基層國(guó)庫(kù)監(jiān)管的難點(diǎn)及對(duì)策

國(guó)庫(kù)監(jiān)管是基層中國(guó)人民銀行的一項(xiàng)重要工作，中國(guó)人民銀行機(jī)構(gòu)改革后，其職能主要轉(zhuǎn)向宏觀調(diào)控和金融服務(wù)，國(guó)庫(kù)工作實(shí)現(xiàn)從以單純服務(wù)為主向服務(wù)與監(jiān)督并舉的轉(zhuǎn)變。在加強(qiáng)和改善國(guó)庫(kù)監(jiān)督管理中，各級(jí)人民銀行國(guó)庫(kù)部門(mén)通過(guò)積極的探索，形成比較完善、系統(tǒng)的國(guó)庫(kù)管理制度，但由于長(zhǎng)期的工作程式和思維慣性，目前大多數(shù)國(guó)庫(kù)還沒(méi)有從“核算型”模式真正轉(zhuǎn)變成“核算監(jiān)管型”模式，很大程度上制約著國(guó)庫(kù)監(jiān)管職能的正常運(yùn)作。因此，深入分析和研究當(dāng)前國(guó)庫(kù)監(jiān)管中存在的問(wèn)題，提高履行國(guó)庫(kù)監(jiān)管職責(zé)的能力和水平顯得極為重要和必要。

一、基層國(guó)庫(kù)監(jiān)管存在的問(wèn)題

(一)基層國(guó)庫(kù)人員素質(zhì)不高和配備不足，使監(jiān)管力度不夠

1 中國(guó)人民銀行和財(cái)政部1989年頒布的《中華人民共和國(guó)國(guó)家金庫(kù)條例實(shí)施細(xì)則》明確規(guī)定了各級(jí)國(guó)庫(kù)人員的編制數(shù)，即中心支庫(kù)一般配備3-9人，支庫(kù)一般配備2-5人。2003年推行的國(guó)庫(kù)會(huì)計(jì)核算系統(tǒng)對(duì)人員又有增加的要求。基層國(guó)庫(kù)人員的配備較少，滿(mǎn)足不了業(yè)務(wù)量的快速增長(zhǎng)。國(guó)庫(kù)人員整日忙于日常核算業(yè)務(wù)，在一定程度上影響了監(jiān)管工作的深入開(kāi)展，特別是縣支庫(kù)處在國(guó)庫(kù)工作的第一線，同時(shí)又擔(dān)負(fù)著鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)庫(kù)和轄區(qū)國(guó)庫(kù)經(jīng)收處檢查、監(jiān)管的任務(wù)。保證正常的業(yè)務(wù)核算已經(jīng)很難，因此不可能再有精力和時(shí)間去履行國(guó)庫(kù)的監(jiān)管職能，導(dǎo)致監(jiān)管工作力度不夠。

2 國(guó)庫(kù)人員素質(zhì)不能適應(yīng)、滿(mǎn)足國(guó)庫(kù)工作發(fā)展的需要。國(guó)庫(kù)監(jiān)管是一項(xiàng)專(zhuān)業(yè)性、政策性極強(qiáng)的工作，它不僅要求從業(yè)人員有豐富的金融理論知識(shí)、國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)工作經(jīng)驗(yàn)，而且要求從業(yè)人員具有較強(qiáng)的責(zé)任心和事業(yè)心，不僅需要掌握金融政策法規(guī)，還需要熟悉財(cái)政、稅務(wù)政策法規(guī)。但是，基層人民銀行在國(guó)庫(kù)人員的配備上，基本屬于核算型人員，善分析、能管理的人才缺乏，而且知識(shí)結(jié)構(gòu)單一，難以承擔(dān)強(qiáng)化國(guó)庫(kù)監(jiān)管的任務(wù)。素質(zhì)較低主要表現(xiàn)在：一是監(jiān)管水平低；二是政策水平低；三是國(guó)庫(kù)人員運(yùn)用現(xiàn)代化工具能力弱；四是寫(xiě)作和分析水平低。這些問(wèn)題的存在，與形勢(shì)的發(fā)展產(chǎn)生了較大的矛盾，給國(guó)庫(kù)工作帶來(lái)了不利影響，已成為加強(qiáng)國(guó)庫(kù)監(jiān)管工作，進(jìn)一步提高國(guó)庫(kù)管理水平的一個(gè)迫切需要解決的問(wèn)題。

(二)國(guó)庫(kù)資金支撥不夠規(guī)范

國(guó)庫(kù)資金支拔的規(guī)范與否，直接影響到財(cái)政預(yù)算執(zhí)行和國(guó)庫(kù)資金安全。盡管?chē)?guó)庫(kù)部門(mén)制定了一系列的規(guī)章制度，但是在實(shí)際操作中仍然存在一些問(wèn)題：一是撥款憑證雖然是財(cái)政支拔的專(zhuān)用憑證，但它不是重要空白憑證，也無(wú)憑證編碼和防偽標(biāo)識(shí)，因而存在被偽造的可能：二是財(cái)政部門(mén)不能及時(shí)提供撥款單位清單和撥款計(jì)劃，國(guó)庫(kù)難以掌握國(guó)庫(kù)資金流向，所以在辦理?yè)芸顣r(shí)缺乏充分的法律依據(jù)，難以進(jìn)行有效監(jiān)管。

(三)預(yù)算收入退庫(kù)，監(jiān)管被動(dòng)

預(yù)算收入退庫(kù)是指將已經(jīng)入庫(kù)的預(yù)算收入退還給原納稅人的一種行政手段。預(yù)算收入退庫(kù)是國(guó)庫(kù)資金支付的重要手段和內(nèi)容。國(guó)庫(kù)在把握退庫(kù)政策，杜絕不規(guī)范行為中起著至關(guān)重要的作用，但由于退庫(kù)種類(lèi)繁多，且沒(méi)有相關(guān)的法規(guī)制度作為政策依據(jù)，只能根據(jù)一些部門(mén)性、地方性的文件來(lái)審核，造成國(guó)庫(kù)部門(mén)對(duì)退庫(kù)的審核與監(jiān)管流于形式，只能看看其手續(xù)是否齊全，并無(wú)監(jiān)督管理的權(quán)力。因此，國(guó)庫(kù)在退庫(kù)內(nèi)容的真實(shí)性和退庫(kù)范圍的審核上難以把握，對(duì)退庫(kù)的監(jiān)督往往顯得被動(dòng)。

(四)國(guó)庫(kù)經(jīng)收處稅款延解問(wèn)題屢禁不止

造成國(guó)庫(kù)經(jīng)收處延壓稅款的因素：一是國(guó)庫(kù)經(jīng)收處業(yè)務(wù)經(jīng)辦人員政策觀念不強(qiáng)，視稅收為從屬業(yè)務(wù)，所以在處理業(yè)務(wù)時(shí)總是先辦理資金匯劃、現(xiàn)金收付等，待閑暇時(shí)才來(lái)處理代收稅款業(yè)務(wù)，如遇業(yè)務(wù)高峰時(shí)錯(cuò)過(guò)票據(jù)交換時(shí)間，往往導(dǎo)致稅款延解；二是商業(yè)銀行人員少，一個(gè)經(jīng)辦人員要兼顧兩三個(gè)崗位的業(yè)務(wù)，在稅收高峰時(shí)易導(dǎo)致稅款延解等。商業(yè)銀行是在義務(wù)辦理代收稅款業(yè)務(wù)，這與其以營(yíng)利目的的經(jīng)營(yíng)宗旨相悖，無(wú)法刺激商業(yè)銀行代理稅收業(yè)務(wù)的積極性。

(五)國(guó)庫(kù)數(shù)據(jù)反映方式單一，不能滿(mǎn)足宏觀決策的需要

國(guó)庫(kù)是國(guó)家預(yù)算執(zhí)行部門(mén)之一，其收支數(shù)據(jù)是國(guó)家財(cái)政政策執(zhí)行情況的反映，中央銀行利用國(guó)庫(kù)提供的數(shù)據(jù)研究國(guó)家財(cái)政政策，實(shí)施正確的貨幣政策，發(fā)揮宏觀調(diào)控作用。目前國(guó)庫(kù)數(shù)據(jù)反映方式單一，僅能反映財(cái)政資金收支存的情況，主要是和財(cái)稅部門(mén)對(duì)賬。而沒(méi)有形成完整的反映收支情況的指標(biāo)體系，反映的信息內(nèi)容少，缺乏相關(guān)業(yè)務(wù)的有關(guān)數(shù)據(jù)，不利于財(cái)政金融的綜合分析。

二、解決基層國(guó)庫(kù)監(jiān)管問(wèn)題的建議

(一)加強(qiáng)綜合業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高國(guó)庫(kù)人員監(jiān)管素質(zhì)，根據(jù)國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)變化發(fā)展的需要，要盡快充實(shí)國(guó)庫(kù)人員

解決國(guó)庫(kù)人員配備不足的問(wèn)題，基層國(guó)庫(kù)機(jī)構(gòu)的設(shè)置和人員配備應(yīng)按中國(guó)人民銀行關(guān)于國(guó)庫(kù)會(huì)計(jì)管理與操作的規(guī)定和[2001]第1號(hào)中國(guó)人民銀行令的要求，擇優(yōu)配備國(guó)庫(kù)人員，確保國(guó)庫(kù)崗位實(shí)現(xiàn)記賬、復(fù)核、檢查三分離。同時(shí)，需要補(bǔ)充新生力量，把具有綜合業(yè)務(wù)知識(shí)能力和責(zé)任心強(qiáng)的優(yōu)秀人才充實(shí)到國(guó)庫(kù)部門(mén)，以加強(qiáng)國(guó)庫(kù)監(jiān)管及檢查工作。

(二)基層國(guó)庫(kù)要開(kāi)展多層次、多渠道的培訓(xùn)工作，并以各種形式促進(jìn)工作人員不斷學(xué)習(xí)新知識(shí)，掌握各項(xiàng)政策、法規(guī)和監(jiān)管制度，努力提高國(guó)庫(kù)人員業(yè)務(wù)素質(zhì)和管理水平，以盡快滿(mǎn)足國(guó)庫(kù)工作崗位設(shè)置的需要

國(guó)庫(kù)人員必須不斷拓寬自己的知識(shí)面，提高知識(shí)層次。一要勤奮學(xué)習(xí)，善于鉆研，不斷更新理論知識(shí)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，盡量使自己的知識(shí)水平與中央銀行國(guó)庫(kù)職能相適應(yīng)。二要重視培養(yǎng)國(guó)庫(kù)人員的操作能力。國(guó)庫(kù)人員要通過(guò)多層次、多渠道、多形式的反復(fù)練習(xí)，逐步提高自己的國(guó)庫(kù)專(zhuān)業(yè)技能素質(zhì)。三要有開(kāi)拓意識(shí)，針對(duì)自身業(yè)務(wù)特點(diǎn)和轄區(qū)實(shí)際情況，以嶄新的思路分析、研究和解決國(guó)庫(kù)工作中出現(xiàn)的新情況、新問(wèn)題，提出創(chuàng)造性的工作目標(biāo)和建議。四要塑造一支既有理論知識(shí)，又有實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)；既能搞會(huì)計(jì)核算、又能開(kāi)展監(jiān)管、調(diào)研、分析的復(fù)合型隊(duì)伍。最后，要努力提高國(guó)庫(kù)人員思想素質(zhì)，轉(zhuǎn)變國(guó)庫(kù)人員思想觀念，樹(shù)立監(jiān)督意識(shí)，抓住熱點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題開(kāi)展國(guó)庫(kù)監(jiān)管工作，確保國(guó)庫(kù)資金的安全。

(三)建立科學(xué)的監(jiān)督手段，有效行使監(jiān)督

國(guó)庫(kù)監(jiān)督的目的是使財(cái)政預(yù)算收支的執(zhí)行規(guī)范化，要實(shí)現(xiàn)有效的監(jiān)督和控制，不能單靠經(jīng)辦人員的經(jīng)驗(yàn)和責(zé)任心，必須要有一套科學(xué)的監(jiān)督手段。應(yīng)盡快建立財(cái)稅庫(kù)行橫向聯(lián)網(wǎng)體系。實(shí)現(xiàn)資源共享。將需要監(jiān)督的一些計(jì)劃指標(biāo)、比例以及政策納入其中，實(shí)現(xiàn)科學(xué)、準(zhǔn)確、有效聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)，核算時(shí)程序自動(dòng)識(shí)別有無(wú)超預(yù)算，并提出警示報(bào)告：切實(shí)發(fā)揮國(guó)庫(kù)在財(cái)政資金運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)上的預(yù)警作用。

(四)對(duì)退庫(kù)重新修訂，完善退庫(kù)方面政策、規(guī)章

一是對(duì)已出臺(tái)的退庫(kù)政策進(jìn)行一次系統(tǒng)、徹底的清理，凡不合時(shí)宜的、互有矛盾的或不便操作的文件，及時(shí)廢止或重新修訂：二是再出臺(tái)新的退庫(kù)政策均須由財(cái)政、征收機(jī)關(guān)、國(guó)庫(kù)部門(mén)聯(lián)合發(fā)文，并明確規(guī)定在以后的工作中，凡不是聯(lián)合下文件一律不予執(zhí)行，退庫(kù)業(yè)務(wù)也不予辦理：三是改變退庫(kù)文件的發(fā)放渠道。凡退庫(kù)方面的文件規(guī)定除要求發(fā)送財(cái)政、稅務(wù)等執(zhí)行機(jī)關(guān)外，還要一并發(fā)送到各級(jí)國(guó)庫(kù)監(jiān)督部門(mén)，以保證退庫(kù)政策執(zhí)行上的一致性、連貫性，從而提升了退庫(kù)監(jiān)管水平。

(五)要樹(shù)立銀行有償服務(wù)的觀念，銀行(經(jīng)收處)辦理業(yè)務(wù)不應(yīng)成為“免費(fèi)的午餐”

另外，中間業(yè)務(wù)正在逐漸改變銀行的傳統(tǒng)收入結(jié)構(gòu)，成為商業(yè)銀行新的利潤(rùn)增長(zhǎng)點(diǎn)。為此。財(cái)政、稅務(wù)機(jī)關(guān)要樹(shù)立有償服務(wù)的觀念，改善銀行業(yè)務(wù)收費(fèi)的外部環(huán)境。建議中國(guó)人民銀行總行、財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局相關(guān)協(xié)商，盡快制定經(jīng)辦國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)的收費(fèi)范圍和標(biāo)準(zhǔn)，供基層部門(mén)參考。

(六)完善國(guó)庫(kù)監(jiān)管數(shù)據(jù)分析反映體系

在對(duì)國(guó)庫(kù)會(huì)計(jì)進(jìn)行完整性、準(zhǔn)確性、及時(shí)性、科學(xué)性管理的同時(shí)，要完善國(guó)庫(kù)監(jiān)管數(shù)據(jù)分析體系，加強(qiáng)國(guó)庫(kù)統(tǒng)計(jì)分析工作。一是完善單項(xiàng)指標(biāo)內(nèi)控體系，建立收、支、退等絕對(duì)指標(biāo)體系，全面真實(shí)反映國(guó)家預(yù)算收支水平。二是完善綜合指標(biāo)體系。建立結(jié)構(gòu)進(jìn)度等相關(guān)指標(biāo)體系，以動(dòng)態(tài)和靜態(tài)兩個(gè)方面綜合反映國(guó)庫(kù)收支的現(xiàn)狀、趨勢(shì)及原因。三是加強(qiáng)統(tǒng)計(jì)分析，充分利用數(shù)據(jù)，綜合實(shí)際，搞好國(guó)庫(kù)收支的預(yù)分析，為國(guó)庫(kù)監(jiān)管提供監(jiān)管信息，為相關(guān)部門(mén)決策提供依據(jù)。

(七)加強(qiáng)與政府、財(cái)、稅、行的交流，提高對(duì)國(guó)庫(kù)監(jiān)管職能的認(rèn)識(shí)，以協(xié)調(diào)配合，共同提高工作效率和服務(wù)水平

以前財(cái)、稅、行對(duì)國(guó)庫(kù)監(jiān)管職責(zé)的行使偏差，認(rèn)為其搞好服務(wù)即可。其實(shí)，從國(guó)庫(kù)監(jiān)管內(nèi)容來(lái)看，主要是對(duì)預(yù)算收入的及時(shí)繳庫(kù)，防止商業(yè)銀行延壓、占用、截留或挪用預(yù)算資金：對(duì)財(cái)政撥款和集中支付進(jìn)行監(jiān)督，防止超額度和不合理支付：加強(qiáng)退庫(kù)監(jiān)督，審核退庫(kù)是否符合政策規(guī)定。其監(jiān)管職責(zé)是制約一方利益，維護(hù)整體利益。保證國(guó)庫(kù)資金安全和完整的必要手段，服務(wù)是最終目的。只有將監(jiān)管融于服務(wù)之中，才能全面提高國(guó)庫(kù)監(jiān)管水平，樹(shù)立人民銀行良好形象。