人民代表大會制度與三權分立制度的本質區別

[摘 要] 人民代表大會制度與西方三權分立制度二者產生的理論基礎、權利運作方式和代表的廣泛程度都存在較大差異或根本不同,證明了人民代表大會制度才是適合中國特色的政權組織形式,是保證人民當家作主的根本政治制度。

[關鍵詞] 人民代表大會制度;三權分立;本質;區別

我國人民代表大會制度和西方“三權分立”制度雖然都是政權組織形式,都屬于代議制度范疇,也都設置了體現行政職能、立法職能、司法職能的機關,但作為國家政體,這兩種制度無論從產生的歷史背景和理論基礎還是形式及本質上都有著根本的區別。但是,目前對人民代表大會制度作為我國的根本制度有些人還心存疑慮,認為西方的三權分立制度才是國際慣例,理應是各國采用的普世的政治制度。這些模糊認識的存在,對于發揮人民代表大會的作用,推進我國民主政治建設都帶來了不利的影響。事實上,當今世界并沒有所謂“普世”的政治制度模式,各國的政治制度模式都是依據各國具體國情和歷史文化傳統而確立的。人民代表大會制度是符合中國國情、體現中國社會主義國家性質、能夠保證中國人民當家作主的根本政治制度。

一、人民代表大會制度與西方三權分立制度理論基礎不同

人民代表大會制度是在中國革命的烽火中,由中國共產黨領導人民創立和發展起來的。它的理論基礎是馬克思主義國家學說。馬克思從1787年世界上第一部三權分立憲法的問世到1871年巴黎公社的誕生84年的歷史中,發現可以用巴黎公社來代替已被打碎的國家機器的政治形式,并且強調,只有實行巴黎公社議行合一原則,廢除三權分立,才能使議會由清談館變成工作機構。中國共產黨遵循馬克思關于打碎舊國家機器的原理,運用巴黎公社及蘇維埃的經驗,于1931年在紅色革命根據地創立了工農兵代表大會制度,抗日戰爭時期又創建了各個邊區的參議會,解放戰爭時期,又發展成為各級人民代表會議。新中國成立后,人民代表大會制度被確定為我國的根本政治制度。這種政治制度有很強的組織動員能力和社會掌控能力,有利于集聚國家力量、人民意愿辦成具有全局性、戰略性、前瞻性的大事;也能保持國家統一、民族團結、社會穩定,立法、行政、司法既有各自運作機制又有監督,井然有序,也提高了政權運行的效率,從而最大限度保持國家法律法規、公共政策的穩定性和連續性,促進經濟社會的平穩較快發展。

三權分立制度是與西方國家的階級關系、政黨制度、私有制經濟基礎相適應的一種政權組織形式,從理論上說,三權分立萌芽于英國資產階級分權學說的創立者約翰?洛克提出的立法權、行政權與外交權三權分立、制衡的主張,形成于法國孟德斯鳩的“三權分立”思想。其后,美國的潘恩、杰斐遜等人進一步發展和完善了這一理論。隨著資本主義生產方式的發展,洛克和孟德斯鳩的分權說,已經成為近代資產階級國家政治制度的理論依據,成為資產階級國家政權組織結構的基本原則。按照這一理論原則,資產階級將國家權力劃分為既相互獨立又相互制約的三個部分:立法、行政、司法,并建立相應的國家機關,分別行使這三個方面的權力。三權之間,既相互分立,各有自己的職權范圍,又相互制約,任何一方的權力都受到其他方的限制。資本主義三權分立原則已經有了200多年的實踐歷史,并形成了相當完善的制度。從理論和實踐上看,“三權分立”的實質是階級分權和資產階級內部不同利益集團之間的分權。“三權分立”在法律上和實踐中的表現就是分權和制衡。它最初就是資產階級要求與封建貴族分享政權,其典型的形態是英國模式,它是適應資產階級革命的需要,向封建階級爭奪政權的產物。此后,隨著資本主義的發展和封建貴族的沒落,封建貴族和資產階級之間的分權,便逐步讓位于資產階級內部不同利益集團之間的分權。“三權分立”這種制度相對于封建專制統治與個人獨裁是一種進步,它有利于調整資產階級內部各黨派、各利益集團之間的利益矛盾,有助于維護資產階級的民主制度和保持資本主義社會的穩定。但它使國家的權力難以完全集中,相當一部分力量在互相牽制中被抵消,常常造成議而不決、決而不行,缺乏效率和穩定的政策。其實,三權分立不管權力之間如何制約,都只是為了協調平衡資產階級不同壟斷集團之間的矛盾。造成了各個權力中心之間的相互掣肘。

二、人民代表大會制度與西方三權分立制度的權力運作方式不同

人民代表大會制度決定了人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。人民代表大會制度,保障了全國和地方各級人民代表大會統一行使國家權力和各國家機關分工合作,協調一致地工作,充分發揮國家機構的職能作用,完成人民和時代賦予的歷史任務。

具體說,人民代表大會的職權主要有四項:立法、監督、人事任免、重大事項決定,這也是中國人民通過人民代表大會制度行使當家作主權利的主要體現。

從1949年中華人民共和國成立至1978年的30年間,全國人民代表大會曾制定法律134件,其中至今仍然有效的有16件。自改革開放以來,中國的社會主義民主法制建設進入一個嶄新的時期。全國人大于1982年全面修改了憲法,以后又通過四個憲法修正案。全國人大及其常委會制定了200多件現行有效的法律和200多件關于法律問題的決定,地方人大及其常委會制定了7500多件現行有效的地方性法規,民族自治地方的人民代表大會制定了600多件自治條例和單行條例。近年來,中國的立法民主不斷向前推進。幾乎每一件法案的起草都采取專家座談會、論證會等形式,聽取專家的意見。有的法案還由立法機構直接委托社會研究部門起草。對于調整重要社會關系的立法項目,地方人大常委會還經常召開聽證會,讓不同利害關系方發表意見。中國立法法對立法聽證會作出了規定。1982年以來,全國人大及其常委會在制定包括憲法修正案、婚姻法修改草案、合同法草案、物權法草案在內的10多項關系到人民切身利益的重要法律案過程中,都把草案向全民公布征求意見。人民群眾直接參與法律的制定,不僅提高了立法質量,使法律能夠充分體現人民的意愿和要求,而且增強了全社會的法律意識,通過后也能比較順利地執行。另外,全國人民代表大會還監督憲法和法律的實施,這是全國人大及其常委會行使監督權的主要內容。這種監督的基本形式是執法檢查、法規備案審查。在執法檢查方面,九屆全國人大常委會先后22次對21件法律的實施情況進行了監督檢查,十屆全國人大常委會在2003年和2004年兩年時間里,檢查了10件法律實施情況。地方人大常委會也在本行政區域范圍內對法律、有關法規實施情況進行了檢查。人大常委會通過執法檢查,進一步了解和掌握法律、法規實施中的真實情況和存在的問題,督促同級政府和法院、檢察院改進執法工作,促進了法律實施主管機關依法行政、公正司法。在法規備案審查方面,截止到目前,報送全國人大常委會備案的地方性法規共7500多件,自治條例和單行條例共600多件,經濟特區法規近300件。十屆全國人大常委會成立了專門的審查機構,使這項工作進一步規范化。省級人大常委會、較大的市人大常委會也依法開展了地方政府規章的備案審查工作。通過備案審查,撤銷違反憲法和法律的法規、規章,督促有關制定機關糾正不適當的條文,對保障國家法制統一具有重要的作用。近年來,全國人大常委會開始對最高人民法院、最高人民檢察院的司法解釋進行備案審查。同時,全國人大還監督同級政府和法院、檢察院的工作,是人大及其常委會行使監督權的另一重要內容。聽取和審議“一府兩院”的工作報告,是人大及其常委會進行工作監督的基本形式。人民代表大會舉行會議的時候,同級人民政府、人民法院、人民檢察院向大會報告工作,人民政府還須向大會提出預算草案、國民經濟和社會發展計劃草案,預算草案須經大會審查批準。人民代表大會常務委員會召開會議時,經常就關系改革發展穩定全局的重大問題和同人民群眾切身利益密切相關的熱點難點問題,聽取有關專題工作報告或匯報。九屆全國人大的五年間,常委會共聽取和審議了40個專題報告;十屆全國人大的頭兩年,常委會共聽取和審議了22個專題報告。

在“三權分立”制度下,通常實行立法權、行政權、司法權分別由議會(國會)、政府和法院行使,有時候這三個機構由一個政黨控制,有時候由不同政黨分別控制。西方議會的議席往往是各個政黨、各個利益集團、各種社會勢力政治分贓的結果,由此在議會內部分為不同議會黨團,每個黨團的背后都站著供養它的利益集團,議員們為了各自黨派的私利而勾心斗角,它們經常以犧牲民眾的利益為代價爭吵不休、互相扯皮。在三權分立的背景下,權力分配形成了一個利益分配的共同體,并為政黨和利益集團提供了更多途徑去實現自身的利益,這樣就將矛盾的沖突和協調限定在統治秩序之中,就可以在實現社會和政治穩定的前提下實現各自的利益。最明顯的就是媒體對腐敗行為的披露有一個看不見的邊界,一旦這種披露涉及制度本身,有可能傷及政體乃至國體時,“分立”的權力就會發揮一致作用,各種報道便會戛然而止。由于資產階級不同利益集團之間的對立、分權,就成為資產階級不同利益集團之間的對立、制衡,也就從制度上成為資產階級各個利益集團之間運用權力去牽制對手的手段,表現在國家政治中就是國家權力機關的相互牽制、相互扯皮,甚至互相拆臺,常常使一些重大問題議而不決、決而不果,甚至長期擱置,而政府的運行也因此遲滯不靈,造成總統(政府)、議會、司法三權矛盾很多,難以統一。

三、人大代表與西方議員所代表的廣泛性不同

我國憲法規定全國人民代表大會和地方各級人民代表大會都由民主選舉產生,對人民負責,受人民監督。全國人大代表來自各地區、各民族、各方面,人口再少的民族也至少有一名代表,具有廣泛的代表性。根據我國現行選舉法,縣鄉人大代表是按選區直接選舉產生的,縣級以上人大代表由下一級人民代表大會選舉產生,并按照選舉單位(除解放軍代表團外,一般按照行政區劃)組成代表團參加代表大會。人民代表大會中沒有議會黨團,也不以界別開展活動。無論是代表大會,還是常委會、專門委員會,都不按黨派分配席位。人大代表、常委會組成人員、專門委員會組成人員,無論是共產黨員,還是民主黨派成員或者無黨派人士,肩負的都是人民的重托,都是為人民依法履行職責。中國的縣、鄉兩級人民代表大會代表都由選民直接選舉產生,多年來享有選舉權和被選舉權的人數占18周歲以上公民人數的99%以上,參選率在90%左右。根據中國的實際情況,目前縣以上的各級人民代表大會代表通過間接選舉產生,即由下一級人民代表大會選舉產生上一級人民代表大會代表。無論直接選舉,還是間接選舉,都依法實行差額選舉。選民和選舉單位有權依照法律規定的程序,罷免或者撤換自己選出的代表。目前全國各級人民代表大會代表共有280多萬人。各級人大代表來自各民族、各行業、各階層、各黨派,具有廣泛的代表性。各級人民代表大會中均有相當數量的工人、農民代表。第十屆全國人民代表大會代表中,工人、農民代表占總數的18.4%。為保證國家的權力真正掌握在全體人民手中,代表在履行職責時,必須反映和代表人民的利益和意志。代表有權依法提出議案、審議各項議案和報告、對各項議案進行表決,在人民代表大會各種會議上的發言和表決受法律保護。人民代表大會及其常務委員會充分發揚民主,集思廣益,代表和反映人民的意志和根本利益。人民代表大會及其常務委員會表決各項議案實行絕對多數原則,即由全體組成人員的過半數贊成才能通過。全國人民代表大會對憲法的修改,須由全體代表的三分之二以上的多數通過。人民代表大會及其常務委員會舉行會議時,有關部門負責人可以列席會議,有關部門和個人可以旁聽會議。近年來,一些地方召開常委會會議時,按照公民報名順序,確定旁聽人選。

在西方國家,實行的是兩黨制或多黨制,議員的選舉,議會以及政府的組成、活動都受政黨操縱,議員則是某黨某派的代表,而且往往集中在少數黨派,議員的分布范圍狹小。所選出的議員多數是有產者,或者是有產階級的代理人和辯護師。從表面上看,議員都是由選民選舉的,似乎是民主的,但實際上是有錢人的民主,是一種金錢和權力的交易。選舉中,受到政黨的控制和操作,受到資產、教育和文化的限制,受到民族歧視的影響,特別是高額的競選費用,一般選民很難當選。西方國家議會議員一經選出后,選民無權罷免,而且選舉過程中政治游說是相伴而生的產物,在當今資本主義國家這已成為一種公開的政治腐敗行為。有些議員為了獲得議席而迎合選民的需要或迫于選票壓力在競選的時候向選民點頭哈腰、好話說盡,而競選成功之后則官氣十足,忘掉他們對選民的承諾。據稱,美國有游說公司2.5萬多家,僅華盛頓就有近4000家、各類說客3.5萬人。這些說客,或是游走于國會,或是出入于政府部門,穿梭于各種政治力量之間,為各個利益集團充當縱橫捭闔的說客。前幾年,美國波音、雷神等六大軍火公司為得到國家導彈防御系統的合同,游說美國國會山,所投入公關費用就達5100萬美元,而帶來的直接和間接利益達千億美元以上。這些已被揭露出來的內幕,只是西方國家權力腐敗的冰山一角。

可以說,人民代表大會制度具有民主政治最鮮明的特點,是我國社會主義政治文明的重要制度載體。這一制度符合中國國情,體現我國社會主義國家的性質,是保證人民當家作主的根本政治制度,也是黨在國家政權中充分發揚民主、貫徹群眾路線的最好實現形式。充分認識人民代表大會制度與西方議會制度的本質區別,歸根結底是為不斷堅持和完善人民代表大會制度,使其發揮更大的優越性。

[參考文獻]

[1] 伍玉功.論我國人民代表大會制度的完善[J].湖南城市學院學報,2005.01:19-22

[2] 許崇德.人民代表大會制度與“三權分立”制度有根本區別.星島環球網,2009-2-2.

[3] 秦宣.為什么要堅持人民代表大會制度而不能搞三權分立.前線,2009-3-26.

[4] [JP3]周錦尉.人民行使國家權力的最好形式.人民日報,2009-2-2.

[作者簡介]

傅小青,女,中共陜西省委黨校法學部教授.