政府在解決城郊失地農民問題中的角色定位與職能分析

李　曉

[摘 要] 在城市化不斷推進的過程中,城市向農村的延伸與擴張已成為必然趨勢,越來越多的農民失去土地,在向市民身份轉化過程中被邊緣化。要改善這種現狀,維護失地農民的利益,政府應正確定位城市政府的角色,履行政府職能。

[關鍵詞] 政府角色;政府職能;城郊失地農民;征地

一、城郊失地農民問題的現狀

1、城郊失地農民問題日益嚴重

城市向農村擴張而進行的大量征地行為造成許多農民失去土地,這已成為當今社會不容回避的一個突出的問題。幾乎所有地區,特別是經濟發達地區、大中城市郊區,都存在征地造成農民失地、失業的問題。國家統計局農調總隊2003年做過失地農民現狀問題調查,在發達地區的一個縣,縣城人口中失地農民已占了28%;西部一個30多萬人口的縣,幾年時間就有3萬多農民失去土地。有關調查還顯示,46%的失地農民失地后生活水平下降,部分失地農民成為“種田無地、就業無崗、保障無份、創業無錢”的群體,由此引發諸多社會矛盾,并且有愈演愈烈的趨勢。[1]

目前我國的農民失地問題突出表現在三個方面,一是土地農轉非速度太快,土地征占規模過大,失地農民群體越來越多;二是對失地農民補償太低,不足以解決他們的長遠生計;三是失地農民的社會保障、再就業困難。農民失去土地后,既有別于農民,又不同于城市居民,成為一個邊緣群體。他們既不享有土地的保障,也不享有城市居民那樣的社會保障,處于社會保障的真空地帶。失地農民由于在就業、收入等方面的不穩定性,依托家庭的保障模式越來越受到沖擊。

2、城市政府應對城郊失地農民問題承擔責任

失地農民問題形成的核心原因是我們的征地制度還存在缺陷,有關的法律法規不健全。農民失地的背后是利益分配問題,土地農轉非的增值收益向城市、向工業、向開發商傾斜,農民得到的太少。有些市政府為了經濟發展,盲目征收土地,開展各種建設項目,為了政績毫無限制地損害農民利益,往往造成失地農民問題的日益嚴重。農民失去的不僅僅是作為生產資料的土地,更重要的是失去了成本低廉的生活方式。城市政府在這一點認識上還較為膚淺,對郊區農民的補償也僅僅限于一定數量的金錢方面,并沒有長遠的眼光,無法給農轉非的“市民”帶來足夠的生活保障。這就說明政府在處理這個問題時自身的定位沒有把握好,沒有很好地發揮社會管理的職能。

對失地農民問題,以往的研究大多集中在政府對于失地農民的社會保障方面的研究,例如有學者提出了“以土地換保障”理論[2],但事實證明這還遠遠不夠。政府必須準確把握自己的定位,必須發揮更多的職能,為解決失地農民問題找到更多、更全面的解決途徑。

二、政府在解決城郊失地農民問題中的角色定位

我國正處于計劃經濟體制向市場經濟體制轉換時期,國家或政府起著重要的作用,在城市化進程中產生的各種問題和沖突的解決都需要政府來主導。因此,在解決城郊失地農民問題過程中,也需要強調政府必須是一個“強政府”,而不是一個“弱政府”,政府的角色定位必須準確,并充分發揮它的社會職能。另外,政府也是民眾的“公仆”,因為城市建設而失去土地的農民也應成為城市政府的服務對象,將城郊失地農民的生活與發展納入到城市建設當中[3]。而如何在這兩個大方向上定位政府的角色,則要從下面三個方面來看:

1、城市政府是規劃者

城市規劃是市政管理的重要內容,一個城市的政府要管理好城市方方面面,首先就是要做好宏觀戰略的規劃,這種規劃必須具有前瞻性并有足夠的包容性。土地問題是造成城郊失地農民問題的核心原因,農民在城市化和工業化進程中失去了土地,大量的土地被政府征用建設,而農民的這種犧牲是否值得和必要往往要體現在政府土地規劃上有沒有經過充分的調查與民意咨詢,還有對于利益相關者的政策執行的后期安置有沒有考慮在內。政府有沒有把握好規劃者這一角色,就表現在城市土地規劃與利用方面,許多城市就存在著或多或少的盲目發展與隨意建設現象,不僅損害了失地農民的原有生活,還給城市居民的生活秩序帶來危害。[4]

2、城市政府是管理者

為了維護城市各項事業健康有序地發展,政府的管理水平受到了考驗。失地農民是近些年來城郊地區的普遍現象,還有一些城市存在大大小小的城中村,這也就為城市政府的管理提出了新的問題與挑戰。現今,在城市土地征收方面的法律法規還不完善、不合理,行政侵權現象大量存在,并且對農民的各方面補償與保障也不充分,這種種情況都說明了政府在失地農民方面的管理角色沒有扮演好,沒有做到位。政府如果不主動積極地承擔管理的責任,則必然會給城市社會的秩序與安全帶來極大的隱患。

3、城市政府是經營者

規劃者和管理者是城市政府長期扮演的傳統角色,隨著城市化和經濟全球化的影響,市場經濟的發展使得越來越多的政府開始并重視并擔當起經營者這一角色,將“資本”這一概念引入了城市政府管理,從此為市政管理引入了鮮活的元素,倡導政府以經營者的身份節約有效地運用或開發從農民手中征收的土地資源,實現土地資源的資本化運作,獲得更高的增值與收益,并讓失地農民參與到收益分配中,將補償轉化成投資收益,從而改變失地農民的生活方式,為失地農民的生活提供保障,并在建設開發過程中引導失地農民進行職業轉換,從根本上解決失地農民城市邊緣化問題。[5]

三、政府在解決城郊失地農民問題中的職能

與城市政府所扮演的角色相對應的是其在解決城郊失地農民問題進程中應該承擔的責任與職能:

1、城市政府的土地規劃職能

城市政府在做出擴建城市和征收或征用農用土地之前,就應做好充分的理論研究與實踐調查,對規劃的成本代價與項目收益做有效的評估,以最合理的代價為基礎,考慮失去土地農民的利益,不僅僅是眼前的,還要將其長遠發展保障的可能性納入規劃的參考范圍,不能為了搞建設就不顧居民的利益損失。

具體來說,首先城市政府應改變以往粗放用地的舊觀念,集約規劃以提高土地利用率;其次,要認真編制土地利用規劃,加強規劃的控制作用,嚴格控制利用耕地建設的規模;第三,加大土地整理力度,增加對城市閑置或低效土地的整理力度,減小對城郊耕地占用的壓力;最后,加強宅基地用地計劃管理,對失地農民的住宅建設進行合理布局與規劃,使其適應城市的發展與進步。[6]

2、城市政府對土地的經營與發展職能

從市場經濟與城市經營角度探索農地直接入市交易制度,比如國家以土地轉讓交易稅的形式調控土地供應并獲得部分土地增值收益,用市場經濟手段來解決征地農民問題。農村土地按照政府的土地供應計劃直接進入建設用地市場,農民以轉讓土地承包經營權的方式實現農地的轉用,這樣,就可以運用市場機制對農民的土地承包經營權轉讓進行合理的直接補償,保證農民在進入城市時能夠支付轉崗培訓成本和社會保障成本。另外,在農地轉用過程中,國家可采用間接調控方法,通過開征土地交易稅,既可以獲得相當部分的土地增值收益,保障農民的合理利益,還能利用稅收調節土地供應,避免出現現行征地制度下政府干預土地交易過程造成出現各種問題都要政府最后承擔的局面。

城市政府除了通過對城市各種國有或公用資源的經營來為解決失地農民問題籌集資金外,還可以通過發展相關產業來吸納農民就業讓失地農民參與城市生產和建設,改善居住模式,實現共享城市基礎設施和公共用品,打破二元化經濟體制形成的利益分配模式,讓失地農民參與新家園的建設事業,發展成為城市中有特色的區域經濟,建設有特色的打破傳統類型的城市社區。

3、維護城郊失地農民利益的公共服務與社會保障職能

既然城郊的農民因為城市向農村的擴張而失去賴以生存的土地,使其生活方式發生徹底改變,那么城市政府也應擔任保障其生產與生活穩定的職能。現在有關部門比較關注的是適當提高對失地農民的補償標準,并適當增強征地過程的透明性,這是必要的,但還不是治本的措施。治本的措施應該是:

第一,改革征地制度。真正區分不同類型的土地征用,縮小征地范圍,允許農民的集體土地在符合國家土地總體利用規劃的情況下,平等地進入市場運轉。

第二,建立失地農民再就業培訓機制。失業是城郊失地農民面臨的最大問題,農民失去土地后,客觀上需要從農業轉向其他行業。政府除合理予以貨幣補償外,還應考慮失地農民的長遠利益,拿出一部分土地出讓金,專門用于失地農民的定期再就業培訓,[7]提高勞動者素質和技能,組織勞務輸出,并鼓勵失地農民自我經營,自我創業,幫助城郊失地農民從自身發展找出路,以更好地從根本上適應城市的生活。

第三,要建立社會保障制度,消除失地農民的后顧之憂,從土地出讓收益、增值收益中拿出一部分錢來,解決失地農民的養老醫療問題。另外,政府應在戶口上放松限制,給予失地農民以獲得對等社會福利的機會,將他們納入城市失業保險體系和城市建設當中,享有平等的失業基本保障并讓其參加城市建設,以緩解失地農民角色轉換過程的矛盾與困難。

4、依靠法律手段對失地農民進行社會管理的職能

中國政府正在進行法制建設,要求對社會各個方面進行法律規范與管制,從而更好地發揮政府的社會管理職能,維護公眾的權利和利益,對于解決城郊失地農民問題則更需要法律上的保障。當前要維護城市的秩序,建立和諧的城市生活,解決好失地農民與城市的融合至關重要。因而,城市政府要更好地履行其社會管理職能,應做到:

第一,進一步完善有關法律法規,并加強宣傳工作。一方面,政府要盡快制定土地征用的專門法律法規,將由集體土地變為國有土地的過程視為一個平等的財產權利的交易過程,增強對農民土地財產權利的法律保護[8]。還要深化失地農民權利的普及與教育,提高失地農民的自我意識,堅定其城市居民的意識。

第二,建立專門的土地征用監督機制。比如請市民和利益相關的農民參加土地征用的聽證會,對于征用的詳細情況做多方面的意見咨詢,擴大公眾參與,充分發揮人民群眾、人大、新聞媒體等對征地過程的監督,切實加強土地征用政策系統內部的自我監督,保證制度預期目標的實現。

第三,完善責任追究機制。改革和完善土地審批制度,規范審批程序,對盲目擴大土地征用征收面積以及其他的行政侵權行為進行制裁,規范政府的服務行為,促進政府依法行政。

5、保障城市安全和城市正常秩序的職能

政府在維護社會穩定方面的責任是創造良好的城市社區治安環境,打擊各種經濟犯罪行為和刑事犯罪活動;維護社會公平和各種正常秩序,保護人民生命和財產安全,確保社會穩定,人民安居樂業[9]。而現在大量城郊失地農民涌入城市給城市的治安保障帶來巨大的挑戰與壓力,所以對政府維護社會治安和穩定的能力有了更加苛刻的要求:一方面,政府要加大對城市治安防治與管理的投入,增強整頓交通秩序與社會治安監察力度,努力維護城市的穩定環境。另一方面,還要對進入城市的失地農民進行城市文明教育,并鼓勵城市居民接納他們,平等對待,共建和諧繁榮的城市。

[參考文獻]

[1] 趙蓓蓓.如何解決失地農民問題[J].人民日報,2005(12).

[2] 潘久艷.土地換保障:解決城市化過程中失地農民問題的關鍵[J].西南民族大學學報,2005(5).P171.

[3] [JP3]陳振明.理解公共事務[M].北京:北京大學出版,2007(3).P267.

[4] 嚴金明.中國土地利用規劃:理論、方法、戰略[M].北京:經濟管理出版社,2001(2).P225.

[5] 魏亞力.中國城市經營論[M].北京:中山大學出版社,2007(8).P124.

[6] 孫文盛.節約集約用地[M].北京:中國大地出版社,2006(5).P167.

[7] 王翠英、王小魚.城市化過程中失地農民權益保障的對策研究[J].理論導刊,2007(1).P15.

[8] 楊菁.趙蜀蓉.從城市基本功能看中國城市政府職能定位[J].中國行政管理,2008(1).P54.

[9] 馬彥琳.劉建平.現代城市管理學[M].北京:科學出版社,2003(1).P94.

[作者簡介]

李曉(1986-)女,江蘇贛榆人,廣州大學公共管理學院行政管理專業08級研究生.