zhàn)結(jié)束后。國統(tǒng)區(qū)土地日益畸形集中于少數(shù)富農(nóng)和地主。小農(nóng)階級對土地所有權(quán)的愿望始終不曾得到滿足。正因?yàn)槿绱?。國民黨政府未得到廣大農(nóng)民的支持和擁護(hù)，其政權(quán)也必然會退出中國政治舞臺。正如國民黨總結(jié)敗退大陸的原因時所說的：“回顧我們過去在大陸失敗的最大原因，……就是因?yàn)闆]有能夠徹底實(shí)行土地改革。”

二、從集體化到家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的土地制度

1、集體化時期的土地制度

1952年，中國歷史上規(guī)模最大的土改運(yùn)動順利完成。以一家一戶為生產(chǎn)單位的傳統(tǒng)小農(nóng)經(jīng)濟(jì)在全國范圍內(nèi)廣泛出現(xiàn)。隨后，由于種種原因中國共產(chǎn)黨又逐漸將農(nóng)業(yè)合作化作為了黨的政策。起初，農(nóng)村只是貫徹和發(fā)展互助合作組，它由4-5個農(nóng)戶組成，他們在農(nóng)忙時將各自的勞動力、農(nóng)具和牲畜集中起來。這種合作有的是臨時的，有的是長期的。在互助組形式下，資源的產(chǎn)權(quán)仍屬于個體農(nóng)戶。為了加快農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作化的進(jìn)程，1953年12月，中共中央發(fā)布了《關(guān)于發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的決議》，決議指出了黨在農(nóng)村工作的根本任務(wù)，就是要促進(jìn)農(nóng)民聯(lián)合起來，逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的社會主義改造。決議肯定了我國農(nóng)業(yè)合作化的道路是，由互助組到初級形式的半社會主義的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社，再到完全社會主義的高級形式的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社。因此，農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動到了1955年時，除了互助組外，還同時廣泛存在著初級合作社和高級合作社。初級合作社由20-30個相鄰的農(nóng)戶組成，他們按一個統(tǒng)一的計劃將資產(chǎn)組合起來。而在高級社，所有的生產(chǎn)手段都集體化了。高級社的收入只以勞動的貢獻(xiàn)為基礎(chǔ)分配，并采取了工分的形式。一個農(nóng)戶的收入取決于家庭成員掙得的工分?jǐn)?shù)和一個工分的平均值，后者又取決于集體農(nóng)場的凈收入。高級社的規(guī)模最初由約30個農(nóng)戶組成，爾后變成一個村的所有農(nóng)戶(150-200)組成。

隨著1955年黨內(nèi)集體化的主張者在辯論中的獲勝，農(nóng)業(yè)合作化規(guī)模迅猛推進(jìn)，到1957年冬天，高級社已由1955年的500個急遽攀升到753000個，約有1190萬農(nóng)戶進(jìn)入了高級合作社。但是，在高級合作社中，個體農(nóng)民依然有退社自由權(quán)，這極大的阻礙了計劃經(jīng)濟(jì)的實(shí)施。基于這一原因，中共在1958年大躍進(jìn)的高潮中開始強(qiáng)制推行人民公社制度。從1958年8月末到11月初，僅三個月內(nèi)。就有753000個集體農(nóng)場被合并成24000個公社，它由12000萬戶農(nóng)戶組成，約為1958年中國總農(nóng)戶的99％。一個公社的平均規(guī)模約為5000戶、10000個勞動者和10000畝地。一個公社的收人分配主要是以生存需要為基礎(chǔ)的，只有部分是基于一個農(nóng)民所完成的勞動。在自留地上的勞動和在農(nóng)村集市上的交易受到禁止，而這些在其他合作社形式下還是存在的。人民公社運(yùn)動導(dǎo)致1959年至1961年間嚴(yán)重的農(nóng)業(yè)危機(jī)，在這場危機(jī)中大約有3000多萬人非正常死亡，是人類有史以來最大的饑荒。

農(nóng)業(yè)危機(jī)使中央領(lǐng)導(dǎo)人不得不對人民公社制度重新作出思考和調(diào)整。1961年3月起草的《農(nóng)村人民公社工作條例(草案)》和1961年6月的該條例修正草案又開始調(diào)整公社內(nèi)部公社、生產(chǎn)大隊(duì)和生產(chǎn)隊(duì)三者之間的關(guān)系。而把生產(chǎn)大隊(duì)(相當(dāng)于高級杜)作為三級所有的基礎(chǔ)和核算單位。這樣的規(guī)定存在的一個明顯的弊病就是在產(chǎn)權(quán)關(guān)系上，窮生產(chǎn)隊(duì)共了富生產(chǎn)隊(duì)的產(chǎn)。從1962年開始，資源所有制，對生產(chǎn)管理的責(zé)任，以及為了收入分配而進(jìn)行的核算。都下放到了由20-30戶組成的生產(chǎn)小隊(duì)，從而確立了我國農(nóng)村土地以生產(chǎn)隊(duì)為基本所有單位的制度。并且恢復(fù)了社員的自留地制度。這一新制度實(shí)質(zhì)上是50年代初級社和高級社的混合。收入分配是基于每個成員所掙得的工分。但是生產(chǎn)隊(duì)的規(guī)模與生產(chǎn)管理卻類似于初級社。1962年后。進(jìn)行了一些改進(jìn)工分評價的試驗(yàn)；不過，生產(chǎn)隊(duì)體制直到1979年開始的以家庭為基礎(chǔ)的農(nóng)作制度改革之前。一直是基本的農(nóng)作制度。

2、家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制下的土地制度

家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營體制肇始于1979年初春安徽省風(fēng)陽縣掀起的“大包干”。當(dāng)時安徽省遇到干旱，在偏僻的安徽鳳陽縣的梨園公社小崗生產(chǎn)隊(duì)，18戶農(nóng)民聚集在村民嚴(yán)立華家中，在隊(duì)長嚴(yán)俊昌的主持下，通過了一項(xiàng)后來引發(fā)了中國農(nóng)村大變革的有關(guān)“包產(chǎn)到戶”的“保證書”。1982年，中央一號文件正式肯定了土地的農(nóng)民家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營制度，它也同時宣告了人民公社制度的壽終正寢。從此以后“大包干到戶”象一股兇猛的潮流一樣“勢不可擋”。新的土地制度安排亦迅速在全國推行開來。從全國來看。1979年，所有生產(chǎn)隊(duì)中只有LO2％轉(zhuǎn)向家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制。到了1980年，已有14.4％的生產(chǎn)隊(duì)發(fā)生了轉(zhuǎn)變。1984年以后，已有99％以上的生產(chǎn)隊(duì)采用了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制。此后，家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營進(jìn)入穩(wěn)定完善階段，以“包產(chǎn)到戶、包干到戶”為標(biāo)志的家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營體制基本確立。在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制下的土地產(chǎn)權(quán)制度，由《中華人民共和國憲法》第10條規(guī)定：“城市的土地屬于國家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有?！?/p>

三、后家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制下土地制度的新矛盾與創(chuàng)新思考

1、家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后期土地制度的新矛盾

家庭聯(lián)產(chǎn)承包制在改革初期使我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)取得了巨大成效，但是它不可能一勞永逸的解決我國土地產(chǎn)權(quán)問題。隨著我國工業(yè)化和城市化的推進(jìn)，以及建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)這一宏偉戰(zhàn)略的要求，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制下土地制度的缺陷亦日益凸現(xiàn)，嚴(yán)重阻礙了我國現(xiàn)代化的建設(shè)。

一是土地產(chǎn)權(quán)主體不明確。雖然我國《憲法》和《土地管理法》都明確規(guī)定農(nóng)村土地屬于集體所有，但是集體作為產(chǎn)權(quán)主體的含義是非常模糊的，其究竟是指村政府、鄉(xiāng)政府、縣市還是省政府或者是中央政府?目前，我國法律都未曾明確界定。再加之我國幾千年封建社會官本位思想的深厚傳統(tǒng)，導(dǎo)致了實(shí)際的土地所有權(quán)常掌握在縣市一級政府官員或村干部手中，且農(nóng)民集體土地財產(chǎn)易受基層政府干預(yù)和侵犯，其權(quán)益很難得到保障。由于土地集體所有的產(chǎn)權(quán)未充分界定，處于該制度下的農(nóng)民就不能形成對自己努力而得到回報和收益的合理預(yù)期，其生產(chǎn)和擴(kuò)大投資再生產(chǎn)的積極性必然大大受挫，所以在這種狀況下農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率自然無法提高。

二是土地承包權(quán)不穩(wěn)定。土地政策的頻繁調(diào)整和土地承包期的不確定，導(dǎo)致農(nóng)民對土地使用權(quán)的擔(dān)憂，從而很少或不愿在土地上追加固定投資以擴(kuò)大再生產(chǎn)。盡管中央一直在試圖延長農(nóng)村土地承包權(quán)期限，但是農(nóng)民仍然未被賦予土地永久使用權(quán)，所以近年來，大批農(nóng)民流向城市成為打工一族，拋荒現(xiàn)象十分嚴(yán)重，造成了土地資源的極大浪費(fèi)。農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)的不穩(wěn)定性，還表現(xiàn)在農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)的內(nèi)容不夠充分，例如。在現(xiàn)行制度安排下。農(nóng)民缺乏抵押土地使用權(quán)以獲取銀行貸款的權(quán)利。研究表明，農(nóng)民甚至缺乏充分行使自己土地的權(quán)利，地方政府隨意解除承包合同、侵犯農(nóng)民合法權(quán)益的現(xiàn)象時有發(fā)生。

三是土地產(chǎn)權(quán)殘缺。土地產(chǎn)權(quán)殘缺也就是意味著國家機(jī)器對土地所有權(quán)的侵犯其主要表現(xiàn)在土地征用上。由于土地產(chǎn)權(quán)的殘缺，土地征用制度存在嚴(yán)重的缺陷。從1984年以后，中國改革的重心從農(nóng)村轉(zhuǎn)向城市，國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重心也從農(nóng)村轉(zhuǎn)向城市，國家又一次實(shí)施工業(yè)和城市優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略。國家不僅憑借農(nóng)地的最終產(chǎn)權(quán)，通過征用方式，隨意侵犯土地集體所有權(quán)和農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)；而且還依據(jù)行政權(quán)力對農(nóng)民土地使用權(quán)廣泛干預(yù)。尤其是1994年的分稅制改革和以GDP為主要指標(biāo)的政績考核機(jī)制。客觀上造成了地方政府以土地財政來支撐快速的城市化建設(shè)，并通過征地來上大項(xiàng)目、大工業(yè)。與此同時，地方政府甚至還與房地產(chǎn)開發(fā)商沆瀣一氣，形成利益集團(tuán)來共同抬高城市房價。由于我國法制的不健全，而廣大農(nóng)民在土地征用過程中權(quán)益得不到保障，淪為失地農(nóng)民而未得到妥善安置，成為當(dāng)今我國群體性事件和社會矛盾的主要導(dǎo)火索，嚴(yán)重影響了國家治安和社會的穩(wěn)定。

2、后家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制下的土地制度創(chuàng)新路徑

當(dāng)前我國在高速工業(yè)化和城市化的轉(zhuǎn)軌時期土地制度運(yùn)行所存在的痼疾已嚴(yán)重制約著社會經(jīng)濟(jì)的和諧發(fā)展，在過去單一的公有制基礎(chǔ)之上改革現(xiàn)有的土地制度，已經(jīng)到了刻不容緩的時刻。筆者認(rèn)為，未來中國土地制度的改革應(yīng)從以下方面逐步突破，以建立具有中國特色的“現(xiàn)代土地制度”。

第一，要在穩(wěn)定土地承包制的同時，賦予農(nóng)民永久的土地使用權(quán)。中國農(nóng)民的根本問題是土地問題。而土地的根本問題是產(chǎn)權(quán)問題。只有首先解決我國農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)問題，才可能成功破解當(dāng)前社會經(jīng)濟(jì)改革的諸多矛盾。綜觀西方發(fā)達(dá)國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展史，可以看出私有產(chǎn)權(quán)制度的確立，是建立完善的市場經(jīng)濟(jì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的前提。但是，鑒于中國的特殊國情，我國不宜實(shí)行土地私有化，為了使農(nóng)民的土地使用權(quán)能得到長期而有效的保障，就必須賦予其永久使用權(quán)。研究表明，較為穩(wěn)定的地權(quán)對鼓勵增加土地投資、自由轉(zhuǎn)讓、提高資源配置效率和形成集約規(guī)模經(jīng)營，都會大有裨益。在合法賦予農(nóng)民永久的土地使用權(quán)的同時，還要不斷的推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變、提高農(nóng)民自身法律水平和保護(hù)意識并逐步完善外部市場經(jīng)濟(jì)體制。

第二，要建立完善的土地流轉(zhuǎn)機(jī)制。在穩(wěn)定土地承包經(jīng)營制度后，必須完善和規(guī)范現(xiàn)存不合理的土地流轉(zhuǎn)制度，才能成功實(shí)現(xiàn)土地要素的市場化改革。在十七屆三中全會審議通過的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》里，農(nóng)村土地制度再次成為中國改革的發(fā)力點(diǎn)?！稕Q定》正式允許農(nóng)村居民向其他個人或公司流轉(zhuǎn)為期30年的土地承包經(jīng)營權(quán)，具體形式包括轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等，以發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營，這顯示出了黨中央推進(jìn)土地制度改革的道路和方向，即建立以價格機(jī)制為核心的土地要素流轉(zhuǎn)市場，但是土地流轉(zhuǎn)機(jī)制的建立卻不可能一蹴而就，而只能是一個漸進(jìn)的、動態(tài)的和不斷深化的過程。其次，在完善土地流轉(zhuǎn)制度的同時，要建立社會保障制度，尤其是對農(nóng)村居民和失地農(nóng)民。完善的社會保障制度體系，是土地流轉(zhuǎn)機(jī)制運(yùn)行和社會穩(wěn)定的前提。

第三，在城市和郊區(qū)實(shí)行國有化。從我國封建時代土地制度可以看出，隨著土地產(chǎn)權(quán)的流轉(zhuǎn)，勢必會造成土地的不斷兼并和集中，從而擴(kuò)大貧富差距、加劇社會階級矛盾和社會動蕩，這也是我國兩千多年的歷代王朝覆滅的根本原因。國有化土地在我國漫長的封建時代一直存在，國有土地是和農(nóng)民土地和諧統(tǒng)一的，國有即民有，它是作為被地主階級兼并土地后的失地農(nóng)民的一種最后的生活保障。正所謂以史為鏡，當(dāng)前我們在實(shí)行農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度的同時，必須在城市和郊區(qū)實(shí)行國有化，它不僅有利于社會主義現(xiàn)代化建設(shè)并體現(xiàn)出社會主義公有制本質(zhì)屬性。還能抵消土地不斷兼并和集中趨勢所帶來的社會危害，為土地兼并后的失地農(nóng)民提供最后的社會保障。因此。只有國家掌握一部分土地，農(nóng)民的生活才會有保障，國家政權(quán)才會更加持久和穩(wěn)定。