基于就業導向的失業保險制度探索

[摘 要] 失業業保險制度是社會保障中與就業關系最為密切相關的政策，本文從中國失業保險制度存在的問題入手，分析了現行失業保險制度對就業的抑制作用，然后借鑒世界各國在促進就業上的積極有效的措施和經驗，提出了不僅從理念上創新，而且從制度上和法律上引到促進就業的價值取向。

[關鍵詞] 失業保險 促進就業 抑制就業 隱性就業 職業培訓

一、我國失業保險與就業的相關性

失業保險是現代社會保障制度的重要組成部分，失業保險的價值取向是各個組成部分的綜合反映，不同的制度項目，其內在含義和社會效果不同。是強調社會公平的生活保障功能，還是強調注重效率的就業導向的功能，我們面臨著抉擇。目前我國在失業保險上壓力重重，失業保險的目標是保障失業者在失業期間的基本生活即發揮失業保險的“輸血功能”，而最終目標是促進失業者再就業，發揮失業保險的“造血功能”。但現實情況是無論前者還是后者，無論是理念還是在現實中都存在諸多問題，一方面眾多失業者生活水平較低，有違于建設和諧社會所倡導的理念，另一方面經濟結構、產業優化造成大量失業，特別是新的《勞動合同法》的問世，以及城市化加劇造成勞動力供需矛盾加劇，再加上受全球金融危機影響，失業成為更加沉重的話題，從而更加顯現出我國失業保險在促進就業方面的不足。

1.現行失業保險制度實際享受者有限

客觀的說失業保險的覆蓋面狹窄，過去源于制度本身。新的《勞動合同法》改變了這一現實，將各種用工形式都納入失業保險，這在理論上能夠擴大失業保險的資金來源，強調了社會公平性。而實際上全國各地在法律的實施方面不盡如人意，執行起來十分困難，各地的失業保險條例依然存在和使用，新的《勞動合同法》難于執行。對非正規就業人員的保障實際上是失靈的，全國外出農民工總量規模巨大 ，《失業保險條例》規定，城市企事業單位招用的農民合同制工人應當參加保險，但農民工參保個人不交費，從而實際上大多數未參保。因為這是一個始終處于高度動態變化的群體，將他們納入失業保險，在短期內的確會擴大繳費來源，但在長期內可能使保險金支出大幅增加。實際上加劇了失業，因為企業在用工方面會在很大程度上考慮用工成本，從而減少用工。目前農民工大量閑置很能說明問題，政府正在采取必要的疏導。

2.現行失業保險制度保障水平較低

在制度執行中，各地規定的失業保險金水平普遍相對較低，僅略高于城市低保，無法達到城市生活的基本要求。一方面隨著失業率的不斷提高和失業人員的不斷增加，這種有限的失業保障能力進一步下降。另一方面，能夠享受失業保險金的人數及其有限，把握的相對嚴格，必須是繳費加上失業登記的人員，從而保障面有限。導致了過低的失業保障金不僅無法解決失業者的基本生活，而且引起了隱性就業。大量的隱性就業，使得他們在取的較低工資收入的同時也領取了失業保險金。由于缺乏有效的審核監督機制，使得這部分人的行為不僅影響了失業保險金的公平性，而且造成本來微薄的失業保險金的流失，使失業保險機制運行更加困難，影響了制度的效率性。

3.現行失業保險制度的效用不足

我國失業保險制度采取市、縣級統籌管理的方式，從而導致了保險金的積累出現了地區性的差異，經濟發達的地區征多支少。相反經濟落后的地區征少支多。這種差異性不利于統一制度和集中現金，不利于促進再就業基金的社會互濟性的發揮。不能體現失業保險制度的社會性和統一性。出現了一些老工業城市因失業問題較突出而失業保險金嚴重缺失，而一些新工業城市問題相對寬松些，失業保險金出現了較多結余，相互之間得不到有效的調劑使用，降低了失業保險的調劑功能和穩定功能。特別是目前許多地方對失業保險金的認識極其有限，一些管理部門擠占挪用失業保險金的現象非常普遍，這在一定程度上影響了失業保險金的效用。

二、現行失業保險制度對就業的抑制作用

失業保險體系應該是最大限度的促進就業，就業是最好的社會保障。目前現行失業保險在就業的促進上是缺乏主動性，對就業有抑制效應，失業保險與就業尚未形成良性互動機制。面對金融危機造成的大量失業，各企業只是延遲繳納保險金而已。

1.促進就業功能的有限性

中國失業保險建立伊始，就明確了失業保險與就業促進相結合的功能，其后實施了再就業工程，強調了失業保險金對促進失業者再就業的作用。使得失業保險始終圍繞著保障生活和促進就業的發展。然而卻在制度的設計上明顯不足，實施者主要是政府和部分企業。實施者管理職能分散對市場信息反應不靈敏，政策效率低下、花費不少但效果甚微。在已經實施再就業的失業人員中，不僅只有部分失業者得到培訓，而且大多數認為培訓對它們目前就業沒有太大影響，由于培訓內容與就業需求結合不緊，導致培訓后供求差距大，既不能滿足勞動力市場需求，又造成資源浪費。再就業速成低級培訓多，技能和經驗的傳授少，從而在激烈的競爭中處于劣勢，就業培訓效率亟待提升。

2.促進就業方面資金投入欠缺

隨著失業保險金支出規模的擴大，如何加強對失業保險金的監督管理，充分發揮其使用效率是當務之急。目前我國失業保險金的運作缺乏透明度，監督管理不利使得基金常常被用于平衡財政運算、企業生產經營和經辦機構辦公費等。基金無法有效保值增值，總量就難以有利擴張。再加上失業人員規模的影響，用于促進就業方面明顯不足。總的來說，目前我國在失業保險金的支出上存在的主要問題是使用結構不合理，管理費支出比例過大，而失業保險金發放比例低，真正用于促進就業方面微乎甚微。

3.籌資方式促使企業減少雇用

目前，我國的失業費率為3%，企業按工資總額的2%繳納，個人按工資總額的1%繳納。這樣的做法有鼓勵企業減少用工之嫌。在工資總額既定的情況下，在市場經濟條件下，在新《勞動合同法》運作下，效益好的企業更傾向于“高工資，低就業”。較高的工資水平，一方面可以吸收到能力強的勞動者，提高員工工作積極性，樹立企業形象。另一方面，相應減少失業保險金的支出成本。另外，我國失業保險金是以工資總額為基準的，忽視了行業之間、企業之間在雇用水平上的差異性，難以調動失業保險繳費主體的積極性。對效益好的行業或企業來說，職工失業率低，領取的失業金少，繳納按工資總額的統一比例交。這些行業或企業常常把繳納失業保險金看作是對效益差、失業率高的行業或企業的無償補貼。因此，破壞了責任對等原則，企業為減少費用，從而減少雇用。

4.失業保險金的支付機制抑制就業

一方面，我國失業保險金的給付水平低，給付期限長達24個月，而且給付期間是平均的。這必然會抑制失業者積極就業。盡管我國在這方面進行了幾次調整，但仍然處于低水平狀態。應該看到我國保險金的支付機制，沒有起到激勵失業者積極尋找工作的作用。其實失業保險待遇應與領取時間掛鉤，隨著領取時間的延長，額度應逐漸降低，這樣有利于加快失業者積極尋找工作的步伐。另一方面，工資收入對失業保險金的全替代抑制失業者低工資就業，如果一個失業者實現再就業，意味著他將失去享受失業保險的資格，與其接受較低工資，不如選擇失業保險，從而采取隱形就業。

三、國際上失業保險制度的差異性分析

世界上失業保險制度的發展一直呈現地區和項目的不平衡，大約有七十多個國家建立了正式的獨立的失業保險制度，雖然遠遠落后于醫療和養老保險的發展，但是許多國家還是充分發揮了失業保險促進就業的功能。

1.制定靈活合理的給付標準促使尋找就業機會

方法是改革失業保險的制度設計，拉大失業保險待遇的差距，根據失業期的長短來給付，失業期越短給付額越高，如阿根廷、比利時這些國家制訂了合理的給付標準，提前就業可獲得就業補助。有些國家還規定了在享受失業保險期的法定給付期內，失業者如果找到工作，失業者便可得到一部分尚未支付的保險金。如日本、加拿大和英國分別將失業保險改為就業保險和求職津貼，并將失業津貼的發放同就業安置緊密結合起來實行統一管理。此外，歐洲許多國家對從事就業質量較低的非技能職業者，失業保險機構適當補貼。

2.抑制企業解雇行為來達到穩定就業的目的

美國、日本和韓國在這方面進行了有意的探索，美國采取了浮動失業保險費率的做法。即企業解雇的人越多，所繳納的保險費率愈高，最高高達工人工資的10%以上，日本、韓國為穩定就業，對于不景氣的而被迫縮小經營規模的行業和企業，在不裁員的情況下予以資助和提供長期低息貸款，對于創造出大量就業崗位和在困難地區創辦企業的予以補助。

3.職業培訓成為促進就業的有效途徑

世界各國為實現就業目標，將職業培訓作為失業保險工作的重點，從而為失業人員創造文化條件技能。英國對參加培訓并取得證書的失業人員分別按等級增加失業保險金的給付。美國與此不同的是，對參加培訓并取得證書的失業人員適當延長失業保險金的給付期，德國則對參加培訓的人員提供必要的生活補貼。據資料統計，德國培養一線工人平均花費約20萬元人民幣，西方國家對職業教育的高度重視，一方面提高了失業隊伍的素質，，促進了就業水平的提高，另一方面顯示了政府對他們的關心，從心理上增加了凝聚力和積極就業的愿望，建議我國增加培訓資金的投入。

四、國際失業保險制度給予的啟示

世界各國的經驗表明，單存強調失業保險的生活保障功能，很難解決日益嚴峻的失業問題，必須發揮失業保險中的抑制失業和促進就業的功能，這樣才能穩定社會，保障失業者的生活。為此結合我國的具體情況和國外的成功經驗，應從以下幾個方面入手:

1.從改變理念來突出就業導向

失業保險是通過提高現金援助，為失業者求職取得緩沖時間，使得其有時間從新尋找適合自己的崗位。多少年來我國失業保險采取的重救濟輕扶持的策略。我國失業保險金的認定，給付方面規定的很細，但過于呆板、教條和僵化。不僅給付期固定過長，而且達不到“ 救急”的目的。 所以要改變理念，明確失業保險不僅僅是單純的經濟援助，更重要的是通過失業保險金的使用來促進就業發揮其“造血功能”。

2.從制度和法律上引導促進就業的價值取向

調整失業保險金的使用范圍，除將失業保險金用于職業培訓外，還可以將其用以鼓勵企業招聘失業人員，對于創造出規模就業崗位企業給予等比例的獎勵，對于自主創業者除了提供技術支持咨詢服務外，給予無息或低息貸款，并用失業保險金給予一定程度的擔保。另外，資助一些條件差的企業，幫助其改善就業環境，減少解雇員工情況的發生，對企業轉崗培訓所需設施提供長期低息貸款，以抑制企業解雇行為，達到既減輕失業保險機構負擔又促進就業的目的。

3.改變恒定給付和縮短給付期

目前，世界上大多數國家的給付期不超過1年。從我國失業保險金的給付水平看，我國失業保險金的給付期較長，給付水平低，而且失業保險金發放缺乏彈性。我國目前的給付期為兩年，支付時間過長容易造成隱性就業，或有意延長等待時間，加重失業保險金的負擔，降低失業保險金的使用水平。為此，要促進失業者積極就業，一方面必須縮短失業保險給付期，另一方面在失業保險給付期內，隨著失業時間的延長，按照失業保險金遞減規律給付，特別是對于提前就業者給予補貼。

4.實行差別費率和不同行業的繳費體系

我國失業保險一直實行統一的費率標準，即無論企業解雇人員多少都繳納統一的失業保險費，從而造成了解雇率高的企業對解雇率低的企業進行單項補償的格局，從而降低整個社會資源配置效率和福利水平。所以對于遭遇金融危機或突發原因而被迫縮小規模的企業，不僅不裁員而自我消化和加強培訓新技術的企業，應用失業保險給予一定數額的補貼，幫助他們暫渡難關。另一方面，在各行業不同失業率的基礎上，講各行業的失業保險費率與該行業的失業風險程度結合起來，失業風險程度越高的行業，失業保險費也相應越高，同時對就業密度高的行業給予一定的優惠費率。

綜上所述，我們不僅要改變理念，幫助失業者樹立正確的擇業觀，將失業保險水平與經濟增長相適應，還要調整失業保險金的支出結構，加大就業導向，引導企業改變理念和發展經濟，引導他們樹立符合市場就業規模需求的價值觀念，變被動失業生活保障，轉變為主動的促進就業以適應我國就業結構的變化。

參考文獻:

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[2]楊方方 鄭功成:中國失業保障體系現狀和未來挑戰.甘肅社會科學，2004年第2期