村級組織治理能力的構成及決定因素分析

薛丹興　羅酬劍　歐陽成卓

[摘 要] 從當前農村的實際出發,村級組織治理能力包括貫徹國家政策、提供公共產品、發展本村經濟、協調村民關系和擴大村民參與五方面。而要提高村級組織的治理能力,必須從完善組織結構、增加組織資源、提高干部素質和加強組織權威四方面著手。

[關鍵詞] 村級組織;治理能力;村干部;村民

建設社會主義新農村對我國全面建設小康社會和實現現代化具有重大的戰略意義。村級組織雖不屬于國家政府機構,卻是黨和政府聯系9億農民的橋梁,是黨在農村最重要的執政基礎。[1]充分發揮村級組織的作用,是推動社會主義新農村建設順利進行的必然要求。

治理理論,作為自20世紀90年代在全世界范圍內迅速興起的政治學和行政學先進理論,對我國的社會主義新農村建設具有重要的借鑒價值和參考意義。[2]村級組織治理能力,就是指村級組織在農村社區范圍內,運用公共權威協調處理農村事務,以增進農村公共利益的能力。這種能力的著重點在于村級組織如何對村民的行為進行引導與協調并實現二者的合作,以及如何擴大村民對村莊公共事務的參與及其對村級組織的信任與支持。明確村級組織治理能力的構成及決定因素,就可以為加強村級組織治理能力建設提供理論依據。

一、村級組織的構成及職能

村級組織有很多種,在目前我國的農村治理中,起主導作用的村級組織是村級黨組織、村民委員會和村民會議。

1、村級黨組織

村級黨組織是中國共產黨在農村的基層組織,是本村各項工作的領導核心,主要職責有:貫徹執行黨的路線方針政策和上級黨組織及本村黨員大會的決議,討論決定本村經濟建設和社會發展中的重要問題,開展本村的社會主義精神文明建設和社會治安、計劃生育工作,搞好支部自身的建設和黨員隊伍的管理。

2、村民委員會

村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織,負責辦理本村的公共事務和公益事業,調解民間糾紛,協助維護社會治安,向政府反映村民的意見、要求和提出建議,同時要協助鄉鎮政府開展工作,宣傳憲法、法律、法規和國家的政策。

3、村民會議

村民會議由本村十八周歲以上的村民組成,是村民直接參與民主決策和民主管理的法律形式,村民委員會要向村民會議負責并報告工作。人數較多或者居住分散的村,可以推選產生村民代表組成村民代表會議,討論決定村民會議授權的事項,其實質是村民會議的組成部分。[3]

二、村級組織治理能力的構成

根據村級組織治理能力的內涵和村級組織的職能,可以將村級組織治理能力劃分為以下五部分:

1、貫徹國家政策的能力

政策的貫徹,即使政策內容變為現實的行動過程,包括政策認知、制定計劃、物質準備、組織準備、宣傳、全面推廣等環節。國家進行新農村建設是通過推行一系列政策來實現的,而這些政策又需要村級組織來貫徹落實。

2、提供公共產品的能力

公共產品的提供對于村民生活條件的改善和農村生產的發展都有著極其重要的意義,但公共產品具有很強的外部性,單個農戶不愿或難以提供公共產品,所以農村公共產品應主要由政府或其他公共組織來提供。村級組織由于組織能力和財力有限,所以應在實施范圍較小、投資額較低的公共產品的提供上發揮作用,如道路硬化、小型水利、文化場所建設、社會治安等。

3、發展本村經濟的能力

發展農村經濟是增加農民收入的重要途徑,也是保持農村社會穩定和促進農村公共事業發展的基礎。我國目前在農村的基本經營制度是以家庭經營為基礎,統分結合的雙層經營體制。統一經營和家庭經營兩者相互依存、相互促進,而在統一經營層次中與家庭經營聯系最緊密的就是村級組織。較好地發揮村級組織的生產服務、管理協調、資產積累和經濟開發職能,可以為家庭經營提供良好的社會化服務,以及有力的組織保障。[4]

4、協調村民關系的能力

農民的切身利益是有群體和個體差異的,而且隨著農村經濟社會的發展,村莊內部的利益分化也越來越明顯。當前農村經濟成分日益復雜,經濟結構日益多元化,農村社會分化的速度也在加快,農村的異質化程度越來越高。[5]村民之間的民事糾紛也普遍存在,如因農地引發的糾紛、宅基地糾紛,贍養老人引發的糾紛、用水糾紛等。村級組織一方面要協調不同利益群體之間的利益沖突,團結各種力量進行村莊建設;另一方面要對村民之間的民事糾紛進行調解,化解各種矛盾,構建和諧村莊。

5、擴大村民參與的能力

村民對村莊公共生活的廣泛參與,一方面可以使村民的利益訴求得到充分表達,提高村級組織決策的科學性,并形成對村級組織的有效監督;另一方面能夠促進村民與村級組織之間的互動合作,增強村民的社區認同。村民參與包括政治參與、經濟參與和文化參與三部分,政治參與是其中的核心。作為村級組織,首先要嚴格遵循村民自治制度,做到民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督,真正實現村民廣泛的政治參與;其次要大力發展合作經濟,開展集體文化活動,擴大村民的經濟參與和文化參與。

三、村級組織治理能力的決定因素

根據村級組織治理能力的構成,可以將村級組織治理能力的決定因素歸納為四點:

1、組織結構

[JP3]合理的組織結構能夠促進村級組織的高效率運轉,有利于村級組織集中力量進行農村治理,一個結構合理的村級組織應當具備以下特點:

(1)機構設置合理。首先,黨支部、村委會、村民會議設置齊全,決策、執行、監督相互配合、相互制衡。其次,機構設置與實際需要相符合,不能出現臃腫的現象。

(2)職位設置合理。職位設置符合因事設職的原則,既能使村級組織充分發揮職能,又不產生冗員。

(3)組織內部分工明確、協調一致。無論是構成村級組織的各機構之間,還是組織人員之間,都有明確的分工,能夠相互配合、團結協作。

2、組織資源

農村治理也是一個投入資源的過程,掌握一定的資源是進行農村治理的前提,村級組織掌握的資源主要有人力資源和財物資源:

(1)人力資源。人力資源由數量和質量兩個方面構成,村級組織掌握的人力資源不僅包括村干部,還包括村級組織可支配的其他工作人員,如村民代表、普通的農村黨員。人力資源的質量是指人力資源所具有的體質、智力、知識和技能水平以及勞動者的勞動態度。[6]

(2)財物資源。財物資源是指村級組織所擁有的公共財產,包括財政資金、集體經濟、辦公場所和設備、土地、公共設施等。財物資源是農村治理的物質基礎,村級組織只有掌握一定的財物資源,才能維持自身運轉,興辦公益事業,增加村民福利。而只有讓村民得到看得見、摸得著的實惠,村級組織才能保持較強的凝聚力和號召力。

3、干部素質

(1)思想素質。村干部應有全心全意為人民服務的思想,有強烈的責任心和良好的工作作風,能一心為公、不謀私利;與群眾同甘共苦,不搞特殊化,品行端正,遵守法律法規和道德規范;密切聯系群眾,關心群眾疾苦。

(2)業務素質。在業務知識方面,村干部應有較高的文化水平,熟悉國家關于農村工作的法律法規,懂得市場經濟的基本原理和建設中國特色社會主義理論,掌握一定的農業經濟理論和科學技術。在業務技能方面,村干部應具有較強的組織能力,與村民溝通的能力,協調人與人之間關系的能力,為農村發展爭取資源的能力,以及發展集體經濟、帶領村民致富的能力。

(3)身體素質。村干部所從事的是最基層的工作,需要消耗大量的體力,因此,必須有強健的身體,充沛的精力。

4、組織權威

村級組織的權威有兩種來源,一是公共權力,具有強制性,主要表現為國家法律法規賦予村級組織的權力,以及上級黨委、政府對村級組織的支持;二是村民的信任,它能使村級組織得到村民真心的擁護與合作。如果村級組織具有足夠的權威,就能在村民的配合下貫徹國家政策,積聚和動員村莊內的各種資源來為村民提供公共產品,順利地協調村莊內的各種關系,并廣泛地吸引村民參與農村治理。

四、當前村級組織治理能力建設的重點

由于我國農村自身積累能力很弱,所以社會主義新農村建設要在政府主導下進行,通過向農村提供足夠的公共產品促進農村社會經濟的發展。在此過程中,如何保證國家政策的順利實施和提高新農村建設資金的使用效率就顯得至關重要。但新農村建設的主體仍然是農民,所以要不斷擴大農民的參與,通過各種方法調動農民的積極性和主動性,而且公共產品的供給要充分滿足農民的需求。而要達到這些目標,都需要增強村級組織治理能力,尤其是貫徹國家政策的能力、提供公共產品的能力和擴大村民參與的能力。

根據村級組織治理能力的決定因素,可以將增強村級組織治理能力的方法概括為四種:完善組織結構、增加組織資源、提高干部素質和加強組織權威。針對當前村級組織存在的問題,應當通過以下措施加強村級組織治理能力建設:

1、完善村代會制度,構建民主監督機制

村民會議在實際中存在著召集難、議事難、形成決議難的問題,而村代會則具有容易召集、便于議事的優點。為了使村代會能夠發揮更大的作用,應將村代會定位為經常性的村務民主決策和監督機構,并保證其獨立行使職權。

2、加大財政投入,擴大公共財政覆蓋農村的范圍

在每年鄉鎮政府編制財政預算時,村級組織可以將本村公共項目投資計劃上報鄉政府,鄉鎮政府則根據其財力和其他因素將投資所需費用納入財政預算。同時,中央和地方財政要加大對農村公共產品的投入,根據鄉鎮政府經費缺口的實際情況,安排必要的財政轉移支付額度。

3、改革對村干部的績效評價制度

目前對村干部的績效評價是單方面自上而下的,評價者只有鄉鎮政府,缺乏群眾參與,而且評價指標往往側重于經濟發展指標和行政任務的完成。在新的績效評價制度中,評價者應由村干部自身、鄉鎮政府和村民構成,評價指標應以村民滿意度為主,突出村級組織的社會管理和公共服務職能。村干部的報酬和升降以群眾是否滿意和社會是否穩定為衡量標準,才能避免村級組織忽視村民利益,才能激勵村干部全心全意為村民服務。

4、加強對村干部的民主選拔

在干部選拔上,要加強對選舉程序的監督,并通過“兩推一選”的方式擴大黨支部領導班子的群眾基礎。同時,要提高村干部經濟和政治上的待遇,增加其職業吸引力,使更多的精英愿意擔任村干部。此外,還要擴大選拔范圍,通過向社會公開招聘、機關干部掛職來充實村干部隊伍。

5、建立村干部與村民的溝通網絡

目前的行政村往往由若干自然村組成,規模都比較大,只是一個“半熟人社會”,而村民小組則是典型的“熟人社會”。此外,村民代表一般也與本選區村民相互熟悉。如果將村民小組長和村民代表作為村干部與村民溝通的媒介,則村干部、村民小組長、村民代表和村民代表就可以構成一個鏈型溝通網絡,從而促進村干部與村民之間有效的溝通,增加村民對村干部的信任度。

[參考文獻]

[1] 王麗敏.后農業稅時代村級組織管理職能轉型問題研究[D].西北農林科技大學,2006.1.

[2] 柳春慈.治理理論視角下的鄉鎮政府職能研究[D].中央民族大學,2007.1.

[3] 栗巖.姚千鎮村級組織弱化及解決對策[D].東北大學,2006.11.

[4] 張秀生.陳立兵.村經濟發展[M].武漢:武漢大學出版社,2005.31.

[5] 徐勇.徐增陽.論村民自治與加強農村基層組織執政能力[J].當代世界與社會主義,2005,(04)65.

[6] 劉善仕.人力資源管理[M].廣州.華南理工大學出版社,2004:2-3.

[作者簡介]

薛丹興(1988-)山西人,本科學歷.

羅酬劍(1988-)四川人,本科學歷.

歐陽成卓(1988-)四川人,本科學歷.