財政支農專項政策與農業發展方式轉變

摘要:隨著中央對“三農”投入力度的不斷增強，糧食補貼政策體系已經基本形成。但是，現代農業不僅要求糧食生產的穩定發展，更要求農業綜合生產能力的不斷提高，這對農業發展方式的轉變具有較高要求。農業發展方式面臨的關鍵問題需要依靠財政支農專項政策予以有效解決，然而，通過系統分類整理發現:當前的財政專項政策同樣存在一系列問題，需要進一步調整和完善，以推動農業發展方式的有效轉變。

關鍵詞:財政專項;支農政策;農業;發展方式

中圖分類號:F812.8 文獻標識碼:A 文章編號:1672—3309(2009)11—0060-04

一、引言

2004年以來，中央先后出臺直接補貼、良種補貼、農機具購置補貼以及最低收購價等一系列扶持糧食生產的政策措施。2006年，考慮柴油、化肥、農藥、農膜等農業生產資料價格變動因素，又出臺了對種糧農民的農業生產資料綜合直接補貼政策。2008年，中央預算安排“三農”投入5625億元，比上年增加1307億元，進一步加大對農業和糧食生產的支持力度，2008年對農民的直接補貼總額達到789億元。在增加對農民直接補貼的同時，中央財政設立的良種補貼范圍不斷擴大，補貼品種擴大到高油大豆、優質水稻、小麥、玉米、油菜和棉花等6種，初步形成了綜合性收入補貼和生產性補貼相結合的糧食補貼政策體系f張照新、陳金強。2007)。

然而，現代農業不僅要求糧食生產的穩定發展，更要求農業綜合生產能力的不斷提高，這從根本上說是農業發展方式轉變的任務。現代農業的本質特點是“高投入、高產出”。其中，高產出是目標，高產出的內涵包括產品的數量多、質量好、農民的收入高、農村生態環境保護得好等。建設“優質、高產、高效、生態、安全”的現代農業，是轉變農業發展方式的總體目標(柯炳生，2007;孔祥智、李圣軍，2007)。具體歸結為5個方面:農業發展由主要依靠投入要素增加向主要依靠生產效率提高轉變:農業生產的目標由單純追求數量向數量、質量、安全、生態和效益并重轉變:主要依靠傳統技術向傳統技術與現代技術相結合轉變:以勞動密集型為主向勞動密集、資本密集和知識密集相結合轉變;由對資源的過度利用向可持續發展轉變。

由于生產條件等方面的差異，農業中各行業的增長方式轉變面臨的關鍵問題也存在一定差別，而現行的財政支農專項政策并未充分關注這些關鍵問題。因此，對各行業的關鍵問題和財政支農專項政策進行梳理分類和系統分析，以便有針對性地完善財政支農專項政策，對實現農業發展方式的有效轉變具有重要意義。

二、財政支農專項政策系統分類

財政支農專項政策是農業發展方式轉變的重要保障，但是，當前政策在發揮其積極作用的同時，也反映出一些問題:財政支農專項政策未能完全匹配種植業、畜牧業和水產業所面臨的關鍵問題，某些亟待完善的環節尚未得到政策的充分關注。

轉變農業發展方式旨在提高生產要素的利用率、優化生產結構、提高科技含量、健全生產組織方式以及完善社會化服務體系。因此，財政支農專項政策將按照生產要素、生產結構、科技進步、生產組織方式以及社會化服務五大類進行細分。

(一)種植業財政支農專項政策

種植業財政支農專項政策總體上涉及面較廣，生產要素、生產結構、科技進步、生產組織方式以及社會化服務均有針對性的財政政策。但是，財政支農專項政策的傾斜性明顯，生產要素方面政策相對更全面，而生產結構、生產組織方式等方面有待完善。

1 生產要素方面。種植業生產要素方面的財政支農專項政策比較全面，涉及到種子、農藥、化肥、機械、灌溉等。種子方面有“農作物良種推廣項目(不含水稻)”、“水稻良種推廣補貼”和“種子工程”;農藥方面有“高毒農藥替代試驗示范項目”:化肥方面有“測土配方施肥補貼(試點)”;機械方面有“農業機械購置補貼”;灌溉方面有“膜下滴灌設備補助(試點)”;此外，還有土地方面的“土壤有機質提升試點補貼項目”、病蟲防治方面的“農作物病蟲害防治補助”等。生產要素方面的財政支農專項政策得到了高度的重視，政策涉及到種植業生產要素投入的多個方面，而且支持對象涵蓋了農民、相關企業、農業技術推廣部門以及農業管理部門。

2 生產結構方面。種植業生產結構方面的財政支持政策集中在產品結構上，即通過新品種推廣和應用來優化生產結構。主要政策有“優勢農產品新品種推廣項目”、“優勢農產品重點技術推廣項目”以及“農作物品種區域試驗項目”等。生產結構方面的財政支持政策并未進行有效的細分，一項政策基本上囊括了所有的農作物，如“優勢農產品新品種推廣項目”涉及了水稻、小麥、玉米、大豆、棉花等主要的農作物，這將導致重點不突出、針對性不強，從而限制種植業生產結構的優化效率。另一方面，生產結構方面的財政支持政策未對產品區域結構予以充分重視。僅有“農作物品種區域試驗項目”涉及到區域結構問題，但仍然處于試驗階段。

3 科技進步方面。種植業科技進步方面的財政支持政策既考慮到了整體推進，又突出了重點領域。“農業科技跨越計劃項目”旨在用于水稻、小麥、棉花等生產技術的集成示范。從整體上推進種植業的科技進步。而“超級稻新品種選育與示范項目”和“蘋果套袋關鍵技術示范補貼項目”分別關注了水稻和蘋果兩個重點領域。此外，從農民的角度推進科技進步也得到重視，如“農業科技入戶項目”、“農民科技示范場項目”等，但是，這些財政支持政策并非僅僅針對種植業，而涉及到整個農業。

4 生產組織方式方面。種植業生產組織方式方面的財政支持政策基本以整體農業為出發點，而且支持對象以農業企業為主，對一般農戶的關注不夠。“農業標準化實施示范項目”、“農民專業合作組織示范項目”以及“農業產業化專項資金項目”旨在改善農業生產組織方式，但針對的是整個農業，并非集中關注種植業。完全以種植業生產組織方式轉變為目的的財政支持政策涉及到“保護性耕作項目”和“優勢農產品重大技術推廣旱作節水項目”，分別考慮了耕地和水資源利用問題，涉及面較窄。另一方面，生產組織方式方面的政策支持對象以農業龍頭企業、專業合作組織等為主，對一般的分散農戶考慮較少。

5 社會化服務方面。種植業社會化服務方面的財政支持政策仍然缺乏針對性，基本立足于整個農業。完全考慮種植業社會化服務的政策僅有“農作物種質資源保護項目”，其他的相關政策主要表現在農村勞動力轉移、農業生態環境、農產品質量安全以及農業信息等方面，這些對于種植業的增長方式轉變均具有重要意義，但為了保證較高的政策效率，有必要根據具體行業對其進行細分。

(二)畜牧業財政支農專項政策

畜牧業財政支農專項政策總體上比較零散、缺乏系統性。財政支農專項政策主要集中在生產要素和社會化服務方面，而生產結構、科技進步和生產組織方式等方面的支持政策相對較少，且針對性不強。

畜牧業生產要素方面的財政支持政策突出表現在良種補貼上，如“奶牛良種補貼試點項目”、“畜禽良種補貼項目”，補貼對象涉及到畜牧業農戶和良種工作站。其他生產要素方面的財政支持政策較少，僅有2003年畜牧病疫防治的“炭疽病快速診斷項目”。

畜牧業生產結構方面的財政支農專項政策幾乎空白。盡管奶牛和畜禽的良種補貼項目能夠一定程度帶動畜牧業產品結構的優化，但是，增長方式的根本轉變必須要求高度優化的生產結構，這需要針對性較強的財政政策支持。

畜牧業科技進步方面的財政支農專項政策同樣缺乏系統性。“新型農民科技培訓補助”和“農業科技入戶項目”并未有針對性地考慮畜牧業農戶，而“農民科技示范場項目”也未將種植業和養殖業農戶系統歸類。畜牧業科技進步方面的財政支農專項政策比較零散，缺乏針對性。

畜牧業生產組織方式方面的財政支農專項政策開始突出重點。2006年開始實施的“標準化畜禽養殖小區試點”對轉變粗放的畜牧業生產方式具有重要意義，當然，該項措施仍處于試點期，財政支農專項政策需要盡快完善。其他方面政策，如“農業產業化專項資金項目”和“農民專業合作組織示范項目”，主要支持對象為畜牧業龍頭企業，一般分散農戶難以得到有力支持。

畜牧業社會化服務方面的財政支農專項政策集中體現在資源保護上。其中，“畜禽種質資源保護項目”和“牧草種質資源保護項目”已經有4年左右的連續實施期。其他方面的支持政策，如勞動力轉移、農業生態環境、農產品質量安全以及農業信息等沒有專門針對畜牧業。

(三)水產業財政支農專項政策

水產業財政支農專項政策總體上比較零散，與增長方式轉變缺乏高度關聯性。現行財政政策的主要支持對象為水產業管理部門，而較少直接關注水產業的農戶。

水產業生產要素方面的財政支持政策僅涉及到疫病防治。2003年和2004年實施了“漁業病疫防治項目”，其他生產要素方面的支持政策比較缺乏;生產結構方面的財政支持政策僅在2003年實施了“海洋捕撈漁民轉產轉業”，通過漁業勞動力的轉移來優化生產結構，其他的類似政策有待完善;科技進步方面的財政支農專項政策同樣比較零散，缺乏針對性;生產組織方式方面實施了“遠洋公海漁業資源探捕項目”，但支持對象主要為漁業管理部門和科研院所，對漁民的生產組織方式轉變效果不大:社會化服務方面的財政支農專項政策涉及到漁政管理、漁用設備以及漁業和種質資源保護等，但是，仍然存在著與水產業增長方式轉變關聯度不強的問題。

三、完善財政支農專項政策的思路和重點探討

(一)財政支農專項政策調整的主要思路和基本原則

通過對各行業農業發展方式轉變的現狀分析，找到存在的關鍵問題，明確影響農業發展方式轉變的主要環節:系統梳理現行的財政支農專項政策，明確各行業財政支農專項政策的薄弱環節和缺陷之處，了解哪些方面的政策依然空白，哪些方面支持力度不夠，哪些方面支持方向存在偏差等。然后，根據關鍵問題和財政支農專項政策狀況，確定各行業財政支農專項政策的調整方向和重點，從而實現增長方式的根本轉變。

財政支農專項政策的調整必須遵循全面性、針對性、系統性和連續性的原則。全面性旨在保證財政支農專項政策覆蓋增長方式轉變的所有方面，包括生產要素、生產結構、科技進步、生產組織方面以及社會化服務:針對性旨在保證財政支農專項政策調整必須重點解決增長方式轉變的關鍵問題:系統性旨在保證各行業之間以及行業內部的財政支農專項政策互不重疊、相互協調:連續性旨在保證各行業的關鍵財政支農專項政策連貫實施，避免隨意中斷。

(二)種植業財政支農專項政策調整的重點

種植業財政支農專項政策調整的重點在于從農戶角度優化生產結構，改變生產組織方式，提高科技進步吸收率，同時，完善生產要素投入和社會化服務體系。

產品結構和區域結構趨同化是種植業存在的關鍵問題，財政支農專項政策調整必須保證生產結構的優化與優質品種和技術推廣等相關政策有效結合，相互協調。支持對象應當充分關注一般農戶，從根本上帶動農戶調整生產結構的積極性。分散化經營是導致當前粗放的生產方式的主要原因，財政支農專項政策調整需要重點解決種植業規模經營水平低下問題，而這同樣需要將政策支持對象指向一般的分散農戶。科技進步方面財政政策調整重點在于新技術的吸收問題，必須保證農戶在獲得新品種的同時，真正實現創新收益，這要求財政支農專項政策覆蓋到整個種植業產業鏈。生產要素投入方面的財政政策相對較全面。尤其是優質品種方面，但在農用薄膜、小型農機具等方面仍需完善。社會化服務方面財政政策調整需要進一步關注農村生態環境、農戶市場信息包括生產資料市場和農產品銷售市場等。

(三)畜牧業財政支農專項政策調整的重點

畜牧業財政支農專項政策調整的重點在于有針對性地優化生產結構，提高科技含量，加強生產要素投入力度，同時進一步推動生產組織方式轉變。健全社會化服務體系。

畜牧業生產結構方面的財政支農專項政策比較缺乏。僅在良種補貼政策上有所涉及。有針對性地優化產品結構和區域結構，提高產業競爭力是財政支農專項政策調整的重點。科技進步方面基本依靠針對整個農業的財政政策，具體針對畜牧業實施的相關政策有待完善，尤其是直接面向畜牧業農戶的技術支撐體系嚴重缺乏。生產要素方面的財政政策基本集中在良種方面，其他重要生產要素如飼料，支持力度不夠，這需要得到政策調整的充分考慮。生產組織方式方面的政策調整應關注支持對象上，當前政策支持的基本是畜牧業龍頭企業和經營規模較大的農戶，而分散的農戶缺乏必要的支持。難以轉變粗放的生產方式。社會化服務方面需要重點考慮對農戶的生產和銷售指導。

(四)水產業財政支農專項政策調整的重點

水產業財政支農專項政策調整的重點在于轉變支持對象，加強生產要素投入，提高科技水平，改變傳統的生產方式。同時進一步調整產業結構。增強社會化服務水平。

水產業財政支農專項政策的首要問題在于支持對象上，現行政策主要考慮漁業管理部門，僅有“海洋捕撈漁民轉產轉業”涉及到漁民，政策調整首先需要轉變支持對象，充分考慮水產業生產者的利益和積極性。生產要素投入的支持力度有限，優質品種、飼料、養殖設備等均是財政支持政策可考慮的方向。科技進步方面的支持政策應關注農戶對養殖技術的有效應用，保證政策具有較強的針對性。生產組織方式方面的支持政策應強調改變傳統落后的養殖方式，“標準化養殖小區”政策需要惠及到一般的農戶。產業結構優化重點從品種多樣化和產業轉移方面給予政策支持。社會化服務應進一步完善資源保護和生態環境相關政策。

(責任編輯:方涵)

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