寧波學前教育事業發展的制度設計(下)

三、寧波學前教育新制度的構建

寧波學前教育新制度主要包括幼兒園園舍建設制度、學前教育機構舉辦制度、財政經費投入制度、收費與財務管理制度、教師聘用管理制度、教師待遇保障制度、教師培養發展制度、學前教育管理與服務制度等。

(一)園舍建設制度

園舍建設是規范學前教育辦學、促進其質量穩定提高的前提條件與物質保障。為了突出學前教育的公益性，新制度提出園舍建設堅持以政府為主導，同時為了提高學前教育機構布局的合理性，方便孩子就近入園，要求以縣(市、區)這一級行政區域為單位，制訂園舍布局規劃和分步實施規劃。在此基礎上，再分城市和農村區別對待，設計不同的建設制度：在城市主要是完善居住小區配套幼兒園建設和管理制度，提出“在實施舊城改造、新區建設和安置小區建設時，應通過千人指標和服務半徑的計算，合理規劃配套幼兒園，按配套中小學校建設的有關實施辦法，做到配套幼兒園和其他建筑設施同步設計、同步建造、同步驗收、同步交付使用。配套幼兒園由屬地縣級教育行政部門負責辦理幼兒園的產權登記手續，不得改變性質和用途，并優先向社區適齡兒童開放。”小區配套幼兒園建設的責任主體是土地、規劃、建設等部門，交付后其產權歸縣級教育行政部門。

在農村主要是“健全以鄉鎮中心幼兒園為骨干和示范的學前教育網絡”，明確提出“每個鄉鎮都要建設好一所獨立設置的標準化中心幼兒園，并‘按規模適度、接送方便、安全實用’的原則布局建設其他農村幼兒園”。為解決當前園舍建設土地供應緊張的情況，寧波市政府提出在學校布局調整時被撤并的農村中小學校舍或土地應優先舉辦或建設幼兒園。農村幼兒園的建設責任主體是鄉鎮政府，其中實行農民集中居住小區建設的農村，按城市小區配套幼兒園的建設制度實施。通過以上兩大政策的實施，經過一段不長的時間，力圖基本解決全市學前教育機構園舍數量不足、布局不合理、標準不規范及小區配套幼兒園產權歸屬不明確的問題。

(二)學前教育機構舉辦制度

舉辦制度主要涉及幼兒園由誰舉辦、按什么機制維持日常運行兩個核心問題。“舉辦”有兩種情況：一是投入資金建設園舍、購置設備并日常管理，這涉及到幼兒園的產權問題；二是不涉及到幼兒園產權問題的“承辦”，如小區配套幼兒園的社會力量“承辦”。舉辦制度對涉及產權的舉辦形式確定了兩種制度：公辦和民辦。公辦制度要求“有計劃地擴大政府舉辦的事業性質鄉鎮中心幼兒園比重”，以改變目前鄉鎮中心幼兒園以民辦為主體、政府主導調控能力不強的問題；民辦制度要求“繼續鼓勵有資質的社會團體、企事業法人、公民個人按布局總體規劃建設和承辦學前教育機構”。對于公辦性質的幼兒園，在運行機制上不強求傳統的“公辦”，而是提出小區配套建設、鄉鎮政府及村集體建設的公辦幼兒園可以通過“鼓勵城鄉幼兒園采取集體化、連鎖化辦園”的方式“承辦”，并按“自收自支、財政資助”的機制運行。至于“民辦”幼兒園，其運行機制可以是享受財政資助的非營利性辦園模式，也可以是定位高端的私營模式。因此，舉辦制度上就有公有公營、公有自營公助、民辦自營公助、民辦私營等4種情況，其中公有自營公助、民辦自營公助的實施需要在財政投入、人事管理上建立起新的配套制度。

(三)財政經費投入制度

政府對學前教育的責任主要體現在公共財政經費的投入上，其中又包括投入力度及投入方式兩方面。在投入力度方面，提出“各縣(市)、區政府要把學前教育經費列入同級教育事業費財政預算，到2010年，縣(市)、區財政性學前教育經費占同級財政性教育經費的比例達到5％以上，其中不舉辦高中段教育的區應達到10％以上，學前教育預算內生均教育經費達到當地小學預算內生均教育經費的1／3以上。市級每年安排1000萬元設立學前教育專項經費，各縣(市)、區也應設立相應的學前教育專項經費。”將學前教育經費列入財政預算，目的是從源頭上保證學前教育經費的落實。安排專項經費，是為了突破財政經費只保障公辦幼兒園及在編事業教師工資的傳統制度限制，從而保證有專門經費給其他幼兒園及非事業在編教師提供財政補助，此專項經費也被要求列入年度財政預算。

預算經費的投入標準是根據寧波現有實際水平及發展要求、參照國內先進地區水平提出的：目前全國學前教育經費占全國教育經費總投入的比重在1.3％左右，寧波2006年的水平在2.8％，浙江安吉2007年為4.59％。杭州市則通過《杭州市人民政府關于加快學前教育改革與發展的若干意見(試行)》(杭政函[2005]39號)提出“在財政性教育經費預算中安排學前教育經費，并做到逐年增長”。據了解杭州在文件起草征求意見階段曾提出“5％”的目標；同時考慮到寧波城區的區級財政沒有高中段教育經費支出，導致其教育經費總盤子相對較小的實際，以及城區因公辦幼兒園比例大導致現有學前教育經費比重水平相對較高的情況，對這些城區提出“10％”的標準；關于“預算內生均教育經費”標準，筆者曾在2008年根據教育經費年報統計數據測算出2006年寧波市小學預算內生均教育經費為3252元，新制度提出學前教育預算內生均教育經費相當于小學“1／3”的標準，即要求財政性教育經費投入達到每年補助每名在園兒童1084元。這些標準被要求從政策實行的2008年起，經過3年分步努力，至2010年實現。

在投入方式方面提出：“改革財政專項經費撥付機制。各縣(市)、區專項經費應主要用于對農村幼兒園建設經費、幼兒教師業務進修和中心幼兒園業務指導經費、特殊困難家庭兒童入園資助經費的保障，對星級幼兒園上等級獎勵、教師社會保險經費及幼兒園日常事業經費的補助等。建立生均定額經費撥款機制，按照政府購買服務的理念和體現公共性、普惠性的原則，根據幼兒教育生均成本和核定的收費標準，對各級各類幼兒園實行生均定額補助。市專項經費主要用于經濟欠發達地區農村幼兒園建設補助、骨干教師免費培訓和幼兒園教師培養體系建設等。”可見，在投入方式方面新制度主要體現了改革創新的思想，生均定額撥款機制體現了普惠性、公平性；專項經費補助地區農村幼兒園建設、困難家庭兒童入園，體現了均衡性、公平性；專項經費對幼兒園上等級獎勵、教師保險補助，體現了政府對學前教育發展的引導性。

(四)收費與財務管理制度

收費及財務管理制度是確保學前教育機構正常運行的重要制度，其制度設計的出發點是基本學前教育服務堅持非營利的原則、所需成本由政府與家庭按適當比例分擔。在收費上，新制度提出“逐步建立質價統一的收費機制，公辦及國有民辦幼兒園逐步實施星級收費制，民辦幼兒園按辦園成本核算收費”。對于原實行政府定價的財政差額撥款、全額撥款的公辦幼兒園，以及原實行政府指導價的自收自支公辦幼兒園、非營利的集體幼兒園，在收費制度上逐步并軌，統一根據生均培養成本、財政補助水平、居民承受能力及其辦園水平，確定收費標準，實行優質優價，以維護教育公平。與此同時，設計了財務管理制度，學前教育機構的財務收支全部進入教育財務結算中心接受監管，其中對原財政差額撥款、全額撥款的公辦幼兒園實行收支兩條線制度，其目的是平衡不同公辦幼兒園之間的財政投入、收費及支出水平；對非營利性質“民辦自營公助”幼兒園，通過監管其支出項目及額度，維護其非營利性，確保財政投入經費真正用在提高辦學質量上；對于定位高端的民辦私營幼兒園，主要通過財務監管，預防舉辦者挪用、抽逃辦學經費等風險的發生。

(五)教師聘用管理制度

幼兒教師管理制度要解決的問題是，在維持現行事業在編教師管理制度的基礎上，對于學前教育教師隊伍中占主體的非事業在編教師，如何建立穩定的勞動聘用關系、如何保障其收入待遇、如何促進其專業發展，從而提升區域內學前教育教師隊伍的整體素質。針對國家事業單位及人事制度改革不到位的現實情況，新制度提出教師聘用管理實行雙軌制：一是對事業在編身份的幼兒教師，由教育行政部門統一招聘錄用，分配至各事業性質幼兒園并建立人事聘用關系，工資收入待遇按事業單位工資制度由縣級財政統一發放。“為了吸引優秀人才從事學前教育工作，各縣(市)、區政府應根據需要有計劃地增加事業性質的幼兒園人員編制，優化幼兒園教師隊伍的整體結構。建立對符合條件的優秀師范院校畢業生和優秀在崗幼兒園教師，經公開招聘程序進入事業編制的政策導向機制。”同時，為了進一步發揮事業在編幼兒教師的骨干示范作用，實行靈活的編制管理辦法，采取長期支教、特崗教師等形式，把部分工資由財政統發的事業在編幼兒教師安排到非公辦的鄉鎮中心幼兒園、民辦幼兒園工作。二是對非事業在編幼兒教師實行資格準入和注冊登記管理制度。各幼兒園自主聘用幼兒教師，簽訂聘用合同，并向教育行政部門備案，申請注冊登記；各縣級教育行政部門對取得教師資格證書的幼兒園教師給予注冊登記，通過建立健全管理制度，為其業務培訓、專業發展、專業技術資格評審、評優評先、待遇保障以及有序流動等提供制度保障。教師管理雙軌制的設計是在公共財政能力有限、教師不可能全部納入事業在編管理制度的前提下，既維護事業在編教師權利又保障非事業在編教師權利的積極選擇。

(六)教師待遇保障制度

事業在編幼兒教師的待遇保障按照國家事業單位人員有關政策，享受與中小學事業在編教師同等的待遇。對于非事業在編教師的待遇實行最低工資制度，提出：“各級各類幼兒園應逐步提高教職工工資福利待遇，凡持有教師資格證書，具有專業技術資格的非事業編制幼兒園教師原則上人均年收入應達到當地社會平均工資的1.5倍以上；其他教育崗位人員工資應不低于社會平均工資水平。幼兒園應按勞動保障有關法律政策，依法為教職工辦理社會保險，其中為具有專業技術資格的教師按規定繳納的社會保險中學校承擔部分，縣(市)區財政應給予不少于1／2的補助。在達到本地區幼兒園平均規模以上的幼兒園任職的、具有中級以上(含中級)專業技術資格的非事業編制教師，可按規定參加事業養老保險。”即幼兒園有義務提高幼兒教師的工資待遇，有義務為幼兒教師辦理養老保險并有權獲得財政專項補助；非事業在編幼兒教師職稱達到一定水平后可參加事業養老保險，退休時可享受事業退休待遇。

(七)教師培養發展制度

對幼兒教師的培養發展實行統一的管理制度，凡獲得注冊登記的幼兒教師在培訓進修、職稱評定、評優評先等方面與事業在編幼兒教師一樣享有中小學教師同等待遇。教育部門將幼兒園教師業務培訓納入中小學教師培訓體系，所有獲得注冊登記的幼兒教師不論其身份和所在幼兒園性質，參加業務培訓一律免收培訓費，所需經費由財政專項經費保障。新制度還明確市級教育部門負責全市幼兒園骨干教師培訓，縣級教育部門負責轄區內幼兒園教師的全員輪訓；提出健全幼兒師范教育體系，加大全日制高等師范院校培養力度，并在全市中等專業學校中扶植辦學基礎好的學前教育專業，改變目前職業高中學前教育專業“遍地開花”、辦學質量良莠不齊的現狀。

(八)學前教育管理和服務制度

一是實行地方負責、分級管理的體制。市級承擔全市學前教育事業發展的宏觀規劃、政策制定、統籌協調、財政轉移支付和指導監督等責任；縣、鄉鎮兩級政府為學前教育事業發展的責任主體，其中縣級還負責統籌整個縣域內學前教育的發展，為此市、縣級教育行政部門要加強學前教育專職管理人員、教研員隊伍建設。二是教育部門牽頭組織協調有關部門編制區域學前教育機構建設布局規劃，制定收費標準，確定財政補助政策，提供業務輔導、教師培訓和職稱評定服務。縣級教育行政部門負責審核各類幼兒園的舉辦資格、頒發辦學許可證，并定期復核審驗，對已取得辦學許可證的各級各類幼兒園，實行統一的辦學水平星級管理，并將其作為享受政府扶持政策、核準收費標準的依據和供家長選擇的參考。三是加強學前教育督導工作，將學前教育列入各級政府教育實績考核內容，定期對縣(市)區學前教育事業發展的目標規劃、資源配置、經費投入、教職工待遇保障、教育質量等事項進行專項督導。加強對各類幼兒園辦學的督導，并建立幼兒園辦學基本情況及督導結果的信息公開制度，引導家長正確選擇，引導幼兒園不斷規范辦學行為，提高教育質量。

四、新制度在各地的實施及其完善

(一)新制度的實施情況

2007年12月，《寧波市人民政府關于進一步加快學前教育改革與發展的實施意見》正式印發，寧波所轄的11個縣級政府分別結合各地的實際情況，圍繞“園舍建設、經費保障、教師素質提升、教育質量提高”四大工程，紛紛制訂貫徹辦法，并組織實施。

1、園舍建設工程。

首先是合理規劃幼兒園的布局。2009年，江北區政府以區規劃部門為主，編制了全區城鄉幼兒園空間布局規劃，并明確在下步的城區舊城改造、農村新村建設時嚴格按布局規劃落實幼兒園建設。北侖、鄞州區也編制了全區幼兒園建設規劃，確定了近3年的建設目標。其次是加大公辦幼兒園的建設力度。2008年，全市新建、改建公辦性質的鄉鎮中心幼兒園54所，建筑面積總計達93000多平方米，其中鄞州區將23所鎮鄉(街道)幼兒園列入差額撥款的事業單位序列。在城市，近兩年全市有16所小區配套幼兒園移交教育行政部門，并完成產權登記手續和事業法人登記手續。再次是推行“名園辦新園”“強園帶弱園”“城園連鄉園”“鎮村一體化”等集團化連鎖式辦學模式，加快學前教育優質資源的輻射和延伸，努力縮小城鄉、不同辦學性質幼兒園的質量差異，其中江東區全區51.7％的幼兒園實行了集團化辦園，以5個幼兒教育集團帶動區內15所幼兒園共同發展。

2、經費保障工程。

首先是加大財政投入力度。2008年全市學前教育財政性經費預算增加0.6億元，年增幅達到37.5％。其中江北區學前教育經費預算由2007年的994萬元猛增至2008年的2444萬元，增幅達到146％。提前2年實現“不舉辦高中段教育的區財政性學前教育經費占同級財政性教育經費的比例達到10％”的目標。其次是改善了財政經費投入方向。11個縣級教育部門全部設立了學前教育專項經費，總量達到6000余萬元。全市各地全部執行了新制度規定的農村幼兒園建設補助、幼兒教師培訓免費、幼兒園辦學水平上等級獎勵、教師社會保險經費補助等各項財政投入政策。鎮海區積極完善學前教育券制度，2008年對在戶籍所在鎮的集體幼兒園或省二級以上幼兒園的兒童給予每人每月30元的生均經費補助。2008年，鄞州區建立了不同辦學星級幼兒園的生均經費撥款制度，其中三星紉及以下幼兒園每生每年100元、三星級及四星級幼兒園每生每年300元、五星級及六星級幼兒園每生每年350元。

3、教師素質提升工程。

首先是提高非事業在編教師的收入待遇和勞動保障。全市各地都按新制度規定實行了教師參加勞動保險的財政補助政策，在此基礎上許多地方還實施了提高教師工資收入的政策：2008年，江東區對持有教師資格證書和專業技術資格的非事業編制在崗教師，給予每人每月500～2500元標準的補助；江北區對符合一定條件的非事業在編幼兒教師，視情況不同給予200～800元／月的補助。其次是有計劃地招聘事業在編身份幼兒園教師，增加幼兒園教師崗位對優秀人才的吸引力。2008年全市新招聘事業編制幼兒教師136人，2009年起全市還將連續五年每年招聘500名事業編制幼兒教師。再次是統籌幼兒教師的管理與服務。2008年市教育局制定出臺了“寧波市幼兒園教師素質提升工程”的三年規劃，2008年和2009年全市分別免費培訓了3500名和4200名各級幼兒園教師和保育員，至2010年底，能全面完成對全市幼兒園園長和在職教師的全員輪訓。

4、教育質量提高工程。

首先是加強了幼兒園的安全監管。2008年，全市各地開展了以幼兒園食品衛生安全、交通安全、建筑設施安全為主要內容的安全專項檢查，慈溪市還組織有關部門聯合執法查處、取締無證幼兒園21家，目前該市幼兒園具有合法辦學資格的比例達到100％。其次是推進托幼一體化建設，各地在城市小區幼兒園、農村鄉鎮中心幼兒園普遍推行了托幼一體化辦學，江東區等地還專門舉辦了早教園，對全區的早教事業起到了示范作用。再次是全面實行幼兒園等級管理。11個縣(市)區先后出臺了星級幼兒園評估、獎勵辦法，不論辦園主體和機構性質，根據統一評估標準，按服務質量確定星級，作為核定幼兒園收費標準、享受政府扶持政策的依據，引導幼兒園辦學的規范化，促使各類幼兒園走內涵發展之路。最后是加強了學前教育督導工作。2008年、2009年分別由市政府教育督導室組織專門人員，對各縣級政府貫徹落實新制度的情況進行了專項督導，有力地推進了新制度的落實。鄞州區、江北區、慈溪市等地還實行了對鄉鎮政府履行學前教育責任的達標考核制度。

(二)新制度實施的效果及有待完善的方面

寧波學前教育新制度實施兩年來，市政府教育督導室組織了兩次年度專項督導；市人大、市政協也于2009年分別以全市學前教育發展情況為專題，組織人大代表審議和政協委員論政。這些活動的相關信息顯示新制度的實施對于促進全市學前教育健康發展發揮了十分積極的作用，當然新制度也有待進一步改進與完善。

1、新制度的積極作用。

一是新制度切實強化了政府責任。新制度對學前教育事業的準公共產品性質作出了準確的判斷和定位，糾正了社會上將其作為私人產品的“市場化”發展導向和作為純公共產品要求政府大包大攬兩種不科學的認識，并在此基礎上明確了政府對學前教育具有財政投入和統籌管理的責任，這對于各地加強領導、加大工作力度奠定了思想認識基礎。府起著政策指導作用，制度的最終貫徹落實還需各地政府結合實際制定“實施辦法”。從各地兩年來的貫徹落實情況及效果看，存在著區域間落實不平衡、制度間執行不平衡現象。如個別縣級區域還是沿用原有的整體制度，只在個別環節上作出改進和加強，因而學前教育整體發展問題依舊，這與鄞州區、江北區、北侖區等區域積極執行新制度所進發出的新氣象、新發展局面形成了鮮明的對比。從制度內部看，擴大公辦幼兒園比例、增加招聘事業在編教師、幼兒教師免費培訓等制度執行較順利，而改革公共財政投入方向、建立幼兒園生均經費撥款機制、提高非事業在編教師工資收入、改進幼兒園的收費及財務管理等制度，由于與傳統制度的沖突以及政府職能部門間的協調等原因，執行進展情況不容樂觀。導致這些現象的重要原因之一就是新制度的權威性不足，目前寧波已經啟動了學前教育的地方立法程序，可以預見新制度經過完善上升為寧波市地方性法規，其權威性必將進一步加強，對于全市學前教育科學發展必將發揮更大的作用。

二是有關制度有待綜合配套。新制度最具創新探索性的方面是在現行的純公辦、純民辦體制以外，探索建立公有自營公助、民辦自營公助的混合體制，以實現整個區域學前教育的均衡發展。這類體制雖然已經客觀存在，但目前缺乏國家、省級文件的政策依據，專家學者對此也意見不一，新制度也沒有直接提出這些名稱，表現出明顯的探索試驗性質。而這一新制度涉及園舍建設制度、舉辦制度、公共財政投入制度、收費及財務管理制度、教師管理制度等多個方面，需要統一設計、相互配合，其中任何一個環節的制度不配套，就可能導致這一新制度難以推進。如目前，由于針對非營利性質民辦幼兒園的財務管理制度不健全，有關職能部門普遍擔心公共財政大幅投入后，被舉辦者移用、挪用甚至中飽私囊，這一擔心使得生均經費撥款制度至今尚未普遍建立，有些區只能采用公共財政直接補助非事業在編教師工資、直接分配事業在編教師的辦法，以履行公共財政的投入責任。為了改變這一局面，在新制度修訂完善時，可以采取單獨制訂《非營利性幼兒園建設管理辦法》等專門文件的方式，明確各相關制度的配套協調問題。

三是有關指標有待修正。新制度提出了有關工作的具體要求指標，這些指標對于推動具體工作十分必要。但是，目前全國對于地方政府層面的學前教育發展指標的研究十分缺乏，各地政府文件中也很少公開提出具體的任務指標，這使得寧波在新制度設計時提出的指標要求具有探索試驗的性質。這些指標一般限定在2010年前達到，目的是希望通過3年左右的實施，驗證這些指標的合理性、可行性。實施的效果表明，有些指標有待修正，如“非事業編制幼兒園教師原則上人均年收入應達到當地社會平均工資的1.5倍以上”，在具體工作中難以操作，因為“社會平均工資”的指標本身就概念模糊、難以統計，目前已經淡化，政府相關部門每年不再發布數據，取而代之的是統計部門每年發布的“城鎮在崗職工平均工資”，而“城鎮在崗職工平均工資”是以公務員、事業單位職工、集體以上企業職工為對象統計的平均工資，其水平遠遠高于“社會平均工資”，如果按“城鎮在崗職工工資的1.5倍”來要求，顯然又過高而難以達到，因此在新制度修訂時，“1.5倍”的指標可以修正為“非事業編制幼兒園教師原則上人均年收入不低于當地城鎮在崗職工平均工資”。另外，新制度設計時，沒有明確提出公共財政與兒童家庭在學前教育成本上的分擔比例，是考慮到各地、各類幼兒園的情況不一，目前還難以提出統一的要求。新制度修訂時，可考慮提出區域總體的分擔比例指標，或要求公共財政分擔比例逐步提高的原則要求。

四是有關工作的監督機制有待加強。新制度提出了對幼兒園的監管制度以及對縣級政府的教育督導制度，但對于相關職能部門的有關工作職責缺乏相應的監督。如雖然對城市小區配套幼兒園的建設工作提出了“四同步”的要求，但如何監督確保此制度的落實尚沒有明確的規定；又如對于公共財政投入、讓符合一定條件的非事業在編幼兒教師參加事業養老保險等要求，也沒有落實相關的監督機制。對于這一類涉及政府職能部門有關工作要求的監督，在尚未進行學前教育立法的情況下，宜建立由政府分管領導擔任組長的學前教育工作協調領導小組，履行部門協調及監督職能；在學前教育地方立法以后，宜由地方人大組織牽頭成立學前教育人大代表評議監督小組，開展相關監督工作。