“英國內閣為何專橫，議會主權是否動搖”問題研究

摘 要： 19世紀末英國從資本主義向帝國主義過渡，英國議會的權力和作用開始縮小，內閣權力不斷膨脹擴張。本文從政治、經濟和社會等不同角度對英國內閣權力擴張的原因進行了分析，并對英國內閣權力的擴張是否導致議會主權原則的動搖作了一些探討。

關鍵詞： 英國內閣 權力擴張 議會主權 動搖

人民版高中歷史必修一《代議制的確立和完善》第五子目“英國議會中的第三院”敘述道：“19世紀70年代以后，議會的權力和作用開始縮小，內閣開始凌駕于議會之上，內閣占用了議會的大部分時間，幾乎壟斷了全部的立法提案權，掌握了一部分的立法權，掌控了議會的財政權，首相和內閣對議會下院的控制大為加強，議會的許多權力轉向了內閣，出現‘內閣專橫’的政治局面，許多英國人稱內閣為議會中的‘第三院’。”［１］在教學過程中，有許多學生疑問：19世紀70年代以后，英國議會的權力和作用為什么縮小了？內閣為何會凌駕于議會之上？立法權本屬于議會，為什么議會的部分立法權會落到內閣手里？“內閣專橫”是否動搖和破壞了議會的主權原則？由于教材表述過于簡略，以及較強的學術性，學生在學習上產生了諸多困惑。筆者在此試圖就以上問題作些探討。

一、英國內閣為何專橫

19世紀70年代以后，英國內閣權力不斷擴張膨脹，議會的一些權力開始向內閣轉移，是與資本主義向帝國主義過渡這一特定的歷史背景密切相關的。

1.政治原因

19世紀后期，英國政黨組織的逐步健全，是形成內閣控制議會局面的重要原因。通過1832年與1867年的兩次議會改革，選舉權得以不斷擴大，選民人數大大增加。選民的增加促進了政黨組織的發展，任何人要想成為議員必須首先得到政黨的支持。由于有著嚴格的黨紀的約束，議員很少按照個人的意志來行動，而要與本黨保持一致。通常內閣成員主要是由執政黨的核心成員構成，執政黨在下院又占了多數席位，所以從一定意義上講，議會是被內閣所控制的。資產階級通過控制政黨——政黨控制議會——議會控制內閣這樣一個政治程序的邏輯來實現自己的意志。從某種意義上說，19世紀70年代以后，議會由政府的主人逐漸變成了政府的仆人，這一變化是英國社會政黨政治發展的必然結果。

2.經濟原因

在資本主義自由競爭階段，自由主義的商品經濟要求政府采取和奉行不干預經濟的政策。19世紀70年代以后，隨著向壟斷階段過渡，為了防止自由商品經濟造成的無政府狀態，政府必須更多地干預社會經濟生活，適應壟斷資本發展的需要，因而政府的職能被大大強化。

3.社會原因

19世紀后半期，隨著第二次工業革命的迅速發展，失業、救濟、福利、保險、環境保護、交通安全等各種社會問題不斷增多，立法工作需要及時跟上才能適應時代的發展。其一，立法工作具有很強的專業性、針對性和技術性，而普通議員由于缺乏必要的專業知識和信息儲備來準備復雜的議案。按照憲法慣例，內閣和部長可以向議會提出法案，正是由于社會發展的需要，因而出現了內閣幾乎壟斷了全部的立法提案權的狀況。其二，立法機關制定法律，程序繁瑣，效能有限，且對許多新的社會問題較為生疏，難以及時立法以滿足社會發展變化的需要。“在一個現代國家中，在許多場合有采取立法行動的突然需要。對于許多這樣的需要，授權立法是惟一方便的甚或是惟一可能的應付辦法”。由于行政機關立法具有針對性強和便捷快速等特點，能有效應付國家發生的緊急情況，［２］因此，19世紀后期英國的授權立法有了新的發展，議會把部分立法權授予內閣。人民版教材歷史必修一所講的內閣掌握了部分的立法權即指授權立法權。

二、議會主權是否動搖

關于19世紀末20世紀初英國內閣權力的膨脹現象，是否必然導出內閣“專橫”的結論，是否導致議會主權原則的動搖，在學術界尚存爭議。筆者認為，從表面上看，英國內閣的權力擴張使“議會主權”原則受到嚴重威脅，但從議會與內閣關系的實質來看，議會主權原則仍然是英國憲政制度的重要原則。

1.英國內閣的權力來源于議會的授予

（1）政府的合法性來自于議會。自1689年《權利法案》頒布以來，所有的政府都產生于議會。英國的大選是選舉下院議員，而議員分別屬于不同的政黨，在大選中取得多數席位的政黨即為執政黨（個別時候會少于反對黨），其領袖受國王之命為首相，負責組織內閣。只有經過這樣途徑建立起來的政府才具有合法性。如果反對黨控制議會通過對政府的不信任案，首相及其內閣成員要么辭職，要么提請國王解散下院，提前舉行新的大選，由新選出的下院決定內閣的去留。英國政府的權力來源限定了政府權力的性質，即它是依議會意志而行使對社會的治理權，而不是專制權力，因此不能認定為議會的權力變小了。

（2）關于內閣掌握部分立法權問題。雖然英國議會的部分立法權通過授權轉移到內閣，但內閣并不能為所欲為，不能從根本上影響議會的至上地位。一方面，內閣所擁有的立法權來自于議會的授權，且授權的內容是有限的，只能就特定事項授權，而對帶有憲法根本原則性的內容并不授權。另一方面，議會仍可通過多種手段對內閣的立法權進行監控，如對授權立法程序的監控、向議會備案等。從根本上講，英國議會的立法大權仍然牢牢地掌控在議會的手中。

（3）議會使內閣的議案合法化。雖然議案和政府的預算案都是由內閣提出來的，但不經議會通過和批準，議案絕對不能成為法律，預算案也不能被執行。

2.議會對內閣行使監督權

既然政府產生于議會，從法律上講，政府的權力是議會授予的，議會就有權監督和調查政府的行為，進而影響政府的執政進程。英國議會主要通過質詢制度、彈劾制度、不信投票制度和調查制度對內閣實行監督，制約內閣的權力。［３］

因此，19世紀70年代以后英國內閣權力的不斷擴張，并沒有動搖英國議會的主權地位，議會主權原則仍然是英國憲政制度的核心。

參考文獻：

［1］普通高中課程標準實驗教科書·歷史（第一冊）.人民出版社，2005.

［2］李林.西方授權立法的理論與制度.海南人大網.http：//www.hainanpc.net/huiyi/rendai_read.php？id=84class_id=5.

［3］楊曙光.英國議會的監督制度.人大研究，2005，（07）.知網空間.http：//www.cnki.com.cn/Article/CJFDTotal-RDYJ 200507020.htm.