地方政府債券市場的風險防范及制度約束

摘要:我國地方債在發行的法律和相關制度約束缺位的前提下，2009年發行的地方債實質是地方政府、中央政府和國有銀行等多方博弈的短期制度均衡，其發行制度和市場表現趨同于國債。在微觀層面，地方政府債券的發行會促進地方性公共物品的供給，關注并加大民生工程的投入規模，有利于實現公共物品受益的代際公平;在宏觀層面，有助于克服利用外資的貨幣化傾向，規避匯率風險。此外，地方政府債券的推出也有助于完善金融市場和金融體系。但是，地方政府債券的發行在緩解地方財政困難的同時也可能助長地方政府負債沖動。加強地方債券市場的風險防范及制度約束對中央財政來說至關重要。

關鍵詞:地方債;博弈;隱性債務;風險防范;制度約束

中圖分類號:F812.5 文獻標識碼:A 文章編號:1672—3309(2009)12-0051-03

為了應對2008年下半年發生的國際金融危機，國務院出臺了一攬子旨在“擴內需、保增長，調結構、上水平，抓改革、增活力，重民生、促和諧”的經濟刺激計劃，其中一項重要舉措就是在2009年實施積極的財政政策，通過發行2000億元由財政部代理發行，列入省級預算管理的地方債來大幅度增加政府公共投資，促進經濟平穩較快發展。

2009年地方政府債券。是經國務院批準同意，2009年發行，以省級和計劃單列市政府為發行和償還主體，由財政部代理發行并代辦還本付息和支付發行費的可流通記賬式債券。債券期限為3年，利息按年支付，利率通過市場化招標確定。地方發債后募集的資金，“將被限定用于中央財政投資地方配套的公益性項目以及難以吸引社會投資的公益性項目，不得用于經常性支出”。

在國際金融危機的背景下，我國地方財政收支狀況異常緊張，擴大公共投資面臨著籌資難的問題。通過發行地方政府債券來增強地方投資能力，實現地方財政與中央投資項目的同步配套。以擴大內需、刺激消費，是啟動地方政府融資的一個重要目的。從現有的發行配套制度基礎、市場基礎、信用環境方面考慮，從中國經濟長期可持續發展考慮，發行地方政府債券應成為一種系統化的制度安排。但是。如何在發揮地方政府債券的最大效益的同時，防范可能存在的各種風險，建立健全地方債券市場的發行及監管制度，完善地方債的信用評價機制，是我們必須關注的重要問題。

一、地方債發行的合理性及必要性

2008年爆發的國際金融危機通過出口領域深度影響我國經濟增長。為擴大內需。彌補外需不足，中央及時調整財政政策和貨幣政策，并配之以4萬億元(其中中央政府安排的資金1.18萬億)擴大內需的專項資金和十大產業振興規劃。此外，我國因民生改革而引發的“三農”問題、生態建設、安居工程、教育衛生醫療以及社會保障問題都亟需地方政府的財力配合和制度支持。

然而自1994年分稅制改革后，中央財政收入占全國財政收入的比重由原來的22%迅速提高至55.7%，而地方稅體系卻嚴重缺失，財力大幅下降，凸顯了地方政府事權和財權不對稱的矛盾。分稅改革實質是“事權下移和財權上移”的中央財政的再集權。地方政府只能假借收費變相行使“稅”權，形成預算外收入，同時地方政府借助行政干預措施向銀行進行短期借貸。1998年，中央政府取消多種不同類型的政府收費。地方政府收入驟然下降，地方政府融資進一步轉向國有銀行體系借貸和土地出讓資金。但是隨著國有銀行體制改革的逐步到位以及中央對土地和房地產市場的相關政策，地方政府行使事權的財力支持難以為繼，地方政府隱性債務日趨突出。據相關機構的調研結果顯示，2008年底地方政府隱性負債的規模在4萬億元以上，這一數字大體相當于全國財政收入的80.2%，地方財政收入的174.6%。

鑒于此，對于2008年以來中央政府一系列的積極擴張的財政政策，地方政府顯得無能為力。在財權事權不對稱配置情況下，中央政府給予地方政府舉債權，來配合國家積極的財政政策的實施，是中央與地方博弈的必然結果。

第一，發展地方政府債券市場，有利于規范地方政府融資行為，使隱性債務顯性化。盡管《預算法》第28條規定，除法律和國務院文件另有規定外，地方政府不得發行地方政府債券。但是，這并不可否認地方政府隱性債務的存在。多年以來，地方政府以各種名義舉借了大量債務。但是這些隱性債務缺乏統一的規范化管理和制度約束。因此，發展地方債券市場，實現地方政府債務公開化、市場化，加大預算外資金和制度外資金的監督管理力度。可以增強地方政府債券發行和使用的透明度，監管債務資金流向，完善地方財政體系，有效控制地方政府債務風險。

第二，發展地方政府債券市場。有助于深化財政體制改革，建立地方政府長效融資機制。舉債權是分稅制體制下各級政府應有的財權。從國際來看，地方財政獨立于中央財政，中央預算和地方預算各自獨立編制運行，地方政府發債是一個非常普遍的現象，法律允許地方政府發債，地方政府債券市場比較成熟和完善，成為地方政府融資的重要途徑和資本市場的有機組成部分。我國在分稅制財政管理體制改革后，地方財政已成為一級獨立的預算，合理劃分政府間的事權，賦予地方政府包括舉債權在內的應有財權，在深化我國財政體制改革的同時，也將有利于地方政府經濟的發展。允許地方政府發行債券是進一步深化財政體制改革，完善分稅制，解決地方財權和事權不對稱的一個重要措施。

第三，發展地方政府債券市場，有利于健全和完善資本市場體系，彌補證券市場的結構缺陷。債券市場是資本市場的主體，政府債券是資本市場的主要證券品種。如果一個國家債券市場落后，資本市場必然受其影響。從我國資本市場現狀看，債券市場發展不僅遠遠落后于股票市場，其內部也存在雙重結構不合理問題。一方面。企業債券市場發展明顯落后于政府債券市場發展;另一方面，在政府債券內部，只有中央政府債券沒有地方政府債券，這使得中央財政債務負擔偏重，債務依存度過高，既增加了中央財政的風險，也進一步加劇了債券市場的結構不合理。加快地方政府債券市場發展，不僅會進一步擴大債券市場的規模，同時也會健全債券市場體系，改變當前以國債為主的債券市場格局，增加投資品種，豐富證券市場投資工具，有效拓寬投資者的投資空間。

第四，發展地方政府債券市場，有利于加快地方基礎設施建設和經濟發展，解決事權財權缺口。以城市化為例，我國處于城市化加速發展時期。城市基礎設施相對滯后是我國城市面臨的緊迫問題。財政資金是城市基礎設施建設資金的主要來源。顯然，中國有限的地方財力與城市基礎設施建設的高額投資需求形成矛盾，甚至成為制約城市化進程的瓶頸。發行地方政府債券能夠很好地滿足公共投資的分散化模式下的地方政府建設資金的需求，從而為地方基礎設施建設提供資金，推動城市化的進程和經濟發展。同時，我國因民生改革而引發的“三農”問題、生態建設、安居工程、教育衛生醫療以及社會保障問題都亟需地方政府的財力配合和制度支持。

二、發行地方債的風險

地方債券市場在我國尚屬于起步階段，必然存在各種風險。

第一，償還風險

以稅收擔保的地方債也存在償還風險。地方財政收入不足是地方政府發行債券的原因之一，以這樣的財政收入擔保地方政府債券的償還，本身就是存在風險的。目前，我國地方政府沒有根據本地的實際情況選擇地方稅稅種、稅率的權力，也就不能通過調整稅種、稅率拓寬財源，這必然會影響地方政府財政收入的穩定性。地方政府以不穩定的財源擔保債券發行，給債券的償還帶來了風險。

第二，宏觀調控風險

一是地方債的發行可能引起通貨膨脹。地方債的發行意味著投資規模的擴大，投資規模的擴大加速了資金流動，貨幣流動性的提升和增大貨幣發行量一樣，都會導致通貨膨脹。二是地方債的發行將會沖擊證券市場。地方政府債券將會從其它證券市場吸引資金，直接導致這些證券市場的價格波動。三是實施地方債有可能加劇地區間的不平衡。經濟發達地區的財政信用狀況相對于內陸地區要好得多，發達地區更容易獲得發行資格。在都有資格發行時，更好的財政信用狀況會吸引不發達地區的資金流向發達地區。

第三，政治風險

讓地方發行債券，易導致地方債務危機。我國地方政府對中央政府的依賴性很強，中央與地方財權、事權的錯位增強了地方政府對中央政府的財政依賴。為均衡地方政府收支，中央通過財政轉移支付向地方政府提供資金支持。在財政分權不徹底的情況下，地方政府發行債券難以破除地方政府對中央財政的依賴心理，這也將成為地方政府要求中央政府承擔債券償還責任的借口，增加中央財政的政治風險。另一方面，地方政府近年來隱性債務逐年增加，實際上早已大量負債，如果政府不能償還到期債券的本息，會導致公眾對政府的信任危機:當因為投資過熱引起通貨膨脹，人們生活水平下降時，民怨隨即產生;地區差異的擴大和資金運用效率低下同樣也會引發社會公眾不滿:如果用資金去搞“政績工程”，不能真正改善民生，也可能激化地方政府與人民的矛盾。

三、地方債券市場的制度約束

提高地方債發行的效率和債務資金的利用效益，必須建立在完善的制度約束基礎之上。因此，逐步建立并完善地方債券市場的制度建設及法律約束是地方債券市場穩定發展的根本。

第一，完善立法和執法約束。修改《預算法》第28條禁止地方舉債的條款和《擔保法》以及《破產法》的相關內容。并制定《地方政府債券管理辦法》，以國家法律形式確定地方政府舉債權，并且對地方政府債券的發債主體資格、發債申請、審查和批準、發債方式、適用范圍、舉債規模、償債機制以及責任追究等做出全面系統的安排，避免出現因地方政府舉債超出其支付能力而導致到期不能償還的情況。同時，地方債的發行、交易、結算和信息披露等內容應納入《證券法》的管理約束范疇:逐步建立起地方債券的信用評級制度、信息披露制度和私人債券保險制度，減少違約風險，防范債務危機。

第二，建立公開透明的地方債券發行及監管機制。強化制度約束。地方債信息披露制度對地方政府債券的安全運行起到積極的約束作用，它不僅可以約束政府的非理性發債行為，還是中央政府宏觀調控的依據和發揮人民監督作用的前提。發行公開原則應成為政府發行債券所遵循的基本準則之一，地方政府在發行債券時，必須按規定將債券發行情況及其財務經營狀況等向社會公布。地方政府性債務管理還缺乏統一的會計核算辦法和信息管理系統，地方政府性債務情況難以實時掌握，信息不對稱，不利于國家的宏觀管理。在對地方政府性債務進行必要的會計核算和統計基

。礎上，逐步建立全國統一的地方政府性債務管理信息系統，建立健全債務信息報告制度，提高債務管理的透明度。強化市場主體和社會力量的監督。

第三，引入專業性風險評估機構，增強機構監管力度。引入風險評估機構對政府地方債券進行科學性和公正性的評估，適度鼓勵獨立的評級機構參與地方政府的評估，限制性的引進國際知名評估機構從事地方政府的評估活動。配套建立地方債務的保險機構，進行適度的風險分散。

四、結論

總之，發行地方政府債券是規范債券資金管理，將地方政府融資行為納入法制化軌道的重要突破。要求建立嚴格的地方財政風險控制體系和約束機制，采用正規的、與國際接軌的發債形式使地方債務顯性化，不僅可以促進社會基礎設施建設和地區經濟發展，而且能夠使地方政府隱性債務透明化。對于各類金融機構而言。可以把其對地方政府的資金公開化、債券化，有助于降低金融機構的風險。

地方政府債券市場的健康發展，必須要建立一整套系統化的監督管理體系。包括約束機制、信用評級、審批制度、預警系統等。在進行法制化建設和制度建設的同時，強化審計監督，規避發行風險及償債風險，方能夠讓地方政府在“事權”與“財權”中均衡發展，為地方政府經濟建設及民生建設提供財力支持。

(責任編輯:方 涵)

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