論政府在發展新型農村合作金融組織中的定位

李 想 劉 勇

摘要:建立和完善農村合作金融組織是推進社會主義新農村的一個重要途徑。本文闡述了合作金融的內涵和特征,并在此基礎上分析了政府在發展農村合作經濟組織中的作用和定位,以此為我國加快農村合作金融組織發展提供有益的依據。

關鍵詞:合作金融組織;政府定位;公共政策

在農村合作金融組織發展問題上,政府應該扮演什么角色,如何扮演好這一角色?這是一項非常值得深入研究的工作。目前我國正處于建設社會主義新農村的新的歷史時期,在農民專業合作社法頒布實施的背景下,研究我國農民專業合作社形成中政府的作用問題,不僅是推動農民專業合作社健康發展的迫切需要,也是對轉軌過程中政府經濟職能的有益探討。

1合作金融的內涵

合作金融是合作經濟思想指導下合作運動實踐的產物,是人們在經濟生活和社會生活中,為改善生產和生活條件,獲得便利的融資服務,按照自愿入股,民主管理,互助互利的原則組織起來并主要為入股者服務的一種信用活動形式。合作金融的本質特征是由社員入股組成,實行社員民主管理,主要為社員提供金融服務。我國的農村信用社是經中國人民銀行批準設立,由社員入股組成,實行社員民主管理,主要為社員提供金融服務的農村合作金融機構

2合作金融的特征

2.1合作金融具有合作經濟的基本特性。

國際公認的七大合作制原則是自愿和開放的社員原則、社員民主管理原則、盈利主要用于積累和利益按交易量適當返還的原則、自主、自立、自擔風險的原則、教育和培訓原則、合作社間合作的原則和關心社區的原則。合作經濟思想主要體現在合作制上,合作金融既然屬于合作經濟范疇,理所當然地應當遵循上述原則。

2.2合作金融具有區別于其它金融形式的特有屬性。

合作金融是按照國際通行的合作制原則組織、經營與發展的互助合作性的金融組織,它的入股資金稱為股金,屬于資金合作性質而非投資性,其擁有者稱為社員。采用自下而上參股的方式,上一級機構由下一級機構入股組成,并被下一級機構所擁有,社員是最終所有者;其宗旨是為社員服務,不以盈利為目的,社員入股是為了獲得服務,最重要它是的勞動者的聯合,社員不論入股多少,享有同等權利。同時合作金融也區別于民間自由借貸。民間自由借貸是借貸雙方個人之間的資金往來,多數是親朋好友之間的互相幫助,一般免收利息,一旦歸還本息,借貸關系即告結束,更不存在組織機構和規定章程。

3政府在加快發展農村合作金融組織中的地位和作用

發達國家的經驗表明,政府強有力的支持對合作金融組織的穩步發展,有著極其重要的作用。而公共政策是公共權利機關經由政治過程所選擇和制定的為解決公共問題、達成公共目標、以實現公共利益的方案。它所具有的引導功能、管制功能、分配功能、調控功能對加快發展農村合作經濟組織起著至關重要的作用。因此,就我國目前情況來看,政府通過制定公共政策對農村合作金融組織加以扶持和引導則顯得尤為重要。

3.1公共政策的引導功能與發展農村合作金融組織。

公共政策的導向性功能所要達到的目標是引導整個社會朝著公共政策主體希望的方向發展。政策應該對社會的發展、人們的行動和事物的發展加以引導,明確告訴人們為什么要這樣做,使得政策具有明確的導向性。2006年中央“一號”文件指出:積極引導和支持農民發展各類合作金融組織,加快立法進程,加大扶持力度,建立有利于農民合作金融組織發展的信貸、財稅和登記等制度。這一論述對壯大農村合作金融組織提供了政策思路,有著很強的現實針對性。有政策的導向,必然就有實際的行動,從其出臺后媒體的相關報導,可以看出導向性的作用。由于該政策的出臺,農民增強了信心,加大了投入力度,會對農村經濟的發展起到積極的促進作用。

3.2公共政策的管制功能與發展農村合作金融組織。

公共政策是公共權威部門制定的行為規則,其制約功能體現在對特定對象行為的制約上。“一號”文件的基本精神是推進社會主義新農村建設,而積極引導和支持農民發展各類專業合作金融組織,加快立法進程,加大扶持力度,建立有利于農民合作金融組織發展的信貸、財稅和登記等制度是實現新農村建設的重要途徑。為了做這件事情,國家財政拿出錢來做。因為在加快發展合作金融組織的問題上,需要政策的支持,需要各級政府的決心,更需要制約政府的某些不合理的行為。

3.3公共政策的分配功能與發展農村合作金融組織。

公共政策是政府為管理社會公共事務,實現公共利益而制定和實施的行為準則,它以全社會的進步和正義為宗旨,維護和增進社會公共利益。公共政策的價值取向必須是對人的關懷,對公民權利以及社會進步的關懷。一個健康文明的社會,同時也是一個公正的社會。作為政府權威輸出的公共政策,還必須關注社會公平問題,從平等、自由和機會公正平等的原則出發,除滿足大多數人的利益外,還應考慮或兼顧社會弱勢群體的利益,這也是公共政策道德性要求的必然結果。在我國現行社會結構中,農民人數最多,但卻是一個最大的弱勢群體,他們的組織程度最差,其聲音最弱,其意愿、要求、權益往往得不到應有的重視和保障。積極引導和支持農民發展各類合作金融組織正是體現了公共政策對社會公正性的維護。

3.4公共政策的調控功能與發展農村合作金融組織。

公共政策是由政府所制定的計劃和規劃,由一系列活動組成,具有明確的目的、目標和方向,對社會所做的權威性價值分配,其實質是“對社會公共利益進行選擇、綜合、分配和落實”。公共政策是政府為解決社會公共問題而制定的行為準則,是政府用來調控社會利益的基本工具,公共政策制定必須從社會整體利益出發,以實現社會整體利益優化為根本目標。在對社會中出現的各種利益矛盾進行調節和控制時,保護弱勢群體應該成為政府公共政策的基本著眼點。今年中央“一號”文件強調發展各類合作金融組織,加快立法進程,加大扶持力度,建立有利于農民合作金融組織發展的信貸、財稅和登記等制度,體現了公共政策的調控作用。

4政府對合作金融組織的扶持措施

隨著現代合作運動的發展,合作社認識到政府頒布的各項政策法令對合作事業影響很大,要使政府的政策法令有助于而不是有損于合作事業的發展,就必須向國家陳述合作社的處境和要求。合作社的壯大也使國家感到有加以利用的必要,這常常是為了解決那些國家不愿直接參與的問題,或者是國家為了幫助貧困階層而不愿采取無休止救濟的辦法。目前,對合作事業比較重視的國家,政府對合作金融也給予了優惠扶持。這種扶持的方式,概括起來,主要表現在以下幾個方面:(1)稅收支持。最優惠的是全部免稅,多數國家只免除部分課稅,一般是營業稅及所得稅,還有印花稅;有的國家實行減稅,即合作社繳納的稅率比其他企業低些,準予一定限期免稅或減稅。享受這一優惠政策的,大都附有一定的限制條件,主要是不準信用社與非社員交易。(2)保持資金融通。政府和國家銀行為其提供融資幫助,主要形式是政府對信用合作社給予補貼、給予貸款和政府認購部分股金。(3)給予更多的業務支持。政府允許信用社在利率浮動方面較其他金融機構有更大的自主權。政府委托信用社代辦一些業務,如財政支農資金、扶貧救災款的發放等。有些國家還給予合作金融組織在業務方面某些特權,如劃定某些政策性業務只準合作金融組織經營。(4)通過法律和政策加強管理。首先,由國家頒布合作金融法律。其次,設立專門的合作金融行政機構,主要是進行合作金融組織注冊登記;對發展合作金融組織進行指導;組織干部培訓;開展財務檢查。如何恰當處理合作金融與國家的關系,在很大程度上決定著合作金融組織能否長期健康地發展。

5我國政府在合作金融組織發展中的定位

我國農村合作金融組織尚處在形成之初和正在形成之中,其形成的背景與發達國家不同,且較為復雜。當前我國的農村合作金融組織的發育方式主要有二種類型:一是農民自己組織興辦的;二是政府有關部門引導農民興辦或聯合興辦的。在實踐中,各地因地制宜發育農村合作金融組織,有較為典型的組織模式,筆者將對這些方式中政府定位進行分析和概括:一是由農民自愿組織起來辦合作社的一種較好的模式,政府在此過程中也更多的表現為不作為;二是依托縣鄉政府及有關部門出面,與農民聯合組織是一種較為現實和有效的過渡模式,現在開始向以民辦為主轉變,體現了農村合作金融組織起步階段的政府積極干預到走上規范發展之后的不干預的發展歷程。這些模式為我國政府加快農村合作金融組織形成和發展提供有益的依據。

參考文獻:

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,2006-2-22(第1版).

[2]張曉山,魏道南.中國農村新型合作組織探析.農業經濟,2003(1).

[3]姜柏林.資金互助破解農村金融改革難題[J].銀行家,2006(6).

本文為安徽省教育廳人文社會科學重點研究基地項目“新型農村合作金融組織創建路徑研究”(編號:2009sk129)和安徽財經大學合作經濟研究中心基地項目“基于公共政策視角下的農民專業合作社發展研究”(編號:ACJD0905ZD)的階段性成果。