“十二五”期間進一步完善政府擴大就業的政策體系

楊宜勇

一、進一步推進積極的勞動力市場政策

通過采取積極的勞動力市場政策,能夠有效減少摩擦性失業和結構性失業。未來10年尤其是未來5年,我國應在如下五個方面加強積極的勞動力市場政策的運用。

(一)完善勞動力市場統計數據標準

我國勞動力市場統計數據在指標范圍、頻率和及時性上,基本達到了國際貨幣基金組織數據公布通用系統(GDDS)的要求;但是與數據公布特殊標準(SDDS)的要求還存在很大的距離,比如從頻率上來看,該系統要求按季度公布就業、失業、勞動報酬指標,目前我國還沒有做到。

此外,我國公布的失業率是城鎮登記失業率,而不是相比較而言更接近真實失業情況的調查失業率(雖然調查失業率的準確性會受樣本數量、調查范圍等方面的限制)。

透明、準確、完整的數據能夠節約決策成本,提高決策效率。政府應該按照SDDS的標準提高勞動力市場統計的頻率和及時性,并爭取在“十三五”期間開始公布調查失業率。

(二)加強失業預警機制建設

失業預警機制可以有效提高就業政策的及時性和針對性,政府應該從兩個方面加強失業預警機制建設:

1、確定失業警戒線并根據實際情況適時調整

一些發達市場經濟國家對失業率“度”的掌握大體標準是:3—4%以內的失業率屬勞動力供給緊張型,5—6%左右屬勞動力供給寬松型,7—8%為失業問題突出型,9%以上為失業問題嚴峻型。這對我國失業警戒線的劃定具有極強的借鑒意義,但是到目前為止我國仍屬于勞動力資源供大于求的國家,因此標準應該略低一些。此外,如果我國劃定了失業警戒線,一定要注重建立適時調整機制,不然可能會對一些政策的制定產生誤導。

2、建立并完善失業動態監測制度

我國曾在國發[2009]4號文件中提出,要建立失業動態監測制度,“對重點行業、重點企業崗位流失情況實施動態監測,及時制定應對規模失業的工作預案。建立健全企業空崗信息報告制度。加強失業保險金發放工作,對符合條件的失業人員及時足額發放失業保險金,切實保障其基本生活。”到“十三五”期末,這一目標應該全面完成。

(三)健全公共就業服務機制

公共就業服務機制對于促進就業具有極其重要的意義,政府應該從三個方面健全公共就業服務機制:

1、健全人力資源市場監管機制

加強對人力資源市場的監管,杜絕各類人力資源市場上的欺詐行為,讓勞動者擁有良好的求職環境,讓用人單位擁有良好的求人環境,切實維護市場各類主體的合法權益。

2、健全就業信息傳遞機制

充分利用網絡、電視、電臺、報紙、廣告牌等途徑,及時公布國家的就業政策,及時收集和公布勞動力供需雙方的信息,定期召開供需雙方見面會,加強不同地區之間的就業信息傳遞。

3、健全就業指導機制

為求職者提供免費的職業指導、求職技巧、能力測評、政策咨詢等服務;配備專門的就業指導人員,針對農民工、大學生、下崗失業人員等不同的群體的具體特點,制定不同的就業指導計劃和細則,形成就業指導的長效機制。

(四)加強人力資本投資

加強人力資本投資,讓社會成員享受充分的、高質量的教育或培訓,是提高勞動力素質的根本辦法。為加強人力資本投資,在未來10年內,政府應該做好三個方面的工作:一是繼續完善九年義務教育制度,讓每一位公民都享受到規范的小學、初中教育,在適當的時候在全國范圍內實行十二年義務教育。二是加強對高等教育和職業教育的投入,降低受教育者的人力資本投資成本,吸引更多優秀的人才投身到高等教育工作中來,爭取讓受教育者以最小的投入獲得最好的教育,從而提高自身的知識和技能。三是加強對失業人員或待業人員的技能培訓,針對每一個人員的具體特點,結合其自身的愛好,為其制定恰當的培訓計劃;通過加強對他們的培訓,提高其知識和技能,幫助其適應用人單位的用工需求,幫助其實現就業。

(五)加強勞動力流動

加強勞動力流動,是培育統一開放、競爭有序的勞動力市場的重要條件。當前阻礙我國勞動力合理流動的障礙主要是兩個:一是以城鄉分割為特點的是戶籍制度,它極大的阻礙著城鄉之間勞動力的流動,使得農民工在城市的就業總是顯得不那么穩定,也缺乏保障。二是具有很強“分割性”的社會保障制度,極大地阻礙著不同地區之間特別是城鄉間勞動力的流動,不利于提高就業質量,也不利于統一開放、競爭有序的勞動力市場的培育。

二、進一步充實擴大就業的財稅政策

為擴大就業,在未來10年尤其是未來5年內,我國應采取如下四個方面的財稅政策。

(一)調節社會總需求與總供給

在當前經濟危機的情況下,我國應通過增稅、擴大國債規模、擴大政府購買性支出、增加轉移支付等方式刺激國內投資需求和居民消費需求。其中轉移支付特別是利用社會保障實現的轉移支付是最為重要的政策。

(二)加大投入

積極的勞動力市場政策的實施需要政府的財政支持,特別是健全公共就業服務機制和加強人力資本投資的政策。金融政策和社會保障政策的推行,也需要大量的財政支持。需要說明的是,加大投入并不意味著排除其他資金來源。相反,在國家不斷加大投入的同時,還應該積極挖掘其他資金渠道,努力實現資金來源多元化,特別應該注重非贏利組織對于公共就業服務、人力資本投資的支持。

(三)調整財政支出結構

有針對性地調整財政支出結構,以引導勞動力的流動。國家應該增加中西部地區基礎設施投資的力度,加大對駐地在中西部地區的各類型產業的財政支持力度,引導勞動力向中西部流動;增加農村基礎設施投資的力度,加大對駐地在農村的勞動密集型產業的財政支持力度,引導農民工返鄉就業。對于愿意下農村、去中西部就業的大學生,應給予長期的隨經濟發展水平調整的財政補貼。

(四)減免稅收或行政事業性收費

一是對吸納失業人員或安置殘疾人員達到一定標準的企業給予稅收上的優惠,在確定是否給予稅收優惠政策以及確定優惠水平時,既要考慮吸納失業人員和殘疾人員的總規模,又要考慮所安置人員所占的比重,安置規模在一定水平以上的,可以按照比例劃分為若干檔次,檔次越高,優惠水平越高。二是對大學生、返鄉農民工、下崗失業人員、殘疾人創辦的中小企業,在企業創辦初期,免征或者少征營業稅、所得稅、房產稅和城鎮土地使用稅。

三是對于從事個體經營的殘疾人和下崗失業人員,免收管理類、等級類和證照類等各項行政事業性收費;對大學畢業生從事個體經營并符合相關政策的,一定期限內免收行政事業性收費。

三、進一步豐富擴大就業的金融政策

(一)加強小額貸款政策的運用

1、要特別注重對下崗失業人員、大學生、返鄉農民工的小額信貸

下崗失業人員,特別是其中的4050人員,多數是因為自身技能無法適應企業用工需求而下崗失業。他們的下崗失業,是我國國企改革必須付出的代價,是我國產業結構調整必須付出的代價。國家一方面要積極幫助他們接受職業培訓以提高自身的技能水平;另一方面也要積極鼓勵其進行靈活就業,鼓勵他們在社區、街道、工礦區等從事的商業、餐飲和修理等個體經營項目。對于后者來說,小額信貸支持特別重要。

促進大學生創業,不僅是幫助大學生實現就業的有效辦法,而且是保持整個民族生機與活力的重要途徑。但是我國大學生自主創業率一直很低,很大程度上是因為大學生創業資金來源渠道狹窄。積極向大學生開展小額貸款業務,能夠有效拓展大學生自主創業的資金來源渠道,是鼓勵大學生自主創業的重要手段。

返鄉農民工群體是農民中眼界較寬、視野較廣、閱歷較多的群體,他們在外出務工的過程中,掌握了一定的技能和信息,具有很強的自主創業的潛力。通過提供小額貸款,可以為其提供啟動資金,同時有效幫助其分散風險,從而有效促進其創業。

2、注重對銀行開展小額信貸業務的激勵

為激勵金融機構開展小額貸款業務,政府可以考慮如下辦法:一是完善成本補償機制,對每一筆小額貸款,國家都對銀行給予一定的成本補償,以增大金融機構的利潤空間。二是完善代位清償機制,加大小額擔保貸款政策的扶持力度,對于借款人因為經營狀況不好而無力償還貸款的情況,以及還款意愿不強而逃避還款責任的情況,應做好代位清償工作。三是創新經營方式,進一步推進“小額擔保貸款+信用社區建設+創業培訓”的聯動機制建設工作。

(二)加大對勞動密集型產業、第三產業、中小企業的金融扶助力度

勞動密集型產業、第三產業、中小企業,三者不是同一個概念,但是卻存在很大的交叉,其共同點是吸納就業的能力強。

勞動密集型產業對資本和技術的依賴程度低,對勞動力的依賴程度強,天然具有吸納就業的優勢;而且,勞動密集型產業適應我國勞動力資源豐富、但整體素質不高、勞動力價格相對便宜的特點。需要注意的是,支持勞動密集型產業的發展與我國產業結構升級是相輔相成,只要能通過采用先進技術、提高勞動者素質等辦法提高經濟增長的質量,實現粗放型向集約型的發展,這種升級就是成功的。同時,在產業升級的過程中,必然伴隨勞動力素質無法及時跟進的情況,而勞動密集型產業特別是其中的服務業則能有效消化這些不能跟進或者暫時沒有跟進的勞動力。

近年來,我國第三產業吸納就業人員的能力提高很快,但有很大的提升空間。1998—2007年,我國第三產業吸納就業人員從1.89億增加到2.49億,占全部就業人員的比重從26.7%增加到32.4%;但是從國際比較來看,2005年,第三產業吸納就業人員占就業人員的比重,美國為77.8%,加拿大為75.3%,日本為66.4%,巴西為57.9%,中國僅為31.4%。

據統計,2007年我國約有800多萬家中小企業,解決了75%以上的城鎮新增就業人口的就業問題。但融資難,卻是中小企業普遍面臨的問題。

顯然,通過加大對勞動密集型產業、第三產業、中小企業的金融扶助力度,可以有效擴大就業。建議采取如下具體辦法:完善金融扶助體系,使不同類型的金融機構都能明確方向、找準市場定位;加強金融產品創新,優化金融資源配置,滿足勞動密集型產業、第三產業、中小企業多元化、多層次的需要;對商業銀行面向勞動密集型產業、第三產業、中小企業的信貸業務給予一定的補貼,或給予存款準備金、資本金等方面優惠政策;適度放開民間金融市場,鼓勵民間資金支持勞動密集型產業、第三產業、中小企業的發展。

還可以采取如下辦法:加快產權交易市場建設,降低中小企業抵押、變現的能力;完善擔保機制,改善中小企業融資的外部環境;建立中小企業信用評級體系,減小商業銀行面臨的信用風險;完善中小企業板市場,適當放寬股票上市的條件。

四、進一步完善擴大就業的社會保障政策

(一)加強管理、增加投入

根據國家政策規定,我國企業為員工支付的各種社會保障費用接近30%,這在很大程度上增加了企業的用工成本,在技術水平不變的情況下,通常會造成就業機會的減少。

降低社會保障費用是可以擴大就業的。但是問題的另一個方面在于,我國的社會保障水平卻仍然處于很低的水平,如果降低了費用收取則必然導致水平的進一步降低。在此情況下,政府可以做好兩個方面的工作:一是加強社會保障管理。我國社會保障水平之所以不高與社會保障管理的不健全存在很大的關系,保障基金運營收益不高、閑置和挪用的現象非常常見。二是加大對社會保障的投入。

(二)完善失業保險制度

我國失業保險基金存在大量的結余,2007年,全國失業保險基金收入471.7億元,支出217.6億元,當年收支結余254.1億元,累計結余979.1億元。失業保險收支大量結余反映的問題:一是繳費群體和失業群體的不一致。二是失業保險金標準過低或者繳費標準過高。三是失業保險預防失業和促進就業功能的缺失。

一個完善的失業保險制度,不僅具有補償功能,而且還具有預防失業功能和促進就業的功能。但從目前的情況來看,我國失業保險的預防失業功能和促進就業功能遠沒有得到充分的發揮。而完善失業保險制度的這兩項功能,應該成為未來社會保障政策的重要內容。

從基金使用的角度看,失業保險基金除用于參保對象失業保險費用的發放外,還應該用于全體勞動者的失業預防和再就業促進。

在當前金融危機的大背景下,我國失業保險制度的預防功能和再就業促進功能逐漸得到重視。各地靈活使用失業保險基金加強失業預警機制,和加強職業培訓、促進就業信息傳遞等促進再就業機制的做法時常出現。但值得重視的問題:一是各地對失業保險的認識不一,做法不一,“靈活使用”有可能成為“盲目使用”或“隨便亂用”。二是要建立失業預防和再就業促進的長效機制,而不只是金融危機下的應急行為。這兩個問題的應對都需要政府政策的調控,具體包括:出臺完善失業保險制度的規范性文件,合理拓展失業保險制度的定義,重新界定失業保險制度的各項合理功能,規范失業保險基金使用的程序和范圍,加強對失業保險基金管理和使用的監管。

(三)促進社會保障制度的城鄉統籌

當前我國社會保障制度最大的問題之一,在于城鄉分割。政府應該對我國社會保障制度進行全盤考慮、綜合規劃,有效協調各方利益,將社會保險關系的轉移接續工作落到實處;在未來10年特別是未來5年內,我國可以不實現社會保障制度的城鄉統一,但是一定要爭取實現社會保障制度的城鄉統籌。

當然有可能存在的一個問題是,如果實現了城鄉社會保障統籌,并建立了統一的城鄉勞動力市場。那么,當更多的農民工流入城市并且居住下來之后,是否會形成城市就業的更大壓力呢?答案雖然不很明確但是也許是肯定的。以體力勞動者為主的農民工進城必然導致城市體力勞動者工作崗位的減少,雖然由于進城農民工在城市工作生活而增加的消費有可能會擴大對勞動力的總需求,因此可能會擴大就業,但是這種消費增加所帶來的就業擴大常常不足以彌補這種減少,雖然腦力勞動者可能成為純受益者。從長期來看,如果農民工能夠在城市穩定下來,則其下一代新成長為勞動力后,會自然而然的增加城市勞動力的供給。

如果更為全面的理解失業的定義,則會發現,農民工如果不進城務工,他們在農村將繼續處于隱性失業的狀態,而隱性失業也是一種失業。這種因為制度性障礙而導致的隱性失業是一種不平衡狀態下的畸形失業,雖然不明顯,但對于我國勞動力市場的長遠發展極為不利,也與國家的城鎮化進程相背。

因此,統籌城鄉社會保障,讓農民工能在城市穩定下來,有利于城鄉統一勞動力市場的建立,有利于勞動力資源的優化配置,從而有利于擴大就業。

(作者系國家發展改革委社會發展研究所所長)