公共財政背景下應(yīng)急管理保障機制的構(gòu)建

[摘要] 近年來，世界范圍內(nèi)頻頻暴發(fā)了一系列重大的突發(fā)性公共事件，這些突發(fā)事件嚴重影響了當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定。針對突發(fā)事件，本文通過闡述我國政府在應(yīng)急管理中存在的問題，結(jié)合應(yīng)急管理三個過程的特點，提出公共財政下構(gòu)建應(yīng)急管理保障機制的思路。

[關(guān)鍵詞] 應(yīng)急管理 突發(fā)事件 保障機制

近年來，世界范圍內(nèi)頻頻暴發(fā)了一系列重大的突發(fā)性公共事件，這些突發(fā)事件嚴重影響了當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定。世界各國越來越意識到，加強突發(fā)事件的應(yīng)急管理勢在必行。就中國而言，2008年發(fā)生的幾起突發(fā)事件，如南方地區(qū)的雪災(zāi)、汶川大地震、三鹿奶粉含三聚氰胺事件等嚴重危害了公眾的生命財產(chǎn)安全，擾亂了社會的正常秩序。政府部門作為國家宏觀調(diào)控的重要部門，如何開展有效的應(yīng)急管理，加強突發(fā)事件的處理能力是一個重大課題。

一、政府應(yīng)急管理概述

政府應(yīng)急管理，是指政府為了應(yīng)對突發(fā)事件而進行的一系列有計劃有組織的管理過程，主要任務(wù)是如何有效地預(yù)防和處置各種突發(fā)事件，最大限度地減少突發(fā)事件的負面影響。具體而言，可以將政府應(yīng)急管理分為準備、回應(yīng)和恢復(fù)三個階段。政府在應(yīng)急管理中應(yīng)做好這三方面的工作。

1.準備階段。準備是指在危機發(fā)生之前，政府為了消除突發(fā)事件出現(xiàn)的機會或是為了減輕危機的損害所做的各種預(yù)防性工作以及政府針對特定或潛在的突發(fā)事件所做的各種應(yīng)對準備工作。主要措施有：加大衛(wèi)生醫(yī)療投入，加強土地、建筑規(guī)劃標準管理，檢查排除事故、災(zāi)難、疫情隱患，提高風(fēng)險信息分析能力，組織制定應(yīng)急預(yù)案并根據(jù)情況予以調(diào)整，就應(yīng)急預(yù)案組織模擬演習(xí)和人員培訓(xùn)，設(shè)立風(fēng)險類別和等級，建立預(yù)警系統(tǒng)等工作。

2.回應(yīng)階段。回應(yīng)是指政府在危機發(fā)生過程中所進行的各種緊急處置和救援工作。主要措施包括：進行預(yù)警提示，啟動應(yīng)急計劃，提供緊急救援，實施控制隔離、緊急疏散居民，評估災(zāi)難程度，向公眾報告危機狀況以及政府采取的應(yīng)對措施，提供基本的公共設(shè)施和安全保障等一系列工作。

3.恢復(fù)階段。恢復(fù)是指突發(fā)事件得到有效控制之后，政府為了恢復(fù)正常的狀態(tài)和秩序所進行的各種善后處理工作。包括啟動恢復(fù)計劃，提供災(zāi)后救濟救助，重建被毀設(shè)施，盡快恢復(fù)正常的社會秩序，進行災(zāi)害和管理評估，分析總結(jié)應(yīng)急管理的經(jīng)驗教訓(xùn)等工作。

二、我國政府在應(yīng)急管理中存在的問題

從政府應(yīng)急管理三階段來看，缺乏相應(yīng)的約束機制，不利于開展有效的應(yīng)急管理以化解公共危機。

1.準備階段，預(yù)防性公共支出不足。從我國公共財政支出結(jié)構(gòu)來說，我國財政在社會保障、公共衛(wèi)生、基礎(chǔ)教育和環(huán)境保護等領(lǐng)域的財政投入存在“政府缺位”現(xiàn)象，造成此類對應(yīng)急管理有較強預(yù)防效用的財政投入不足。

2.回應(yīng)階段，應(yīng)急權(quán)責不明確。一方面公共部門與民間部門以及政府各部門之間在應(yīng)對突發(fā)事件的權(quán)責不明確。在突發(fā)事件下，有關(guān)各方應(yīng)具有什么樣的職責和權(quán)利，公共部門內(nèi)部各單位之間、公共部門和民間部門之間如何分工，財政支出如何安排等尚無清晰明確的劃分；另一方面公共部門內(nèi)部各級政府之間的職責分工不明確。面對突發(fā)事件，按照什么樣的程序啟動應(yīng)急處理機制、中央和地方政府之間如何進行財力分擔、中央政府如何響地方政府提供援助、應(yīng)急資金支出如何進行有效管理等方面，我國尚未形成完整、具體并可操作的預(yù)先制度安排。

3.恢復(fù)階段，應(yīng)急資金嚴重浪費甚至被挪用。近年來，政府應(yīng)急管理資金撥付后存在著嚴重的資金浪費現(xiàn)象，有的甚至將應(yīng)急資金挪用于其他方面的建設(shè)。由于突發(fā)事件發(fā)生后，需要及時處理突發(fā)事件遺留的問題，在資金的調(diào)配上普遍存在只算政治賬、不算經(jīng)濟賬的情況，不可避免的造成應(yīng)急資金亂用、誤用、挪用、他用等現(xiàn)象。

三、建立公共財政下應(yīng)急管理保障機制

根據(jù)應(yīng)急管理的三個階段，筆者提出了以下應(yīng)急管理保障機制的框架：政府應(yīng)急管理機構(gòu)在國家法律體系下，通過三階段的應(yīng)急管理機制來協(xié)調(diào)各部門的應(yīng)急管理工作，保障突發(fā)事件的政府應(yīng)急管理有效、有序地進行。如圖所示。

1.準備階段：建立應(yīng)急管理資金投入機制。政府應(yīng)急管理資金投入機制的建立可以分為兩部分：一是預(yù)防性投入機制的建立，借鑒國外的福利財政、保健財政，加強預(yù)防突發(fā)事件的財政投入，適當減少經(jīng)濟建設(shè)和行政管理支出，增加社會文教費的支出，提高突發(fā)事件的防御能力；二是準備性投入機制的建立，強化預(yù)備費的功能，提高預(yù)備費的計提比例，并擴大預(yù)備費基金的來源，如預(yù)算盈余、預(yù)算超收收入，原則上也應(yīng)按適當?shù)谋壤嬏犷A(yù)備費。

2.回應(yīng)階段：建立應(yīng)急管理風(fēng)險分擔機制。我國應(yīng)參照國際通行的權(quán)責劃分原則，建立分級管理，屬地管理為主的應(yīng)急管理風(fēng)險分擔機制。在中央層面，明確政府及有關(guān)部門的主要職責是制定應(yīng)急管理政策規(guī)劃，建立預(yù)警和信息報告制度，對地方應(yīng)急管理提供指導(dǎo)和幫助，直接處理重大的或跨區(qū)域的突發(fā)事件；在地方政府層面，應(yīng)當明確地方政府負有處理本地區(qū)突發(fā)事件的直接責任，并賦予其統(tǒng)一實施應(yīng)急管理的權(quán)限，如實上報突發(fā)事件的信息和處置狀況。

3.恢復(fù)階段：建立應(yīng)急管理資金監(jiān)督機制。突發(fā)事件結(jié)束后，為了恢復(fù)正常的社會生活，必須對災(zāi)后重建給予持續(xù)的財力支持。但在災(zāi)后重建的過程中，應(yīng)加強應(yīng)急管理中財政資金運用的監(jiān)督，保障資金的安全性、規(guī)范性和有效性。應(yīng)積極推行政務(wù)公開，對非涉及國家機密的應(yīng)急管理資金的分配使用狀況向全社會公開，接受廣大人民群眾的監(jiān)督。同時，要形成公平的問責和獎勵機制，對發(fā)“災(zāi)難財”的官員予以嚴厲的懲治，為公共財政應(yīng)急管理系統(tǒng)的構(gòu)建提供支持。

參考文獻：

賈康劉尚希:《公共財政與公共危機——“非典”引發(fā)的思考》[M].中國財政經(jīng)濟出版社，2004