義務(wù)教育的推進對貧困地區(qū)幼兒教育的影響

[摘要]義務(wù)教育的推進對貧困地區(qū)幼兒教育造成了諸多負(fù)面影響，主要表現(xiàn)為幼兒園(班)數(shù)減少、兒童入園(班)率降低、幼教資金和幼兒教師編制緊缺等。其中，貧困地區(qū)早期教育過度依附于小學(xué)教育，各級管理部門對早期教育的嚴(yán)重忽視以及教育體制的分割是產(chǎn)生上述問題的根源，應(yīng)從拓展學(xué)前教育開展的途徑和形式，加強和重視對學(xué)前教育的管理，將幼兒教育納入義務(wù)教育范疇之中，以及對貧困地區(qū)早期教育進行專項投入等方面入手，切實地減少義務(wù)教育的推進對貧困地區(qū)幼兒教育帶來的消極影響。

[關(guān)鍵詞]義務(wù)教育；貧困地區(qū)幼兒教育；教育發(fā)展

近些年，在各級政府的支持下，義務(wù)教育的普及與推進在全國范圍內(nèi)得到轟轟烈烈的開展。然而，我們在對農(nóng)村貧困地區(qū)幼兒教育調(diào)研過程中卻發(fā)現(xiàn)，這些舉措對不屬于“義務(wù)教育”的學(xué)前教育造成了嚴(yán)重的沖擊，特別是對貧困地區(qū)學(xué)前教育產(chǎn)生的負(fù)面影響更是遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于正面影響。總體上看，這種負(fù)面影響主要表現(xiàn)在幼兒園(班)數(shù)和幼兒入園(班)率降低、幼教資金和幼兒教師編制日趨緊張等方面，這已經(jīng)影響到了貧困地區(qū)幼兒教育的普及率和教育質(zhì)量的提高。本文擬從這些負(fù)面影響人手，分析和討論產(chǎn)生這些現(xiàn)象的原因，并提出相應(yīng)的改進建議。

一、義務(wù)教育的推進對貧困地區(qū)幼兒教育的沖擊

(一)農(nóng)村中小學(xué)校布局調(diào)整對貧困地區(qū)幼兒教育發(fā)展規(guī)模的沖擊

隨著計劃生育的普及，農(nóng)村學(xué)齡兒童數(shù)不斷減少，許多原有的村級完全小學(xué)變成了教學(xué)點，①這在一定程度上造成了教育資源的浪費。從2001年起，國家提出在農(nóng)村進行優(yōu)化教育資源配置的改革，對學(xué)校布局進行調(diào)整，即將比較分散的農(nóng)村中小學(xué)校和教學(xué)點適當(dāng)集中起來，重新對區(qū)域內(nèi)中小學(xué)網(wǎng)點進行布局和規(guī)劃。盡管這樣的舉措提高了中小學(xué)校的辦學(xué)效益，但卻忽略了其對學(xué)前教育的影響，主要表現(xiàn)為幼兒園(班)數(shù)、兒童入園(班)率和幼教師資數(shù)量的減少。這是因為當(dāng)完全小學(xué)或教學(xué)點被撤并后，附設(shè)在其中的學(xué)前班一般也隨之撤銷，加之多數(shù)貧困地區(qū)交通不發(fā)達、兒童居住地分散，不少學(xué)前兒童需要像學(xué)齡兒童一樣走幾公里路去接受學(xué)前教育，或者有的只能選擇住校，這都增加了家長們對兒童安全、住校適應(yīng)以及經(jīng)濟負(fù)擔(dān)成本等方面的憂慮，并促使部分幼兒放棄接受學(xué)前教育，或只能在離家較近的小學(xué)一年級中混讀、跟讀，最終使得幼兒園(班)數(shù)、兒童入園(班)率出現(xiàn)降低。與此同時，隨著學(xué)前班的減少，從事幼兒教育的教師數(shù)量也隨之減少。這從隨后幾年的《全國教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》中可以看出：2001年全國的幼兒園比上年減少6.41萬所，在園幼兒數(shù)比上年減少222.34萬人，園長和教師比上年減少31.64萬人，幼兒園園所數(shù)量、在園(班)幼兒數(shù)和園長教師數(shù)分別比上年減少了36.46％、9.9％、33.46％。之后幾年盡管采取了積極的措施，但幼兒教育發(fā)展連續(xù)兩年依舊不穩(wěn)定：2002年幼兒園及在園幼兒數(shù)均比上年略有增加，2003年幼兒園園數(shù)有所增加，但在園幼兒數(shù)略有減少。2001年全國幼兒教育出現(xiàn)的全面滑坡，是義務(wù)教育改革對農(nóng)村貧困地區(qū)幼兒教育的首次最嚴(yán)重的沖擊，而農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整是其中的原因所在。

(二)農(nóng)村稅費制度改革對貧困地區(qū)幼兒教育投入的沖擊

為從根本上減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，規(guī)范農(nóng)村稅費制度，黨中央和國務(wù)院決定從2000年起進行農(nóng)村稅費改革試點。其中與農(nóng)村基礎(chǔ)教育緊密相關(guān)的是“兩個取消”，即取消專門面向農(nóng)民征收的行政事業(yè)性收費和政府性基金、集資。此后，教育經(jīng)費籌措的方式發(fā)生了很大變化，由原來的農(nóng)民承擔(dān)為主改由政府承擔(dān)為主。盡管稅費改革推進了其他的相關(guān)配套改革，但依然造成農(nóng)村教育經(jīng)費嚴(yán)重不足，使貧困地區(qū)農(nóng)村基礎(chǔ)教育的發(fā)展面臨重重困難，包括民辦教師退休費用保障難、公辦教師工資籌措難、普九債務(wù)化解難、中小學(xué)危房改造難、學(xué)校維修難、學(xué)校正常運轉(zhuǎn)難等。其中對當(dāng)?shù)赜變航逃斐傻膰?yán)重負(fù)面影響則主要集中在三個方面：一是對幼兒教育投入變得更少。稅費改革前，縣級和鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府會撥出部分款項用于發(fā)展學(xué)前教育，即使上級政府不直接撥款給學(xué)前教育，部分小學(xué)管理人員也會從上級的教育撥款中抽取部分經(jīng)費用于開展學(xué)前教育。稅費改革后，教育經(jīng)費的固定來源普遍減少，原先附著在教育費附加中的一點幼教經(jīng)費也隨著教育費附加的取消而取消。另外，隨著對農(nóng)村義務(wù)教育管理體制的完善，工資上劃，造成農(nóng)村學(xué)前教育辦園主體的責(zé)任不明確，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村不愿意承擔(dān)學(xué)前教育的責(zé)任，視幼兒教育為包袱，或減少投入，或隨意停辦。二是促使部分小學(xué)學(xué)校通過收取幼兒教育費用來彌補小學(xué)教育經(jīng)費的不足。一些小學(xué)學(xué)校或是在稅費改革前便欠下需要償還的債務(wù)，或是想改善學(xué)校環(huán)境，或是想聘用新的師資來彌補不足，通過義務(wù)教育階段收費來籌得資金已無可能，于是通過向?qū)W前兒童收費以補貼小學(xué)經(jīng)費的短缺，便成為很多學(xué)校的選擇。三是加劇了幼兒園教師編制的緊張。農(nóng)村稅費改革減少了各地縣和鄉(xiāng)(鎮(zhèn))兩級的財政收入，為減輕財政負(fù)擔(dān)，各級政府明確要求教育行政部門“減校、減人”，從嚴(yán)控制教師編制。在當(dāng)?shù)亓x務(wù)教育師資尚不充足的情況下，處于非義務(wù)教育階段的幼兒教育師資更是得不到應(yīng)有的重視。盡管這些地區(qū)的幼兒教師數(shù)量極為缺乏，而幼師畢業(yè)生數(shù)量較多，但當(dāng)?shù)孛磕暾衅傅挠變航處熞廊皇钟邢蓿@最終造成幼兒教師數(shù)量的嚴(yán)重不足。

(三)義務(wù)教育工程的普及對貧困地區(qū)學(xué)前教育辦學(xué)條件的影響

我們在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，貧困地區(qū)的絕大多數(shù)小學(xué)在義務(wù)教育工程和世界銀行的支助下建立了教學(xué)樓，但教學(xué)樓通常只有教室6問、辦公室2間。在這樣的學(xué)校里，6間教室往往已經(jīng)坐滿了1～6年級的學(xué)生，于是不少學(xué)校就利用兩間辦公室中的一間來開辦獨立的學(xué)前班。但隨著義務(wù)教育工程的推進，相關(guān)規(guī)定(如《“九五”期間全國中小學(xué)實驗室工作的意見》和《國務(wù)院關(guān)于進一步加強農(nóng)村教育工作的決定》等)要求各個學(xué)校建立獨立的電教室、實驗室，這些規(guī)定還被列入“普九”驗收的重要內(nèi)容。面對兩基驗收，因為自身財力十分有限，許多小學(xué)只好將學(xué)前班所在的教室改為很少使用的電教室、實驗室。這些工作在耗費了學(xué)校的人力、物力、財力的同時，根本沒有達到“保障教育資源充分發(fā)揮效益、提高教學(xué)質(zhì)量”的目的，卻使很多小學(xué)學(xué)校無力再辦獨立的學(xué)前班，上級也未在財政撥款上給予相應(yīng)的支持。結(jié)果，不少學(xué)前兒童或是散居在家，等著直接上小學(xué)一年級，或是在不得已的情況下，被一些小學(xué)納入一年級中進行教育。據(jù)我們于2006～2008年對貴州省一國家級貧困縣的調(diào)研顯示，當(dāng)?shù)馗x、混讀在一年級的幼兒數(shù)近十年來日漸增多，其中近2／3的此類班級和幼兒是這些義務(wù)教育工程普及的“產(chǎn)物”和受害者，這無疑影響了幼兒入園(班)率和早期教育質(zhì)量。

(四)義務(wù)教育收費改革對貧困地區(qū)家庭學(xué)前教育投入的影響

2004年9月，全國義務(wù)教育階段學(xué)校全面推行了“一費制”收費辦法后，農(nóng)村學(xué)齡兒童的父母只需每學(xué)期繳納60元的學(xué)雜費；從2008年9月開始，國家全部免除義務(wù)教育階段學(xué)生的學(xué)雜費。義務(wù)教育收費降低減輕了貧困地區(qū)學(xué)生的家庭負(fù)擔(dān)，對鞏固入學(xué)率起到了很好的效果，但卻給當(dāng)?shù)貙W(xué)前教育帶來一定的影響。由于貧困地區(qū)很多家長文化程度和素質(zhì)相對較低，常常意識不到學(xué)前教育的重要性，面對接受學(xué)前教育需要繳納一定費用的現(xiàn)實，一些家長將學(xué)前教育收費和小學(xué)收費進行簡單比較后，便希望能省掉這筆花銷。于是有的家長為了省錢，或者干脆不讓孩子接受學(xué)前教育，而等著孩子到了7周歲后直接接受免費的義務(wù)教育；或者在孩子不到入小學(xué)年齡的情況下，硬把孩子送到小學(xué)一年級中混讀。貧困地區(qū)的學(xué)前教育機構(gòu)面對家長的壓力，往往只好降低收費，以贏取幼兒生源。在這樣的情況下，貧困地區(qū)(尤其是偏遠(yuǎn)的山區(qū)、少數(shù)民族地區(qū))接受學(xué)前教育的兒童數(shù)逐年減少，且各類學(xué)前教育機構(gòu)因收費低而降低了幼兒教師的工資待遇，從而使得幼兒教師素質(zhì)和工作積極性變得更差，這對貧困地區(qū)幼兒入園(班)率的鞏固以及幼兒教育質(zhì)量的提高帶來了不利影響。

總之，我們認(rèn)為，每一項改革的初衷都是好的，帶來的益處也是無法抹殺的，但我們也不能忽視其可能帶來的各種負(fù)面影響。如果不采取相應(yīng)措施，諸如此類的義務(wù)教育改革勢必會對貧困地區(qū)的學(xué)前教育發(fā)展產(chǎn)生持續(xù)性的不利影響。

二、原因分析與對策建議

義務(wù)教育的推進對貧困地區(qū)學(xué)前教育造成了不良影響，引發(fā)了我們對教育政策、制度、管理等方面的思考。為此，我們在謹(jǐn)慎思考其原因的同時，提出了相應(yīng)的對策。

(一)為什么義務(wù)教育改革對貧困地區(qū)的幼兒教育會產(chǎn)生如此嚴(yán)重的影響

首先，貧困地區(qū)幼兒教育過度依附于小學(xué)教育。農(nóng)村貧困地區(qū)幼兒教育資源的嚴(yán)重匱乏決定了當(dāng)?shù)赜變航逃诤艽蟪潭壬弦栏接谛W(xué)教育，這主要表現(xiàn)在：在教育基礎(chǔ)條件上，貧困地區(qū)只有小學(xué)學(xué)校是正規(guī)的教育機構(gòu)，家長也極其認(rèn)可學(xué)校和學(xué)校教師的地位，多數(shù)小學(xué)學(xué)校也有可能為幼兒教育的開展提供諸如教室和與小學(xué)生共享的操場等教育場所；在師資上，貧困地區(qū)專門的幼教師資很少，當(dāng)?shù)匦W(xué)在開展學(xué)前教育的過程中，一般若本校教師數(shù)量充足，便可能會指派相應(yīng)的教師擔(dān)任學(xué)前班教師，或者是另想其他辦法來配備相應(yīng)的學(xué)前班教師；在教育經(jīng)費上，小學(xué)往往享受著上級教育主管部門的教育撥款以及相配套的教育資源，即使學(xué)前班獲得的上級下?lián)芙逃?jīng)費非常有限，但實際上小學(xué)中有限的教育經(jīng)費往往由學(xué)前兒童與小學(xué)生共享。此外，當(dāng)?shù)亟逃鞴懿块T一般也主張小學(xué)學(xué)校開辦學(xué)前教育，以便于管理。以上這些情況都決定了貧困地區(qū)幼兒教育的開展基本上依賴于小學(xué)義務(wù)教育，這種過度的依附?jīng)Q定了小學(xué)學(xué)校一有變動和改革，附屬的學(xué)前教育就會受到波及，從而產(chǎn)生前面談到的各種問題。

其次，各級教育管理部門對學(xué)前教育的嚴(yán)重忽視。從總體上來看，我國農(nóng)村地區(qū)幼兒教育普遍存在著相關(guān)管理機構(gòu)不健全、領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系不明確、幼教管理制度不完善等重要問題，導(dǎo)致基層政府對學(xué)前教育缺乏重視。如我們在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，貧困地區(qū)的教育管理人員往往主要關(guān)注義務(wù)教育，對學(xué)前教育只是“帶著管”。絕大多數(shù)的縣級教育部門將實質(zhì)性的管理下放到鄉(xiāng)(鎮(zhèn))教育管理機構(gòu)——中心校，而各個鄉(xiāng)(鎮(zhèn))中心校又因為要主抓義務(wù)教育，在上級教育部門對學(xué)前教育辦學(xué)沒有明確要求的情況下，僅是讓開辦學(xué)前教育的小學(xué)來負(fù)責(zé)管理本校幼兒教育。另外，近年來，國務(wù)院將完成“普九”工作作為重要任務(wù)來抓，并且在2004年頒布了《國家西部地區(qū)“兩基”攻堅計劃(2004～2007年)》，力爭完成“兩基”攻堅戰(zhàn)。在這種形勢下，各級教育管理者只是風(fēng)風(fēng)火火地執(zhí)行義務(wù)教育改革，忙于應(yīng)對各級的“兩基”驗收工作，而無暇顧及當(dāng)?shù)氐挠變航逃?/p>

第三，我國教育體制上的分割。雖然各級教育管理人員都認(rèn)為，幼兒教育是基礎(chǔ)教育的組成部分，是學(xué)校教育和終身教育的起始階段，即使在偏僻的山區(qū)，每個教師、小學(xué)校長和鄉(xiāng)(鎮(zhèn))縣級教育管理人員都極其肯定學(xué)前教育的重要性，但由于我國教育體制上的分割，學(xué)前教育雖屬基礎(chǔ)教育，但由于它的非義務(wù)性，實際上一直被作為單獨的一級教育加以考慮，或者根本不被考慮。國家對義務(wù)教育的大力提倡和普及更是突出和強調(diào)了小學(xué)和初中的地位，作為“非義務(wù)教育”的學(xué)前教育由此被忽視。這使得在教育資源總體性短缺的情況下，國家和政府越是強調(diào)義務(wù)教育，學(xué)前教育資源的結(jié)構(gòu)性短缺反而變得越嚴(yán)重。

(二)如何減少義務(wù)教育改革對貧困地區(qū)幼兒教育的負(fù)面影響

首先，各級教育管理者要拓展開展學(xué)前教育的途徑和形式。對于貧困地區(qū)來說，我們主張正規(guī)教育和非正規(guī)教育相結(jié)合來開展學(xué)前教育，以減少其對小學(xué)的過度依賴。具體來說：一方面，在人口相對集中的村寨或者小學(xué)周圍，借用現(xiàn)在小學(xué)校舍、村委會辦公室或計劃生育辦公室、廢舊的倉庫，通過重新招募過去小學(xué)或者教學(xué)點撤并時留下的教師以及退休的教師，來開辦獨立和正規(guī)的學(xué)前班或幼兒園。另一方面，改變過于重視正規(guī)教育的傳統(tǒng)觀念，積極宣傳并因地制宜地開展非正規(guī)學(xué)前教育。當(dāng)前，非正規(guī)學(xué)前教育這一形式已經(jīng)在政策和實踐上都得到了人們的支持。在政策層面上，國家提倡開展靈活的學(xué)前教育形式，對“老、少、邊、窮、山、牧、島”地區(qū)的學(xué)前兒童實施非正規(guī)教育；在實踐層面上，目前國內(nèi)外研究者都對非正規(guī)教育進行了不少探索，已證實了這一教育形式巨大的價值和生命力。我們認(rèn)為這種靈活且辦學(xué)成本低的教育形式特別適合于我國地廣人稀、經(jīng)濟相對落后的貧困地區(qū)，能夠有效緩解這些地區(qū)對幼兒教育的迫切需要與無法實現(xiàn)正規(guī)的學(xué)前教育之間的矛盾。盡管如今的非正規(guī)學(xué)前教育還存在一些問題，但只要經(jīng)過詳細(xì)的論證和規(guī)劃，在上級管理、教育內(nèi)容、教學(xué)方法、教學(xué)時間等方面得到保證的條件下，依然能夠發(fā)揮很好的學(xué)前教育效果。

其次，各級教育管理者應(yīng)該切實重視對幼兒教育的管理。學(xué)前教育是基礎(chǔ)教育的第一環(huán)節(jié)和重要組成部分，是學(xué)校教育和終身教育的起始階段。諸多研究發(fā)現(xiàn)，發(fā)展幼兒教育對提高“普九”水平，發(fā)展各類教育，構(gòu)筑終身教育體系，具有基礎(chǔ)性和先導(dǎo)性的作用。為此，各級政府首先應(yīng)充分認(rèn)識學(xué)前教育的地位和作用，明了學(xué)前教育的公益性質(zhì)；采取切實有效的措施積極發(fā)展學(xué)前教育，動員和依靠社會各方面的力量，多渠道、多形式地開展學(xué)前教育事業(yè)；同時，各級教育行政部門應(yīng)增強主管意識，真正把學(xué)前教育納入教育管理的范疇，進行統(tǒng)籌規(guī)劃管理；要根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟、社會的發(fā)展?fàn)顩r和人民群眾的實際需要，制定早期教育的發(fā)展規(guī)劃、目標(biāo)和措施；各區(qū)縣教育行政部門以及各鄉(xiāng)(鎮(zhèn))要配備專職或兼職學(xué)前教育管理干部；各級托幼領(lǐng)導(dǎo)小組成員應(yīng)按照各自的職責(zé)分工，配合教育部門共同制定并落實促進學(xué)前教育發(fā)展的政策規(guī)定。

第三，應(yīng)將幼兒教育逐步納入義務(wù)教育的范疇，使之成為我國教育體制中必不可少的一環(huán)。將幼兒教育納入義務(wù)教育之列就意味著幼兒教育也具有了強制性、免費性、普及性等特點。這首先使得幼兒教育的公益性得到承認(rèn)，對于幼兒家長而言，其所需承擔(dān)的學(xué)前教育費用會因此大大減少，從而會增強他們主動送子女接受學(xué)前教育的積極性；其次，這一規(guī)定會對適齡兒童、學(xué)前教育機構(gòu)、學(xué)前教師、學(xué)前課程、學(xué)前教育經(jīng)費和相關(guān)保障機制以及其他的學(xué)前教育法律法規(guī)的完善產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響，勢必會督促各方積極承擔(dān)起讓適齡兒童接受學(xué)前教育的義務(wù)和責(zé)任，從而切實保障每個兒童的受教育權(quán)利和學(xué)前教育的質(zhì)量；再次，學(xué)前教育被納入義務(wù)教育意味著學(xué)前教育自身的獨立地位得到法律上的認(rèn)可和制度上的支持，任何教育改革都必然得考慮學(xué)前教育的存在及其發(fā)展，學(xué)前教育面對其他義務(wù)教育形式的改革時，可以有自己獨立的調(diào)整和規(guī)劃，其他教育階段的改革也就很難對其產(chǎn)生嚴(yán)重的負(fù)面影響了。

最后，應(yīng)加大對貧困地區(qū)幼兒教育的專門投入。當(dāng)前我國貧困地區(qū)由于自身經(jīng)濟實力的有限，無力給予早期教育發(fā)展以人力、物力和財力上的保障，當(dāng)?shù)氐膶W(xué)前教育常處于自然發(fā)展的狀態(tài)，很少有教育相關(guān)部門給予真正關(guān)注和管理。因此，對于貧困地區(qū)來講，當(dāng)?shù)赜捉淌聵I(yè)的根本發(fā)展更依賴于國家的投入，且學(xué)前教育的公益性和基礎(chǔ)性也要求國家應(yīng)該為貧困地區(qū)幼兒教育的發(fā)展承擔(dān)更大的責(zé)任。為此，國家和省級財政應(yīng)調(diào)整農(nóng)村學(xué)前教育投入政策，加強中央財政和省級財政對貧困地區(qū)幼兒教育的投入，確立以政府投入為主的農(nóng)村學(xué)前教育經(jīng)費投入體制。國家和政府還應(yīng)該調(diào)整學(xué)前教育政策，對農(nóng)村貧困地區(qū)學(xué)前教育進行弱勢補償和專項投入，同時通過轉(zhuǎn)移支付的方式，優(yōu)先在農(nóng)村、邊遠(yuǎn)地區(qū)及社會處境不利人群集中的地區(qū)普及學(xué)前教育或者實行學(xué)前一年義務(wù)教育。