關于開放農村宅基地使用權流轉市場的幾點思考

楊淇清 朱玉碧

摘要:本文著重從市場經濟的角度出發闡明宅基地使用權的合理性和必要性,并指出目前宅基地使用權流轉面臨的的一些問題,并提出相關政策建議。

關鍵詞:宅基地;流轉;市場;市場經濟

1農村宅基地使用權流轉及其合法性

1.1農村宅基地使用權流轉及其方式

農村宅基地是集體經濟組織以劃撥方式分配給組織內部成員用于建造住宅的集體土地,它是農村非農建設用地的主要部分。相應的宅基地使用權是農村村民對集體分配給自己的土地及自己在此土地上建造的房屋享有占有、使用的權利,是在保有集體土地所有制之上的一種用益物權,并且這種權利是與其集體經濟組織成員的資格聯系在一起的,只有本集體經濟組織的成員才能合法擁有這一權利。

目前宅基地使用權流轉大概有以下幾種方式:(1)出租。是最為普遍的一種流轉方式。(2)買賣。即讓渡宅基地使用權和房屋所有權。按參與主體可分為集體內部成員之間、不同集體成員之間和集體與城鎮居民之間的農房買賣,房屋買賣的同時使得宅基地同時流轉。(3)宅基地置換。是指將分散居住的農民集中起來,搬入新建多層或規劃合理的住宅中,“騰出來”的農村建設用地可以從事其他用途,包括復耕、工業用地。這種流轉方式現在多與新農村建設結合在一起。(4)抵押。近幾年來,一些農民在興辦企業、發展個體經濟缺少資金而向金融部門申請貸款時,常常會將房屋同宅基地作為抵押[5]。(5)國家征收宅基地。因開發區或者基礎設施建設需要征占農民宅基地而將農村部分居民搬遷,原宅基地改作它用。(6)繼承。繼承人繼承被繼承人房屋并因此繼承宅基地使用權的行為。繼承人可以是本集體經濟組織成員,也可以是非本集體經濟組織的成員[5]。

1.2農村宅基地使用權流轉的法律規定

根據相關法律,我國農村宅基地使用權從未放開流轉。《土地管理法》規定:“一戶農民只能擁有一處宅基地,村民出賣、出租房屋后再申請宅基地的,不予批準。”“農民集體所有的土地使用權不得出讓,轉讓或者出租用于非農業建設”。《國務院關于深化改革嚴格土地管理的規定》(國發[2004]234號)規定:“禁止城鎮居民購買宅基地”。《關于加強農村宅基地管理的意見》規定:“嚴禁城鎮居民在農村購買宅基地,嚴禁為城鎮居民在農村購買和違法建造的住宅發放土地使用證”。《擔保法》第三十七條規定“耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權不得抵押”。2005 年的物權法草案更是明確規定:“禁止城鎮居民在農村購置宅基地” 。可見從國家立法出發除了國家征用、繼承及目前處于探索階段的宅基地置換外,我國是禁止宅基地使用權流轉的,尤其是與城鎮居民間的流轉。但從現實角度出發宅基地使用權流轉已是一個不爭的事實,已客觀存在宅基地使用權流轉的“隱形市場”,這在經濟發達地區尤為明顯。

關于這個問題已有許多學者進行了研究探索,有的學者以財產權的內涵為出發點,對于宅基地流轉持肯定態度,有的學者則從物權法的角度剖析了現有相關法律在禁止宅基地使用權流轉的不合理性,贊成宅基地使用權流轉,這些大都注重以法律的視角來研究這個問題,而本文則著重從市場經濟的角度出發闡明宅基地使用權的現實必要性。

2 宅基地使用權流轉的必要性

20世紀50年代以后,我國實行的是社會主義計劃經濟體制。城市土地屬于國家所有,實行行政劃撥、無償無限期使用制度,而農村土地主要屬于農村集體所有,實行集體統一使用制度。這種以行政手段配置土地資源的方式完全否認了市場機制對土地資源配置的作用, 也否認了土地價值的存在,造成了土地資源的極大浪費。改革開放以來,我國在構建的社會主義市場經濟體制中,逐步建立起完整的市場體系,先后開放了金融市場、土地市場、房產市場、勞務市場、技術市場等。土地是人類的基本生產要素,我國實踐證明,只有通過市場機制的作用,才能實現土地資源的優化配置和有效利用。我國從80年代以來就推行了城鎮土地有償使用制度,并逐步建立和完善了城市土地一級市場和二級市場。事實證明,城市土地市場對經濟增長做出了很大的貢獻。相關研究顯示:假設從1987年開始沒有實施土地有償出讓制度,2004年中國的GDP將比目前的實際值減少近4個百分點[6],可見土地市場的運行對經濟增長會有顯著影響,并且有效的引導土地市場的運行能促進區域經濟的持續增長。

但是隨著工業化、城鎮化進程加快,城鎮建設用地的需求膨脹迅速,城市土地市場在滿足經濟發展及居民居住等方面的建設用地需求有些力不從心,城鎮建設用地緊缺已成為各地經濟發展的“瓶頸”。有數據顯示:截至2007年底,我國城鎮人口5.94億人,城鎮化水平達44.9%,在未來10-15年,我國城市化、工業化水平將持續快速提高。預計到2020年要達到城市化率60%、工業化率70%的目標,預計需要新增1.5億畝建設用地。而我國在嚴保18億畝耕地 “紅線”下,未來13年實際可以增加的建設用地不足3000萬畝。這之間的巨大的缺口如何解決?有許多人將目光投向了農村建設用地,尤其把焦點聚集在農村宅基地上。而現實農村宅基地的的低效利用和大量閑置現象普遍,為各地增加建設用地提供了巨大的潛力空間。但是農村宅基地究竟以什么樣的方式進入現有的建設用地市場,才能使其既能緩解經濟發展及城鎮化對建設用地需求壓力,又能得到有效配置并實現其價值,卻是一大難題。

事實上,當前存在的宅基地流轉 “隱形市場”已經從某種程度上體現了建立農村宅基地使用權流轉市場的現實需求。市場是商品經濟運行的載體,它有三個組成要素:消費者、購買力、購買欲望。我們可以看到一方面城鎮用地緊張,房價居高不下,出于居住或經濟發展的需求,部分居民將目光投向農村宅基地,這形成宅基地流轉的買方市場。而另一方面,廣袤的農村存在大量閑置的存量宅基地,尤其是在城郊結合部,出于經濟利益需求農戶有意愿進行宅基地流轉,進而形成了賣方市場。供給與需求的共同作用催生出宅基地流轉的“隱形市場”。因此,宅基地流轉是土地作為一種生產要素通過市場實現資源有效配置的內在要求。

但是由于土地是一種特殊的商品,宅基地流轉“隱形市場”的無序發展將會擾亂已有的城鎮土地市場的發展,并帶來土地資產價值的流失,產生一系列的社會問題。綜合前面所述,一方面宅基地使用權的流轉存在現實需求,另一方面自發的流轉市場存在諸多問題與弊端,需要盡快構建完整的土地市場,開放農村建設用地市場,

并建立規范的、有序的農村宅基地流轉市場。

3開放農村宅基地市場面臨的問題

十七屆三中全會提出,要對農村土地實行嚴格管理制度,加快宅基地換證確權工作,適度推進農村集體建設用地

流轉工作。《決定》中的相關表述是:“完善農村宅基地制度,嚴格宅基地管理,依法保障農戶宅基地用益物權”。但并沒有給出宅基地使用權流轉的具體要求,而各地也在“宅基地置換”的過程中摸索著,前進著,同時也產生了一些矛盾。目前看來,建立農村宅基地流轉市場面臨以下一些問題:

3.1法律障礙

如前所述,在相關法律文件的表述中,農村宅基地合法的流轉方式只有繼承、國家征用及目前處于探索階段的 “宅基地置換”,其它方式的流轉都是不合法的。要建立農村土地市場,開放宅基地使用權流轉首先要做的就是消除法律障礙,修改相關法律,確立宅基地流轉的合法性。

3.2制度障礙

改革開放以來,我國在明確界定和保護農民土地權利上取得巨大進展,國家對耕地的保護政策和措施不斷強化,政府對土地利用的調控能力不斷提高,土地的法律框架也逐步完善。農村土地制度在保護耕地、集約節約用地、土地承包制度、征地制度等方面都取得了可喜的成果。但是若開放農村土地市場,實現宅基地使用權流轉,就目前的農村土地管理制度來看還是不夠的。農村土地制度在確權發證、土地登記、變更登記等方面都存在缺陷和不足之處,并且農民朋友對相關制度及法律的認識不夠,重視也不夠。這些都將會成為建立規范有序的農村土地市場的攔路虎。

3.3理論障礙

城市土地市場經過幾十年的努力,已經有一套較完整的理論體系的支撐,這雖然對于農村土地市場有借鑒意義,但宅基地地與城鎮建設用地由于其權屬不同,性質也不相同,所以這些理論并不完全適用,需要新的理論的支撐。

首先,在估價方面,城鎮建設用地已有一套估價理論科學判定其價值,但是宅基地卻沒有一個合適的估價理論來科學的判定其價值,目前在宅基地流轉的“隱形市場”里買賣雙方大都根據經驗定價,這樣容易導致土地價值無法充分實現。

其次,在我國宅基地不僅具有土地這種特殊生產資料的特性,由于我國城鄉二元結構,宅基地對于農民不僅僅承擔著居住功能,而且還在一定程度上具有福利性質和社會保障的功能,因此若將宅基地投入市場,如何給農民提供相應的社會福利和保障是現在迫切需要解決的問題。

再次,宅基地實現流轉后利益應該如何分配,如果這個問題處理不當,將會給農民、集體、國家帶來不利影響。

最后,宅基地實現流轉將會給耕地保護帶來什么樣的影響也是值得注意的問題。宅基地流轉過程中,受經濟利益趨勢,農戶可能會想方設法申請宅基地,將農用地轉為宅基地,再經宅基地流轉投入市場,造成耕地流失及促成新的 “圈地運動”。

4建立農村宅基地流轉市場的政策建議

宅基地使用權的流轉是一個牽一發而動全身的系統工程,筆者認為目前可以繼續維持現有的農村土地制度整體框架不變,依法準許宅基地入市,制定宅基地流轉制度,建立合理健康的農村宅基地流轉市場,推動城鄉協調發展,保護農民利益。對于前面提到的在流轉過程中將面臨的問題,提出如下建議:

4.1修改相關法律,確認宅基地流轉的合法性。但做出相關規定:宅基地使用權可在本集體經濟組織內部及與外集體經濟組織成員之間進行流轉,但流轉之后不得再申請宅基地。禁止城鎮居民與集體經濟組織成員之間個體行為的宅基地流轉。城鎮居民可以通過兩種方式購買宅基地上的房屋:一種是國家征收宅基地后出讓給開放商,由開發商完成建造后出售給城鎮居民;另一種是集體經濟組織有權將整理成片的宅基地通過協議、招標、拍賣的方式出讓一定年限的宅基地使用權。二者的區別是前者宅基地所有權改變,宅基地變為國有建設用地;后者宅基地所有權不變。后者集體經濟組織所得出讓費可分配給本集體經濟組織成員及用于解決本集體經濟組織的基礎設施建設。這是由于若農戶在有充分的信心保障自己的生活醫療養老等問題的前提下自愿在農戶之間轉讓宅基地使用權,這是無可厚非的。而在城鄉二元結構沒有完全打破之前,由于宅基地使用權的分配都帶有福利和社會保障功能,城市居民通過購買宅基地使用權,是否同時享有了宅基地使用權的福利和社會保障功能?他是否也屬于這個集體經濟組織?等等。這里存在一系列政策模糊無法界定的區域,將會帶來一些無法裁決的法律紛爭。而且這種個體行為的宅基地使用權流轉也不利于宅基地的開發管理和集約利用。

4.2完善農村土地尤其是建設用地的地籍管理。完善土地登記及變更登記制度,對農村非農建設用地包括宅基地進行登記造冊建檔,摸清家底。完善農村土地產權制度,明晰產權,確權發證。加強土地用途管制,嚴格保護耕地。加強宣傳,提高農民群眾的認識,規范農民之間的農村宅基地流轉過程。

4.3為充分發揮市場配置土地資源基礎性作用,完善建設用地儲備制度,可進一步實行宅基地儲備制度。具體操作分兩種情況:經濟條件好、有能力進行土地整理的集體經濟組織可以自行整理閑置的宅基地,整理好的地塊在當地土地儲備中心備案;經濟條件差無法進行土地整理的集體經濟組織可直接將交由當地土地儲備中心進行。待地塊通過協議招標拍賣等方式出讓后土地儲備中心依情況收取相關管理費用或開發整理費用。

4.4完善土地估價理論。我國城市土地估價已較為完善,但農村非農建設用地估價卻還是一片空白。當前農村土地真實價值還沒有實現,農民對土地價值的認知并不清晰,在流轉過程中既損害農民利益,也不能實現土地價值。加快建立農村社會保障體系,促進宅基地有序流轉。

4.5宅基地流轉要分區對待:經濟發達區和經濟欠發達地區。事實上目前宅基地流轉呼聲較高的都是經濟發達的地區,因為在這些地方經濟發展對建設用的需求較大,用地矛盾突出,而當地農民也比較富裕,抵御風險的能力較強,這種地區的流轉主要是做好引導監督工作,宅基地的流轉要嚴格符合土地利用規劃。在經濟欠發達地區由于農戶抵御風險的能力弱,對土地的依賴程度高,其宅基地流轉的動力略顯不足,因此在這種地方則要注重消除障礙性因素,加快勞動力轉移,促進宅基地流轉。

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