淺論高校管理中受侵害學生權利的救濟

韓守瑩 郭 繼

摘要:高校管理中侵害學生權利的現象時有發生,對受侵害學生權利的救濟具有正當性。文章在分析學生權利救濟機制現有的缺陷的基礎上,提出了若干完善性建議。

關鍵詞:高校管理;權利侵害;權利救濟;若干建議

中圖分類號:G40-011.8;G648.7文獻標志碼:A 文章編號:1002—2589(2009)26—0074—02

目前,當學生權利受到高校侵害時,缺乏有效的救濟制度可以倚重。大學生權利受侵害時如何有效救濟已經成為當下不可回避的問題,本文擬就此作一些粗淺的探討。

一、受侵害學生權利救濟的正當性分析

自古以來,中國教育十分突出教師的主導地位,過于強調師道尊嚴。傳統思想的影響使我國注重高校權威的維護,卻忽視受侵害學生權利的救濟。這與法治社會的基本要求是不相符的,對受侵害學生的權利進行救濟具有無可質疑的正當性。

第一,對受侵害學生進行權利救濟是法理學分析的必然結果。首先,法諺云,“有權利而無救濟即非權利”。對受侵害學生不進行權利救濟或者說權利救濟渠道不通暢,實際等于縱容高校對學生權利的侵犯,法律規定的學生權利根本沒有實現的可能。其次,法以追求的正義為自己的天然使命,正義必然要求對權利給予救濟。亞里斯多德在其《倫理學》中將正義分為分配的正義和矯正的正義。其矯正的正義就包含有權利救濟的思想。如果社會某一成員侵犯了另一成員的權利、特權和財產,矯正的正義就要求侵害者對受害者的損失進行賠償,或對侵害者施予與其行為相應的刑罰。[1]由此可見,不管是從權利的依存關系分析還是從法的價值分析,受侵害的學生權利必須得到救濟。

第二,對受侵害學生進行權利救濟是法治社會的必然要求。現代法治的一個重要內容是以權利的保障作為基礎和中心環節。廣義的權利保障除了權利侵害前的預防外,還包括權利受侵犯、破壞之后而存在的權利救濟。[2]要讓權利能真正地享有和行使,就必須具備在權利被侵害之后能得到救濟的機制。從權利實現的意義上講,學生權利的實現程度,主要取決于相應救濟途徑是否明確、暢通。因此,為了使學生合法的權益受損害時可獲得及時的救濟,建立合理、有效的救濟機制至關重要,是法治社會依法治校的必然要求。

二、高校學生的權利救濟機制存在的問題

當前,我國高校學生權利救濟主要有兩種途徑,一是行政救濟,二是司法救濟。前者主要是申訴制度,后者主要是行政訴訟制度。這兩種救濟制度雖發揮了一定的作用,但是存在的問題也十分突出,亟待改進。

(一)高校學生權利救濟的申訴制度存在的問題

《教育法》第42條將學生的申訴列為受教育者的基本權利之一。新的《普通高等學校學生管理規定》(以下簡稱《規定》)也明確規定:學校成立學生申訴處理委員會,受理學生對退學處理或違規、違紀處分的申訴,學生申訴處理委員會應當由學校負責人、職能部門負責人、教師代表、學生代表組成;學生對處分決定有異議的,在接到學校處分決定書之日起5個工作日內,可以向學校學生申訴處理委員會提出書面申訴;學生申訴處理委員會對學生提出的申訴進行復查,并在接到書面申訴之日起15個工作日內,作出復查結論并告知申訴人;學生如對復查決定有異議,在接到學校復查決定書之日起15個工作日內,可向學校所在地省級教育行政部門提出書面申訴,省級教育行政部門在接到學生書面申訴之日起30個工作日內,對申訴人的問題給予處理并答復。

上述規定雖在一定程度上彌補了原國家教委頒布的《普通高等學校學生管理規定》的不足之處,但仍有許多不完善之處,因而很難發揮其應有的作用。具體如下:

1.規定具體申訴制度的法規效力等級較低,且沒有明確規定對違規高校的懲罰措施。我國《憲法》所規定的公民申訴權宣示意義大于實踐操作的價值,而《教育法》規定的申訴制度又語焉不詳。教育部制定的新的《規定》雖然明確了申訴制度的受理主體、主體的組成、受理時效、受理期限等問題,具有一定的可操作性,但是這一《規定》屬部門規章,效力等級較低,對于那些動輒以國家級、省部級自居的高校來說很難具有實質性的約束力。在實踐中,很多高校或者對這一《規定》視而不見,根本沒有建立學生申訴處理委員會,或者存在形式機構但實際上沒有相關工作人員,或者申訴機構的人員組成不符合《規定》的要求。雖然高校存在這些違規行為較為常見,卻未見處罰,更沒有明確作出處罰決定的機關。

2.對學生申訴處理委員會的復查程序缺乏規定。《規定》第62條規定:“學生申訴處理委員會對學生提出的申訴進行復查,并在接到書面申訴之日起15個工作日內,作出復查結論并告知申訴人。需要改變原處分決定的,由學生申訴處理委員會提交學校重新研究決定。”顯然,該規定沒有明確復查程序。如學生申訴處理委員會復查時,申訴學生是否可以到場申辯,是否能提供新的證據材料等。復查程序的模糊規定導致高校的做法極不統一,影響了復查規定的實施效果。在很多情況下,學生申訴處理委員會的復查暗箱操作,流于形式,根本起不到救濟作用。

3.學生申訴處理委員會的成員組成比例、選拔方法有待細化。《規定》第60條規定:“學生申訴處理委員會應當由學校負責人、職能部門負責人、教師代表、學生代表組成。”筆者認為,學校內部的申訴是一個內部糾錯的過程,給學校內部主動解決矛盾的一個機會,也是高校行使自主管理權過程中的一個內設的監督制度。若要使學生申訴處理委員會的復查結果在一定程度上為申訴人所接受,就必須進一步明確學生申訴處理委員會人員構成的比例及選拔方法,確保代表人的客觀中立的立場。

(二)高校學生權利救濟的行政訴訟制度存在的問題

1.法律沒有明確規定高校可以成為行政訴訟的適格被告。學生對學校的的處分不服,能否向人民法院提起行政訴訟以求司法救濟?我國有關法律沒有明確規定。《教育法》第42條規定:“學生對學校作出的處分不服有權向有關部門提出申訴,對學校教師侵犯其人身權、財產權等合法權益,提出申訴或者依法提出訴訟。”如按該法條的字義解釋,意味著只有當高校對違紀學生的處分并侵犯了學生的人身權、財產權時,學生才能提出訴訟,這顯然很難達到救濟的目的。雖然《最高院關于執行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第1條將行政訴訟的被告主體由“行政機關”擴大到“具有行政職權的機關和組織”,但由于長期受到德國的“特別權利關系說”①的影響,至今在實踐上仍有很多法院認定高校不能成為行政訴訟的被告。

2.法律沒有明確規定高校學生權利救濟的行政訴訟的受案范圍,理論上也頗多爭議。目前,我國的學者大都贊同高校學生權利救濟的行政訴訟方式,但行政訴訟式要在多大程度上介入高校管理行為存有爭議。理論上一般認為:“司法審查并不意味著對教育系統的全面司法控制。”[3]對高校處分行為的司法適用,應針對不同種類的處分區別對待。警告、嚴重警告、記過、留校察看等處分尚不至于改變學生身份,對受教育權尚未構成重大影響,故不宜成為司法審查對象。但是,開除學籍、勒令退學已改變學生身份,對受教育者構成重大影響,則應成為司法審查的對象。[4]對此種觀點,筆者不敢茍同。其一、基于有權利必有救濟的原則,不管是警告、嚴重警告、記過、留校察看還是開除學籍、勒令退學、不授予學位等處分,都對學生的既有權利造成了一定的影響,有可能造成對學生權利的侵害。其二、如果僅對一部分處分行為進行訴訟救濟,那么在學校內部申訴流于形式、外部監督不到位的情況下,除了助長權力擁有者的傲慢外,還有可能帶來所謂不構成“重大影響”的處分行為的濫用。

三、高校學生的權利救濟制度完善的若干建議

針對以上對高校學生的權利救濟制度存在的一些問題的分析,筆者認為可以從以下幾個方面加以改進。

第一,高校學生申訴制度的完善。首先,應當將高校處分學生的申訴制度納入行政復議法的范圍,提高學生申訴制度的其效力等級,同時,法律應當明確規定高等學校及其負責人不依法設置申訴機構,不依法選拔配備申訴機構人員的法律責任。其次,在學生申訴處理委員會的具體工作程序,可以參照行政復議的程序,可以設計為申請、受理、審理、決定和執行五個階段,每個階段的具體操作規則以《行政復議法》為準。再次,法律上應當進一步明確規定學生申訴處理委員會中學校負責人、職能部門負責人、教師代表、學生代表組成比例,并明確規定曾經參與作出對學生處分的相關學校負責人、職能部門負責人、教師等不得參與該次具體處理申訴的委員會。

第二,高校學生行政訴訟制度的完善。首先,我們不僅應當從理論上重新審視“特別權利關系說”,摒棄其中的錯誤思想,還應當在行政訴訟法或其解釋中明確列舉出高等學校等行使國家授權的事業單位等組織,在行政訴訟中可以作為被告。其次,應明確規定高校學生權利救濟的行政訴訟的受案范圍。筆者認為所有可能影響高校學生權利的針對學生的具體處分行為都應當納入行政訴訟的受案范圍。

注釋:

①在傳統的德國公法學理論中,特別權力關系,是指基于特別原因(法律規定或本人同意),服務從于國家或公共團體的特別支配權這樣一種關系。它將學生與公立學校、公務員與國家、士兵與軍隊之間的關系作為特別權力關系,它們之間是管理與服從關系,不由法律調整。

參考文獻:

[1]張文顯主編.法理學[M].北京:高等教育出版社、北京大學出版社,1999:252-253.

[2]楊春福著.權利法哲學研究導論[M].江蘇:南京大學出版社,2000,162.

[3]程雁雷.論司法審查對大學自治的有限介入[J].行政法學研究,2002,(2),36.

[4]劉穩豐.高校處分違紀學生法律規制研究[D].湘潭:湘潭大學,2003:38.

(責任編輯/石銀)