新《郵政法》的進(jìn)步與軟肋

1986年，第一部《郵政法》出生在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，以滿足郵政的普遍服務(wù)為主，具有比較單一的公共服務(wù)功能。郵政當(dāng)時(shí)政企合一，主要任務(wù)是滿足低水平的國(guó)人用郵需求，以普遍服務(wù)為限，基本不存在快遞服務(wù)。

經(jīng)過改革開放30年，我國(guó)已經(jīng)初步建立了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。郵政在2007年實(shí)現(xiàn)了政企分開，郵政針對(duì)普遍服務(wù)的公益性業(yè)務(wù)有效加強(qiáng)，快遞和物流開始了激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。

進(jìn)步之一：

承認(rèn)非郵政快遞企業(yè)

2009年的《郵政法》和1986年的《郵政法》相比，立法環(huán)境、經(jīng)濟(jì)環(huán)境和指導(dǎo)思想有著重大變化。新法體現(xiàn)了國(guó)家以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為主的現(xiàn)行經(jīng)濟(jì)制度，體現(xiàn)了郵政改革的重要成果，對(duì)非郵政市場(chǎng)主體有重要的進(jìn)步意義。新法承認(rèn)了符合資質(zhì)的非郵政快遞企業(yè)的合法地位，這對(duì)外向型經(jīng)濟(jì)有著非常好的作用。

民營(yíng)快遞在同城快遞市場(chǎng)占到85%以上的份額。據(jù)保守估計(jì)，民營(yíng)快遞在國(guó)內(nèi)整個(gè)快遞市場(chǎng)上占有率已經(jīng)達(dá)到50%以上，郵政快遞占到1/4左右。從就業(yè)角度看，郵政快遞約5萬(wàn)人，非郵政快遞企業(yè)以民營(yíng)為主，從業(yè)人員幾十萬(wàn)人。曾經(jīng)，在對(duì)自己極為不利的制度之下，民營(yíng)快遞由于符合市場(chǎng)需求，而頑強(qiáng)地生存下來(lái)，并形成了燎原之勢(shì)。

此外，在推動(dòng)快遞的公平競(jìng)爭(zhēng)和郵政企業(yè)的改革方面，新《郵政法》有著進(jìn)步性。中央文件指出，壟斷行業(yè)要“分業(yè)經(jīng)營(yíng)”。為落實(shí)這一政策，全國(guó)人大常委會(huì)應(yīng)廣大市場(chǎng)主體的要求，貫徹了“同業(yè)同策”、“同法同策”的原則，規(guī)定郵政在車輛、郵政設(shè)施、國(guó)家投資和路線放行上用于普遍服務(wù)，但郵政的專用車輛禁止出租。

進(jìn)步之二：

促進(jìn)郵政扭虧、限虧

長(zhǎng)期以來(lái)，郵政企業(yè)處于“混業(yè)經(jīng)營(yíng)”狀態(tài)，普遍服務(wù)方面的虧損需要向國(guó)家申請(qǐng)補(bǔ)助，多的時(shí)候每年高達(dá)100億，低則每年5、6億。

這種舊的體制存在三大問題：第一，難以區(qū)別郵政經(jīng)營(yíng)虧損和政策性虧損。經(jīng)營(yíng)性虧損主要指快遞、物流，政策性虧損則主要指農(nóng)村的馬幫、郵班，以及邊遠(yuǎn)地區(qū)如喜馬拉雅山附近的送信業(yè)務(wù)等。混業(yè)經(jīng)營(yíng)給郵政夸大虧損提供了條件。第二，這種混合形式難以調(diào)動(dòng)郵政內(nèi)部的限虧、扭虧的積極性。財(cái)政部每年給郵政的撥款補(bǔ)貼，使得郵政部門有一定的依賴思想，因此，難以調(diào)動(dòng)郵政自身扭虧增盈的積極性。第三，舊體制不利于郵政擺脫計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的思想，以樹立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和發(fā)展創(chuàng)新的意識(shí)。

《郵政法》的改革，有利于將國(guó)家的財(cái)政真正補(bǔ)貼到實(shí)處，有利于調(diào)動(dòng)郵政扭虧、限虧的積極性，有利于推動(dòng)郵政的改革。

郵政快遞的發(fā)展享受了國(guó)家提供給郵政的所有政策，本應(yīng)提供完善優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，但實(shí)際上，郵政的服務(wù)態(tài)度和網(wǎng)點(diǎn)密度并不如民營(yíng)快遞，服務(wù)也不如外資企業(yè)規(guī)范，投訴并不比民營(yíng)企業(yè)少。這與機(jī)制和體制有很大的關(guān)系。

軟肋之一：

郵政專營(yíng)未明確

最近，我聽到有這樣一個(gè)順口溜：“新法要出臺(tái)，后續(xù)事情多；郵政講政治，普服要提高；郵政要政績(jī)，政績(jī)看快遞；范圍不確定，快遞難振興；新法門檻高，中小快遞關(guān)；就業(yè)變失業(yè)，穩(wěn)定添隱患；飯碗繼續(xù)找，執(zhí)法成本高；用戶選擇少，門路自己找；鈔票來(lái)投票，非郵仍主要；新法要推行，實(shí)踐來(lái)檢驗(yàn)，成效看市場(chǎng)，改革路還長(zhǎng)。”

這里就反映出新《郵政法》的第一個(gè)不足之處，即快遞企業(yè)和物流業(yè)最為關(guān)心的郵政專營(yíng)問題沒有明確。

郵政的專營(yíng)問題，反過來(lái)就是快遞的經(jīng)營(yíng)范圍。非郵政企業(yè)不反對(duì)設(shè)置專營(yíng)范圍，但必須合理。廣大非郵政物流企業(yè)希望新《郵政法》能借鑒國(guó)際上的做法，采用重量和資費(fèi)相結(jié)合的方式，縮小郵政專營(yíng)范圍，擴(kuò)大市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和消費(fèi)者選擇的范圍。

現(xiàn)在，多數(shù)企業(yè)希望將郵政專營(yíng)范圍確定為“3-5倍郵資以內(nèi)和50克以下”的范圍，根據(jù)資費(fèi)和重量由消費(fèi)者自己選擇的原則，只要信件符合標(biāo)準(zhǔn)之一就可以。

按照國(guó)家郵政局的統(tǒng)計(jì)，在2008年900億元的郵政行業(yè)收入中，快遞收入占43%的比例，占到407億元。事實(shí)上，還有另外一大塊的全國(guó)各類中小快遞服務(wù)單位是沒有統(tǒng)計(jì)的，估計(jì)這部分的年經(jīng)營(yíng)收入會(huì)達(dá)到100多億元。郵政的政績(jī)要看快遞，快遞要看市場(chǎng)的服務(wù)主體，而市場(chǎng)服務(wù)主體是民營(yíng)企業(yè)。

國(guó)內(nèi)信函占到民營(yíng)快遞企業(yè)貨量的50%以上，快遞更多的是商務(wù)信函。如果限制民營(yíng)，則可能出現(xiàn)幾個(gè)問題：

1．國(guó)內(nèi)信件快遞市場(chǎng)的供求關(guān)系發(fā)生重大的失衡。原來(lái)90%以上的民營(yíng)企業(yè)承接國(guó)內(nèi)信件快遞業(yè)務(wù)。巨大的市場(chǎng)快遞需求和便宜的價(jià)格優(yōu)勢(shì)使得民營(yíng)企業(yè)相對(duì)郵政處于優(yōu)勢(shì)地位。2．引起快遞業(yè)的不穩(wěn)定。3．影響就業(yè)。大批從業(yè)人員因?yàn)椴荒茏鍪煜さ男偶爝f業(yè)務(wù)，而被迫下崗。4．會(huì)帶來(lái)消費(fèi)者的不滿。減少了消費(fèi)者的選擇權(quán)，不符合大家的習(xí)慣，并且會(huì)影響稅收。5．加大執(zhí)法成本。制訂法律不僅要考慮立法的成本，還要考慮法律通過之后的執(zhí)法成本以及社會(huì)反應(yīng)。要以多數(shù)人的利益為出發(fā)點(diǎn)，要結(jié)合科學(xué)發(fā)展觀統(tǒng)籌兼顧。6．給政府形象抹黑，與國(guó)際上開放市場(chǎng)，縮小郵政專營(yíng)范圍的做法相違背。

軟肋之二：

市場(chǎng)準(zhǔn)入門檻高

新法實(shí)行了比較高的門檻，國(guó)內(nèi)和國(guó)際快遞公司的注冊(cè)資金底限分別是100萬(wàn)、200萬(wàn)，這個(gè)數(shù)目對(duì)于外資和大型民營(yíng)企業(yè)沒有問題，而對(duì)于80%以下的中小民營(yíng)企業(yè)則難以達(dá)到。

目前，80%的民營(yíng)企業(yè)還達(dá)不到新《郵政法》規(guī)定的注冊(cè)資金標(biāo)準(zhǔn)，原因包括：銀行不貸款；面對(duì)金融危機(jī)，中小企業(yè)本身就已資金困難；中小企業(yè)沒有補(bǔ)貼和扶持政策，在不利的情形下只能選擇退市。

另外，執(zhí)法問題也不容樂觀。新《郵政法》規(guī)定由郵政或工商來(lái)執(zhí)法，郵政獲得了執(zhí)法權(quán)，這是一種退步。郵政管理部門和中郵集團(tuán)存在利害關(guān)系，不應(yīng)當(dāng)參與執(zhí)法，否則可能會(huì)形成不公平競(jìng)爭(zhēng)的局面。

郵政改革的走向建議

一個(gè)可以探討的問題是，郵政普遍服務(wù)不僅僅只有郵政才可以提供，也可以通過招投標(biāo)來(lái)完成，優(yōu)勢(shì)在于投入少、見效快、效率高。

另外，也需要進(jìn)一步思考郵政管理部門與中國(guó)郵政集團(tuán)的相互關(guān)系問題。2005年，國(guó)務(wù)院關(guān)于《郵政體制改革方案》中明確到2010年要重新確定兩者的關(guān)系，社會(huì)各界認(rèn)為，隨著近年來(lái)郵政系統(tǒng)初步實(shí)現(xiàn)了政企分開、政資分開等方面的改革，有了很大的進(jìn)步，但是兩者的關(guān)系還沒有完全理順，改革也還沒有到位。

根據(jù)國(guó)內(nèi)各種類型國(guó)有企業(yè)改革的實(shí)踐與經(jīng)驗(yàn)，我們建議加快深化郵政體制的改革，實(shí)現(xiàn)真正意義上的政企分開。未來(lái)比較理想的關(guān)系，應(yīng)當(dāng)是中國(guó)郵政集團(tuán)和國(guó)家郵政局脫鉤，歸屬于國(guó)務(wù)院國(guó)資委的管理，在這個(gè)新的平臺(tái)上，中國(guó)郵政集團(tuán)可以借助更多的優(yōu)勢(shì)，爭(zhēng)取更多和更高層次的國(guó)內(nèi)外業(yè)務(wù)合作。那時(shí)市場(chǎng)發(fā)展的空間會(huì)更大，現(xiàn)在單打獨(dú)斗的困難局面也將有所改變。（作者系中國(guó)國(guó)際貨運(yùn)代理協(xié)會(huì)國(guó)際快遞工作委員會(huì)秘書長(zhǎng)）