災害保險的國際比較與借鑒

摘要：災害保險是比我國傳統的災害補償方式更有效率的防災減災的手段。迄今，在我國各種獨立的災害險種的發展還很滯后，尤其是洪水災害和地震災害對我國危害嚴重，迫切需要發展相應的災害保險險種。通過對災害保險的國內外實踐以及災害保險推行的基本條件差異性進行了分析，文章借鑒國際經驗結合中國國情提出了相應對策。

關鍵詞：災害保險；國際比較：借鑒

中圖分類號：F840.64 文獻標識碼：A 文章編號：1004-0544(2010)06-0114-04

災害保險是以財產本身以及與之有關的經濟利益為保險標的的保險，依據所保風險的不同，災害保險具體規定有不同的險別，如地震保險、洪水保險、火災保險、雹災保險等。災害保險是做好減災防災工作的重要手段，它除了可起到補償災害損失的作用外，還可以調動投保人進行減災防災的積極性。西方發達國家災害保險發展時間長，災害保險體系漸趨完善。我國每年災害造成的經濟損失巨大，且呈上升趨勢，在減輕國家財政負擔、提高全民抗災防災意識、提高災害高風險區綜合抗災能力的意義上，西方發達國家的災害保險對我國有重要的借鑒作用。

一、災害保險的國內外實踐

我國是世界上災害發生較頻繁、損失較嚴重的國家之一，如何有效地減免災害造成的損失。歷來是人們普遍關心的問題，當今世界防災發展總的趨勢，是由過去的單純重視工程措施轉向采取工程措施與非工程措施相結合的對策。災害保險就是一項重要的非工程措施，它雖不能減小損失的具體值，卻可以使部分地區一次性遭受的洪災損失在較大范圍和較長時間內進行分攤，使投保戶受災后能及時得到經濟補償，有利于盡快恢復生產、重建家園，維持社會生活的安定。

(一)洪水保險的國內外實踐

在美國，洪水保險是從立法著手，從1956年國會通過了《聯邦災害保險法》，創設聯邦洪水保險制度。1968年國會通過了《全國洪水保險法》，并據此制定了《國家洪水保險計劃》，建立了國家洪水保險基金，國會授權住宅與城市建設部組建了聯邦保險管理局(1979年后歸聯邦緊急事務管理局(FEMA)統一領導)，負責國家洪水保險計劃的管理。FEMA定期通過招標委托有關公司繪制洪泛區洪水風險圖、洪水保險費率圖作為開展洪水保險的前提。國家洪水保險計劃是由聯邦政府管理和運作，保險公司在實施洪水保險時實際上是在執行FEMA的洪水保險計劃。其保費收人上繳國家洪水保險基金，賠付也由國家洪水保險基金支付，是沒有風險的，洪水保險的風險由聯邦政府承擔。保險公司主要是向洪泛區居民出售洪水保險，并在洪災發生時及時辦理有關賠償手續和墊付賠償資金。洪水保險公司收入主要是由FEMA根據售出保單的情況返還一定比例的費用，FEMA對保險公司約返還保險保費的32.5％。保險公司從FEMA返還的費用中再返還10％-20％給下面的洪水保險咨詢公司，這些費用都是從FEMA管理的洪水保險基金中支出。洪水保險不是賠付洪災的實際損失，只是其中的一部分，如對于房屋賠償約68％，并且限定最高賠償標準，房屋最高賠償標準為25萬美元，屋內物品最高賠償10萬美元。聯邦政府洪水保險計劃不強迫社區參加洪水保險。但一般規定在100年一遇洪水淹沒區以內必須購買洪水保險。高于100年一遇洪水區域不要求必須購買。在國家洪水保險計劃實施過程中，州及地方政府肩負著重要職責。一是劃定不同標準洪水淹沒區域，指導洪泛區開發建設工作，制定洪泛區不同區域建筑物底部留出的洪水淹沒高度。二是建立洪泛區建設許可制度。美國洪水保險是非盈利的，如果發生較大洪水，FEMA管理的洪水保險基金不夠支付保險賠償時，FEMA會及時向國家財政臨時借款。日后再從洪水保險基金中還付。目前這一運作模式，使聯邦政府、當地社區和個人都有積極性，并最終提高了洪泛區的管理水平，減少了洪災損失。

在英國，洪水保險屬于自然災害保險體系，基本以市場為基礎，完全由私營保險公司經營，政府不參與經營和承擔風險，政府與保險行業建立戰略伙伴關系。保險行業自愿將洪水風險納入標準家庭及小企業財產保單的責任范圍之內，業主可以自愿在市場上選擇保險公司投保，保險公司通過再保險進一步分散風險。英國的自然災害保險是一種捆綁式的“強制”保險，捆綁是指將所有自然災害風險捆綁到一個保單中，“強制”是指房屋所有人在購買財產保險時必須購買全部險種，包括自然災害險，因為只有購買了全部險種才能提供抵押擔保，這種“強制”性的洪水保險制度使洪水風險得以在所有財產投保人中進行分散，從而使單個家庭購買財產保險的保費大大降低，避免了完全按風險精算出的高風險地區保險費率無法承受的情況。英國按“君子協定”規定確定的洪水保險體系經半個世紀的實踐證明是成功的。英國存在洪水風險的財產比例約為10％，而家庭財產保險的市場滲透率基本保持在75％與95％之間。保證了洪水風險在較大范圍分散、投保保費的較低水平和洪水保險的持續提供。

在日本，也于1977年制定《綜合治水對策》，在主要河段上都繪有洪水風險圖，并在此基礎上開展了洪水保險。

在我國，經常發生的洪澇災害不僅使國家耗費了巨額的救災費用，而且使災區群眾的生產生活遭受了巨大的影響，因而全面實施洪水保險就顯得尤為重要。目前我國的洪水保險卻仍然依附于企業財產保險和家庭財產保險。洪水保險尚未獨立出來，即使已經試驗的洪水保險，不但范圍小，而且商業化的保險體系還遠未形成。

(二)地震保險的國內外實踐

在日本，1923年關東大地震后，日本政府非常重視地震保險制度的研究，由于日本地震頻率不高，但地震造成的損失巨大，日本地震保險于1966年6月1日經大藏省批準后正式開辦，政府為此制定了一系列有關地震保險的法律，并逐漸形成了一套獨特的地震保險制度。日本地震保險采取自愿方式，在投保了火災保險的前提下，以附加險的形式投保，但是在地震預報發布至解除期間，保險公司一概停止簽訂由政府承擔再保險的地震保險合同。地震保險的保險標的僅限于住宅用建筑物和室內財產，對于工廠、店鋪、商業用建筑物只能按火險保額的15％-30％向商業保險公司投保地震保險的附加險，政府對此類業務不提供再保險。商業保險公司只能向國外分保。由于地震可能造成巨額損失難以預見，保險公司和政府不可能無限制的承擔風險，為此政府和保險公司對每一次地震損失都規定了總賠償限額，這一限額由法律規定，每年度都可以調整，現在一次地震的總賠償限額為15000億日元。地震保險的保險責任包括地震、火山爆發以及由此引起的海嘯導致的火災、埋沒、流失的損失，如果僅投保了火災保險，保險公司不負責賠償由于地震所引起的火災損失。保險金額按照火災保險金額的30％-50％確定，住宅用建筑物的保額以1000萬日元為限，宅內財產保額以500萬日元為限，免賠額通常為保額的lO％以上。保險費率按照建筑物和室內財產分別計算。費率的高低以建筑物的結構和地區等級確定，建筑物的費率高于室內財產的費率。建筑物遭受全損或半損時。分別支付建筑物半數或全數的賠款，如果室內的財產未達到全損。而建筑物遭受全損或半損，對室內財產只支付地震保險金額10％的賠款。日本地震保險以再保險制度為主，商業保險公司、再保險公司為輔的分層再保險。從表1可以看出。日本的地震保險已經形成有效的風險分擔機制，在巨額損失的地震中，政府將承擔主導作用。這為商業保險公司開展業務

在新西蘭，地震風險應對體系由三部分構成，即地震委員會、保險公司和保險協會，分別屬于政府機構、商業機構和社會機構。一旦巨災發生，地震委員會負責法定保險的損失賠償；保險公司依據保險合同負責超出法定保險責任部分的損失賠償；而保險協會將啟動應急計劃。新西蘭法定保險費按每戶每年60新元收取，保費被納入在保險公司收取的火險保費上，由保險公司代收后交給地震委員會。保險最高責任限額：房屋最高責任限額10萬新元，房內財產最高責任限額2萬新元，巨災風險保障的費率為05％。如果房屋或房內財產的價值超過了地震委員會的最高責任限額，居民可以到保險公司投保超限額的部分。如果索賠金額在地震委員會最高責任限額之內，全部由地震委員會賠償；如果索賠金額超出地震委員會最高責任限額，限額內的部分由地震委員會賠償，超出限額的部分由保險公司依據保險合同的約定進行賠償。

我國在地震保險制度的研究上，近年來已取得積極進展。2003年，保監會聯合相關部門以及部分保險企業。成立了地震保險專題工作組，制定了建立我國家庭財產地震保險制度的初步方案。該方案提出，本著“廣覆蓋、小保額、循序漸進、量力而行”的原則，擬建立地震保險基金，采取商業運作與政策支持相結合的運作模式。由于目前尚未建立起成熟的、完備的巨災保險保障體系，巨災保險呈現出產品少、保障面窄、保障程度低、發展尚不充分等特點。對于不在可控范圍內的地震風險，有的保險公司干脆采取“避而拒之”的做法。目前，雖然地震保險以財產險附加險的形式出現，但也僅限于企業才可投保附加地震險，針對個人的業務尚沒有開展。而且，即使是企業，保險公司一般也不主動向客戶推薦地震附加險，如果客戶有投保要求。保險公司還要嚴格審批。口可以看出，我國的地震保險制度不完善，實踐中也存在很多問題。

二、災害保險推行基本條件的差異性分析

在我國保險市場的眾多特點中，有兩項與西方發達國家的保險市場截然不同，使得自然巨災風險這一嚴峻的問題不容忽視：一個是8％左右的經濟增長率，這一增長速度在過去已得到驗證，同時預測未來的一段時期也極可能持續發展下去。由于我國保險行業密度明顯未達到世界平均水平，因此保險市場遠未飽和，保險額的大幅增長在預期之中；另一個是我國遭受超過平均水平的自然災害。受到地震、臺風及洪水等多種自然災害的頻密威脅。也就是說，一方面，經濟發展，人口增加，建筑密集，財產增值，使得自然災害風險累積趨于復雜；另一方面，保險意識的提高和保險需求的增加，對我國保險市場保障能力的要求大大提高。因此，中國保險業在未來面臨的問題是，怎樣滿足未來大量增加的對于保險的需求。并分散由此而累積的災害風險。

下面我們以中美兩國推行洪水保險的狀況為例對災害保險的差異性進行分析。中美都是大國，且每年大都會發生嚴重的洪水災害。兩國都需要增強工程防洪能力。同時積極推進非工程防洪措施的實施，以防在超標準洪水發生時盡可能減輕水災的損失，都需要政府采取強有力的措施以避免盲目的開發行為而加重水災損失。然而，具體到中美兩國的現實國情，畢竟會存在很大的差異，即使在美國成功的做法，也未必全部適合在我國推廣。美國以推進國家洪水保險計劃作為限制洪泛區開發的重要手段。其背景是該國洪泛區的農作物、建筑等正處于被蠶食的過程中，加強管理可以收到非常顯著的減災效果。我國的洪泛區土地早已人滿為患，我國蓄滯洪區的運用是防洪減災的重要手段，但我國蓄滯洪區人口的增長速度遠遠超過全國人口的平均增長速度，嚴重威脅國家的可持續發展。國家洪水保險計劃如果設計合理，對改變這一被動局面可能發揮其特定的作用。從表2所示的異同點不難看出，我國推行國家洪水保險的阻力將遠比美國已經遇到的困難和阻力會更大更多。

其它災害種類也同樣存在中國與西方發達國家的顯著差異，因此我們在學習和借鑒其成熟經驗的同時。必須結合我國的基本國情，循序漸進、逐步完善我國的各項災害保險業務。

三、我國發展災害保險的借鑒

我國現行的災害補償制度限于財力。不可能對災害損失給予充分補償，在5.12汶川大地震之后，巨額資金支援災區，在一定程度上增強了國民對政府的依賴心理。為未來大面積推行災害保險帶來難度。在巨災面前政府包攬不利于提高居民的防災減災意識。用災害保險手段代替現行的災害補償制度則可以有效解決這些問題。

(一)建立災害保險基金

建立災害基金目前做得比較好的是日本和美國。以日本為例，他們建立了地震基金，在地震發生后，由各家保險公司向索賠保戶支付地震賠款。參加地震基金的保險公司支付的賠款，最后會統一從地震基金中支取。美國的國家洪災保險計劃以社區為基礎，規定只有那些已經制定出充分的洪災管理規則的社區，才可以得到洪災保險，從而推動了社區防洪設施的日常修建活動，降低了潛在風險的發生幾率。我國通過建立國家災害保險基金。為開展災害保險的公司和參加災害保險的客戶提供共擔風險。不僅可以減少國家對于災區救濟和災后重建的巨額財政負擔，緩解商業保險機構的經營壓力，同時也有利于調動投保的積極性。

(二)建立和完善災害保險法律法規

災害保險作為一種災害補償方式，對相關法律的依賴程度較強。如美國的洪水保險制度是通過聯邦立法建立的，聯邦有關洪水保險的立法從1956年的《聯邦洪水保險法》到1994年的《洪水保險改革法》，經過近40年的不斷完善，最終形成了一套行之有效的法規與管理辦法，對洪水保險在全國成功開展發揮了重要作用。我國可以通過全國人民代表大會制定《洪水保險法》、《地震保險法》等，為開展災害保險提供依據和保障，同時給予監管機構相應的政策支持和強制要求對巨災風險進行嚴格監管，為保險業災害保險業務消除隱患，有利于中國保險業的發展。

(三)通過發行災害保險債券等分散災害保險風險

由于災害風險與一般可保風險相比，不完全具備風險量大和風險同質等可保風險條件，因此，如何有效的分散風險，降低(再)保險公司的信用風險，擴大其承保能力，成為全球保險業面臨的一道難題。近年來，國外保險公司曾成功地通過風險證券化等風險融資方式聯結保險市場與資本市場，在資本市場上尋求投資者以分散洪災等巨災風險。例如：1997年6月美國USAA所發行的颶風債券被稱為巨災風險證券化成為歷史上的一個分水嶺。我國可以通過發行災害債券作為化解災害風險的一種重要手段，與傳統再保險相比，災害保險債券這種融資方式突破了在原保險人、再保險人與被保險人之間轉移和分攤風險的藩籬。而將風險在其他風險偏好者中加以轉移和分擔；災害保險債券的定價和現金流的支付以潛在的隨機變量為基礎。投資者對這種形式的損失分攤無法完全控制或者施加重要影響。因此，災害保險債券能夠防范道德風險；災害保險債券不存在信用風險，由于資金已經預先進入了債券發行者的手中，即使當災害發生時，債券發行者不必向投資者支付本金和利息，因而不會產生信用風險。積極探索其他的風險分散方式，例如通過合理渠道，利用財務再保險等非傳統再保險方式進行風險分散，在進一步降低風險分散成本的基礎上，更加充分地保證公司的經營成果。

(四)繪制全國各種災害的災害風險圖和保險費率圖

我國可以根據不同災害的特點。分別繪制災害風險圖和保險費率圖，如洪水災害風險圖可以參照美國的標準繪制，以500年一遇洪水的淹沒范圍為洪泛區，確定參加洪水保險的對象：以100年一遇的洪水作為洪水保險費率區劃的標準洪水，并標注行洪區與水位分布。由水位與地面高層可確定水深分布，進而可根據風險大小計算保險費率：原則上，行洪區內禁止修建房屋，已建的要拆遷，行洪區外的洪泛區內，建筑物基礎要超過100年一遇水位。參加保險計劃之前已有的建筑，要采取減災措施。水毀的房屋。在利用保險賠償重建時，必須滿足100年一遇的防洪要求。災害風險圖和保險費率圖的繪制可以由保險公司、政府和專業的研究機構共同合作完成。如中科院成都山地災害與環境研究所參與泥石流災害風險圖和保險費率圖的繪制。這樣可以發揮專業研究機構的優勢，又可以結合中國的國情。

(五)災害救濟向參加災害保險的客戶傾斜

國家災害保險制度的建立是對以往災害救濟制度的否定，是有償性補償制度對無償性補償制度的取代。這種否定和替代的過程，只有在以法律的強制力來約束和影響人們的決策時才能最終完成。1973年12月，美國國會通過《洪水災害防御法》該法授權聯邦政府確定洪水風險區。有關社區必須申請參加國家洪水保險計劃；否則，該社區將受到相應的處罰。該法還規定，如果財產所在社區沒有參加國家洪水保險計劃，或資助申請者沒有購買洪水保險，聯邦政府對因洪水而發生損失的財產所有者不提供洪災補助、無償救濟和災區所得稅減免等各種形式的直接援助。這對位于洪水風險區域的社區和社區內的居民無疑具有很大的強制性。這就促使具有洪水風險的社區和居民家庭紛紛參加國家洪水保險計劃和購買國家洪水保險，成為國家洪水保險計劃得以順利推行的不可或缺的重要因素。筆者認為，我國不可能對沒參加災害保險的群眾坐視不管，但可以通過對參加災害保險的客戶實行一定政策傾斜。不但可以提高群眾防災減災意識，而且不違背一方有難、八方支援的社會主義優越性原則。

(六)政府加強災害防治的能力建設

通過國際比較，我們可以看到災害保險的實施，離不開政府的積極參與和支持，因此，加強政府災害防治能力的建設依然是發展災害保險的必備條件。政府必須與保險業保持建設性伙伴關系，這種關系對于保證災害保險的供給至關重要，因為保險業愿意提供災害保險的前提是政府能夠對災害進行防治，并達到一定標準，使災害風險在我國具有一定的可保性。比如，大江大河的綜合治理、城市建筑標準的高要求、自然災害預警機制和監測預報體系的建設等。

政府必須以災害保險為目標加快綜合災害風險管理體系建設，把災害保險的政策、法規和基本框架以法律的形式確定下來，同時界定災害保險業務過程中利益相關方的權利和義務，確定不同利益主體之間的災害風險分擔機制。建立統一高效的綜合災害風險管理機構，協調各方面的關系、整合災害風險管理所需的資源，建立起災害保險的領導權威，間接地引導和組織隨業保險公司開展災害保險。積極推動災害風險教育，努力建成政府、企業、第三方機構和個人緊密結合的全社會的災害風險管理體系。此外。如何培養一批和災害保險相匹配的災害保險從業者和管理者以及如何提高民眾對災害保險的意識也是政府需要面對的一個重要課題。