公共外交的語境內涵與形態

胡百精

2008年為“冷戰”后的全球社會提供了最大的公共舞臺，至少從中國的視角看是如此。這不僅因其上演了諸如“3·14”拉薩騷亂，“5·12”四川地震、北京奧運、金融危機等“大事件”，而且拜大事件和信息技術所賜，歷史召喚了“大多數人”走向時代的前臺。“大眾”、“民間”與作為“少數人”的精英一道導演、表演了2008年的歷史劇目。以“3·14”事件為例，這場國際輿論紛爭的卷入者，不只是各類權力機構、政治領袖和媒體精英，億萬大眾也把目光投向喜馬拉雅，在街頭、在網上采取行動，大聲言說。

正是在這一背景下，“公共外交”于2008年成為政治學、傳播學、公共關系領域最受追捧的概念之一。截至目前，學界大抵完成了兩項論述：公共外交很重要，是政府外交的必要補充：因此應加強對外媒體傳播工作和文化交流活動。然而，除了對“重要性”的強調和“常規手段”的列舉外，我們還要解釋和解決哪些問題?

作為一個“美式”概念，“公共外交”在中國的借用和轉渡需要怎樣的觀念儲備和體制革新7如何建構對外的利益表達，價值輸出與對內的利益協調、價值再造的關系7對民眾力量的發掘和利用，當形塑怎樣的社會性格和社會結構?觀念、體制、利益與價值秩序、社會性格和社會結構皆指向了公共外交的內部建設問題，本文即以向內，向外的眼光統觀中國公共外交的體系，框架與路徑。

公共外交的歷史語境

公共外交(Public Diplomacy)一詞反映了典型的美國觀念：相信公眾在國家治理和社會表達中的作用，而公共外交可以擔當政府不宜、不必、不能承擔的外交事務。此處有必要還原公共外交概念產生和發展的三個歷史語境：

一是“冷戰”。1965年，埃德蒙·格里恩首次使用了公共外交概念，這正處資本主義和社會主義兩大陣營嚴峻“冷戰”時期。雙方對大規模戰爭皆無勝算，直接改造、顛覆對方陣營的主流意識形態也幾無可能，緩進、迂回、滲透成為必然選擇。基于一戰、二戰的經驗，美國相信宣傳、說服在“贏得信念之戰”中的效用，因而借由傳播的力量“外交”他國公眾便成為歷史性選擇。

二是“冷戰”終結與“軟權力”戰略崛起。1987年，美國官方將公共外交納入基本國策，兩年后，約瑟夫·奈提出了著名的”軟權力”概念。在這一時期，開放、合作、增強包括“軟”與“硬”兩方面的國家綜合實力，締造國際新秩序成為時代的主題。而就軟權力看，按照瑟夫-奈的說法，它有兩種來源：資源權力和行為權力。公共外交之重要性恰在此處：一國最寶貴的資源正是其民眾和所屬文化，同時民眾和政府一樣是國家行為的主體。自此，公共外交被西方國家視為軟權力戰略的一個重要朝向和路徑。

三是經濟全球化與信息技術革命。“冷戰“結束后，美國以勝利者、唯一超級大國的姿態強力推行單邊政策，公共外交一度遭到弱化。“9·11”事件震動了“美國夢想”，面對全球洶涌的反美情緒，特別是來自阿拉伯世界的激烈敵對，時任國家安全事務助理的賴斯承認，“這些年來公共外交活動被忽視了，沒有充分認識到要更好地與穆斯林世界進行交流。”自2002年起，美國全力推進公共外交，政府在公眾外交方面的開支增加了10％，超過一半資金投入到中東和南亞地區。2005年，30余個民間組織建立了美國公共外交聯盟，并于2006年發起了大規模的“每一次握手”行動。從此，全世界看到了一個單邊行動、雙向表達的美國。

隨后，各大國都發現了大眾在全球化舞臺上的力量，希望他們由旁觀者，追隨者轉化為行動者、創造者，進而實現國家利益的辯護和理解。

公共外交內涵再界定

以上將公共外交概念還原至產生和發展的歷史語境，我們就此可以提出如下幾個問題：

第一，公共外交的目標及其路徑是什么?公共外交旨在改變對象國的政治生態，從而實現本國的國家利益。這種改變不是直接發生于政府與政府之間，而是通過設置對象國的公共輿論議程，轉換意見氣候，影響對象國公眾的思考和行動完成的。這是一個進行隱蔽說服、間接生成效果的“涵化”過程，在對象國的公共空間播撒自身觀念、政策和利益的種子。簡言之，公共外交是一種以國家利益為導向，以影響他國”公共議程—公眾意見一政治生態”為路徑的外交活動。

公共外交瞄準對象國公眾，但這不意味著覆蓋、影響所有人，贏得所有人的認同和支持，這也是不可能做到的。政治學和傳播學領域的精英效果論回應了這個問題：公共外交所欲影響者，當是對象國的輿論精英和政策精英，即影響有影響力的人。除政府外交所針對的議員、官員外，公共外交指向的對象國精英群體包括專家學者、媒體知識分子、宗教領袖、跨國公司首腦、NGO負責人，體育與演藝明星等。美國在“9·11”事件后為發動阿富漢戰爭而開展的全球媒體游說，韓國在亞洲金融危機期間對美國金融界意見領袖的游說，皆屬公共外交精英效果論的實踐典范。

第二，公共外交的實施主體是誰7目前，學界的一個共識是，政府是公共外交的操盤手或推手，唯有政府出面或幕后支持，”按照政府的意志，向外國公眾輿論和非政府組織提供消息，組織交流”，才稱得上公共外交。然而，這樣的界定至少存在兩個問題：

一是倘若視政府為唯一主體，那么公共外交不過是傳統政府外交的一部分或者說一種策略，概念的自足性和實踐的完整性便遭到挑戰。事實上，盡管傳統政府外交以他國政府為核心受眾，但很少有國家因之輕視對象國公眾，公共外交要么作為政府外交的一部分而存在，要么是其備選手段——在官方之間的協商，交鋒中，納入作為緩沖或壓力變量的公眾。

二是在全球化和信息化語境下，企業、大學，NGO和網民已經具備強大的表達和行動能力，甚至擁有一定的公共外交意識，正在成為政府之外龐大的跨文化交流主體。北京奧運火炬海外傳遞期間，中國億萬網民，數萬留學生自覺而有計劃、有秩序地護衛圣火，批判包括CNN在內的各種反華勢力，向西方講述真實的中國，我們沒理由認為這些“稱不上公共外交”。

公共外交之所以有必要成為一個相對獨立的話語體系，不僅在于對象層面的考量——對目標國家的公眾和政府應當對等齊觀，而且源自主體層面的審視——在新的歷史語境下，公眾和政府一樣是國家外交事務的行為主體。前者為“外觀”，后者為”內視”，二者構成了公共外交的思考基模：一國之內，政府，公眾皆為外交主體；對象國中，政府、公眾皆為外交受體。

順此而下，政府外交即一國政府與他國政府之間的外交，公眾外交即(1)一國政府對他國公眾、(2)一國公眾對他國政府、(3)一國公眾對他國公眾的外交。其中，(1)是公共外交的傳統范疇，(2)是全球化，信息化背景下，具有外交意識、表達資源和行動能力的公眾為公共外交開創

的新范疇，(3)是既往“民間外交”的范疇。有學者為證明公共外交概念的重要性和時新性而刻意區分其與民間外交的差異，實則不必要，理由在此：公共外交并非憑空而生，民間外交即是其存續至今的原初形態。

第三，從認識論層面看，公共外交的核心觀念是什么?與之相應，是否存在特定的公共外交方法體系?顯然，公共外交很難如政府外交一般依恃實力和時勢，少數精英握手言歡或唇槍舌劍，公開回應或暗室密謀，訂立盟約或分道揚鑣。人們以“風云”辟喻傳統外交，極言國家較量變幻莫測，而其底線是”不變天”，所謂“斗而不破”。公共外交自然也要承認、正視斗爭的復雜性，而更重要的則是謀求對象國政府、公眾的廣泛共識和持久認同，非對話而不可為。

對話正是公共外交的核心觀念所在，它不回避對話，但相信對話是比對抗更優的國家事務和國際事務解決方案。也因其如此，公共外交與政府外交在功能上形成了呼應和互補：后者著眼利益，評判成敗的尺度為政府博弈中國家利益之得失；前者則著眼文化，衡量進退的基準在于跨文化對話中彼此認同之損益。無論從構建人類命運共同體的崇高理想來看，還是就締結某一國際秩序的現實需要而論，單憑政府之力，缺少各國公眾廣泛，深度參與的跨文化對話都是無法想象的。公共外交抱持對話觀念服務本國利益，而同時也正是推動全球對話的力量之一。

與日常化、隨意性的一般跨文化交往不同，公共外交所倡導的對話并非自然或突然發生，而是精心謀劃，周密組織的結果。它可能“潤物無聲”、“悄然而至”，但一切都是預先設計、安排好的。這意味著公共外交是一種國家公關行為，是規程化，專業化的傳播管理。

公共外交形態

按照國家公關的解釋框架，公共外交實際上存在五種主要的實踐形態和方法體系

一是新聞管理與媒體傳播，對應的方法為面向對象國的新聞發布，議題管理、廣告投放、日常信息覆蓋、針對性回應和說明，以及其他通過媒體渠道進行協商的行為等。此為一事一議性的短效之舉，旨在設置對象國媒體議程和公眾議程。

二是精英游說與構建話語同盟，即兩國輿論精英、政策精英、其他智庫成員和特定團體(如宗教領袖和青少年代表)之間的交流和說服，相應的方法包括面對面的協商、舉辦學術會議和高規格論壇，以及訪學與人才培養、搭建交流平臺與開展合作項目等。此為朝向重點人群的專門之舉，意在對象國之內構建于我有利的話語同盟。

三是戰略溝通與關系的建立，即從整體外交戰略出發，設計中長期公共外交的溝通戰略，一方面形塑相對穩定、統一的國家形象話語，如和平崛起、文化中國，大國責任等，一方面建立兩國精英之間、特定團體之間、公眾代表之間的持久，良性關系。

四是危機管理與突發事件應對，即借助公共外交化解危機，彌補傳統上國家問一旦陷入危機，政府孤軍奮戰之不足。公共外交創造了更大的國家交往空間和危機應對可能性政府對抗、公眾對話：政府對話、公眾對抗：政府與公眾一道對話或協同對抗。

五是文化輸出與價值認同，即規模化、品牌化地輸出文化產品，項目和符號，使之承載本國文化中恒常的信念、精神和意義，并與對象國的文化和價值相遇，存異而求同。價值認同是公共外交的無形境界和精妙所在，它超越具體的議題和事件，紛爭和差異，在兩國公眾心底筑基價值秩序。

把公共外交納入國家公關的框架之內，意味著它同所有公關行為一樣是內外一體的。倘若一國內部的官民互動關系、史化生態、價值體系尚未塑形堅固，面向對象國的公共外交縱然偶有成功，亦難以維系，甚或動輒掀起偏狹的民族情緒，雙刃所向，反傷自己。定于外，首先謀于內，睢有培育成熟的公民社會和負責任的民族性，公共外交戰略才能真正得以挺立。