統籌城鄉綜合配套改革試驗區土地制度創新研究述評

李家祥 崔麗娟

[摘要]在我國設立統籌城鄉綜合配套改革試驗區的大背景下，作為統籌城鄉改革關鍵環節的農地制度創新問題受到學界高度關注。本文分析了現階段試驗區土地制度創新理論的熱點，闡述了此方面研究的特點，取得成果的意義及需要進一步深化的問題。

[關鍵詞]統籌城鄉綜合配套改革試驗區土地制度創新

[中圖分類號]F321[文獻標識碼]A[文章編號]1004-6623(2009)05-0075-05

自2007年6月國家設立成渝統籌城鄉綜合配套改革試驗區以來，農民土地的流轉及協調城鄉之間利益和維護農民土地權益等問題受到越來越多學者的關注。黨的十七屆三中全會作出《關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》后，這一問題更成為社會關注的焦點，有關農地制度創新的研究大量出現。本文對綜合配套改革試驗區確立以來此方面的文獻進行介紹和分析，以利于深化對統籌城鄉綜合配套改革的認識。

一、試驗區土地制度創新研究的熱點問題

(一)統籌城鄉發展與土地制度創新的關系

根據國家批準成渝統籌城鄉綜合配套改革試驗區的要求，兩年來試驗區在行政體制、社會保障制度、戶籍制度、土地制度等各個領域不斷進行體制改革的探索，理論界一致認為以土地制度改革為重要內容的統籌城鄉發展是破解“三農”難題的治本之策，土地管理制度改革是統籌城鄉試驗區改革的最重要一環。就重慶而言，統籌城鄉發展的主要矛盾是如何促進農民工在工業化進程中有序轉移的問題。促進、影響和制約農民工市民化“轉移”的核心，就在于農村土地問題和由土地的所有制關系產生的制度安排及機制設置問題(戚攻，2008)。就成都方面看，統籌城鄉采取“六個一體化”策略，即城鄉規劃、產業發展、基礎設施、公共服務、市場體制和管理機制改革的一體化，其中最為基礎的是推進城鄉市場體制的一體化，而土地作為城市和鄉村都極為重要的生產要素，如何實現自由流動，實現市場化配置是重點要解決的問題。另外，土地制度的改革也與成都統籌城鄉其他環節的改革密切相關。如土地產權制度的建立能夠為統籌城鄉發展解決資金來源，為農村金融體制改革奠定基礎。對于產業發展，成都方面強調建立三次產業互動的發展機制要以“三個集中”為基礎，即工業向集中發展區集中，農業用地向適度規模經營集中，農民向集中居住區集中。“三個集中”在現實中的體現都要落實在土地上(深圳國土房產網，2009)。

我國土地流轉主要涉及兩個方面：一是農業用地的流轉，即農民土地承包經營權的概念化、資產化、規模化流轉，解決加快農業用地流轉，推進農地適度規模經營問題。二是集體建設用地的流轉，解決建設土地流轉市場進行規范問題。這些都需要土地制度的創新。因此，一些專家認為，搞活農村土地的流轉和強化耕地保護，已成為當前農業和農村發展的必然趨勢，也是統籌城鄉發展的關鍵環節(郭曉鳴，2009)。

(二)土地制度創新的基礎理論

在我國，土地制度創新的研究已有多年歷史。近年來基于綜合配套改革試驗區的實踐，學者們又從下述方面進行了分析與升華：

1土地流轉的必要性。大部分學者從農用地流轉的角度考察，認為土地流轉有利于實現農業結構調整和農業區域化、專業化、規模化經營；促進了農村勞動力向非農產業轉移，向城鎮集中，推動了農村現代化和城市化的進程；促進了土地資源的有效配置，實現了耕地的可持續利用；有益于提高農產品質量，節約生產成本和增加農民收入。再從建設用地的流轉方面看，大部分學者認為土地流轉的意義在于推動小城鎮的建設和城鄉一體化的發展；盤活集體土地存量，增強農村集體經濟實力，增加農民現金收入。

2土地產權創新。從產權理論看，土地資源配置情況取決于產權制度的安排，土地產權制度明晰能夠誘導產權主體產生合理預期，實現土地資源的合理配置，能更有效地使土地財產投入社會再生產過程，土地產權制度的合理安排是農地有效流轉的基礎(董國禮，李里，任紀萍，2009)。搞好農村土地確權、登記、頒證制度是土地產權制度安排的一種創新。因為農民擁有的土地承包權已經不再是一種債權，而是一種具有物權屬性的財產權力(黃祖輝，王鵬，2008)。

3土地流轉路徑創新。大多數學者認為根據我國國情和目前的基本經濟情況，土地制度要在穩定家庭聯產承包責任制的基礎上進行市場化流轉路徑的創新。在此基礎上，學者認為要適度深化土地產權制度改革，建立健全農用地使用權流轉市場，同時完善《農村土地承包法》，增強土地承包經營權的商品性(朱文，2007)。有學者通過農地流轉制度的交易費用分析，通過與代耕、互換、轉包合營等農戶自發型流轉相比較，提出集體推動型流轉的反租倒包、兩田制、股田制、股份合作制和土地信托等將是一種有效的流轉路徑(韓立達，張芳，2007)。在對流轉路徑的選擇上，要更多地尊重農民的意愿，以保證流轉的順利進行。

(三)土地制度創新實踐模式的評價

國家賦予成渝試驗區土地改革的試制權利，在保證土地總面積、耕地性質、糧食產量“三個不變”的前提下，突破現有土地管理和使用問題的瓶頸，使土地流動起來。試驗區的實踐模式大體在堅守耕地紅線不被突破，推動土地流轉，農民變市民的思路開展。學界介紹、評價了幾種典型的模式。

1土地入股，合作經營。從實踐來看，學者們認為這種模式的特征是：農民以土地承包經營權作價入(社)股；集體經濟組織以集體建設用地或林地、荒山等非耕地的使用權入(社)股；引入政府(或社會)資金，組成農業合作社(或農業有限責任公司)(嚴冰，2009)。其中，農業合作社以成都龍泉驛區大面街龍華村組建的龍華農民合作社為代表；農業股份有限公司以重慶長壽麒麟村村民在資金共籌、財產共有、決策工定、風險共擔、盈利共分、充分自愿的前提下組織的重慶宗勝果品有限公司為代表。此外，在農地入股的基礎上，還嘗試了引入外部資金組建有限責任公司的農業產業化經營，以成都邛崍固驛鎮仁壽村引入社會資本組建固驛國田生態農業公司為代表。這種流轉方式使農戶可以選擇在合作社(公司)工作或自謀職業，農民的收入由過去的單純種植收入變為“土地租金(股金)+紅利+工資(或個體經營)”，收入增加。有學者認為這種模式克服了分散種植、管理的傳統“小農經濟”的弊端，實現了土地的規模化經營，同時最大限度地降低和分散了市場和自然風險，降低了生產和交易成本。也有學者認為土地入股還存在一定的不利之處，如農民存在失去土地承包經營權的風險。如果公司經營不善或倒閉，農民作為股東，可用入股土地清償公司債務(董剛，丁新正，2009)。

2“雙交換”模式。學者們將這種模式的特征概括為：村民凡擁有穩定的非農收入來源，并自愿退出宅基地使用權和土地承包經營權的，可以申報為城鎮居民戶口，并在子女入學、養老保險等方面與城鎮居民享有同等待遇，同時獲得宅基地和承包地方面的一次性補償，

宅基地指標納入區集體建設用地儲備庫，退出的承包地由各鎮土地流轉中心統一登記造冊，由各村土地流轉服務站統一管理和經營。其中，比較有代表性的就是重慶九龍坡地區的“住房換宅基地、社會保障換集體承包地”。有學者認為住房換宅基地使農民擁有了非農建設用地——宅基地的交易權(退出權)，最大限度地實現了土地財產權，并改善了農民的居住條件。城鄉建設用地增減掛鉤，實現了土地資源的最佳配置，但計劃復墾為耕地的農村建設用地的土地性質可能發生變化，尤其是在接近城市邊緣的地區，農業用地可能最終變成建設用地。以土地換保障模式存在后置性風險，表現為：土地置換的社保是以被保人活著的時間為限，但土地是永久性的權益，兩者之間，無論相對價格還是約期，都可能出現利益缺口。另外，政府的任期與農民權益保障存在缺口，可能出現本屆政府用了土地權益，但留給了下屆政府社保補償義務，如果沒有法制和持續穩健的財力作保障，就等于把實施成本和風險留給了未來(祝志勇，2008)。一些專家認為此種模式適用的對象有限，僅適用于城市化水平較高，且位于主城區，經濟實力相對雄厚的地區，對于大面積邊遠農村，并沒有太大復制意義(董剛，丁新正，2009)。

3拆院并院，集中居住。學者認為這種模式在實踐中表現為：拆除農民的原有房屋，使農民集中居住，將整理出的農村建設用地等量用于城鎮建設，實現城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相平衡。比較有代表性的是成都郫縣的“城鄉建設用地增減掛鉤”。這種模式有利于統籌城鄉建設用地，優化城鄉建設用地空間結構，提高土地集約利用水平，改善村民生產生活條件，促進農村勞動力的轉移(國家土地督察成都局課題組，2008)。但集中居住的農民在生產方面離自己的承包地遠了，生活方面自留菜地少了，社保醫保制度仍然不健全。同時，由集體統一規劃的宅基地建房成了“小產權房”，存在是否可以合法轉讓變更的問題。另外，“小產權房”還涉及到農村土地增值后利益歸屬的問題，學者認為增值后的利益應一部分歸農村集體土地所有人，另一部分采取土地收益稅的辦法解決(江平，2007)。

(四)農地使用權流轉市場的分析

土地使用權是可以交易的，因為在土地的自用與他用之間，存在著利用效率和實現價值的差異(張海瓊，2007)。這樣試辦土地交易所就有了交易基礎，通過交易機構可一方面從高漲的城市化需求中為新農村建設籌措資本，另一方面經由農村建設用地的節約，在嚴格保護耕地的前提下，增加城市化供地規模。這是一石二鳥的改革試驗(周其仁，2008)。重慶、成都是我國西部的中心城市，在實現國家西部大開發戰略中具有重要地位。從兩地率先各自成立農村產權交易所和農村土地交易所的實踐作用看，保證了城市建設用地增加與農村建設用地減少掛鉤，促進了城市反哺農村、發達地區支持落后地區，促進農村土地管理制度的鞏固完善，依法保障農民的占有、使用和收益等權利，促進城鄉要素市場活躍，完善城鄉現代市場體系。

有些學者指出由于我國土地集體產權制度不明晰，土地產權交易存在風險，土地交易后的利益分配也是值得思考的問題(董剛，丁新正，2009)。為此，應明確土地所有權、使用權、處置權的歸屬，降低農村人口向城市遷移的經濟損失、心理成本和交易成本，從而增加遷移的預期收益，解決主體缺位問題；對交易主體的執行情況仍然需要監管機構進行全程監管，以打擊土地投機以及不法交易，保證土地交易各主體的合法利益；與交易機制需配套的措施也要及時到位(張海瓊，2007)。

(五)土地流轉攸關方的利益協調

農地流轉利益攸關方包括政府、中介機構、農民，其中農民是土地流轉的主體。自統籌城鄉綜合配套改革試驗區進行土地流轉制度探索以來，其中的各方利益協調問題越來越受到重視，如何維護和滿足農民農地流轉中的利益成為研究基點。學者認為創新農村土地流轉制度的根本目標和價值取向是使農民利用自己的財產實現更大的價值，讓農民以土地的權益參與工業化和城鎮化并從中獲得更大的實惠(祝志勇，2008)。有專家認為土地承包經營權流轉的主體應是農民，只有農民才能依法自愿和有償進行土地流轉這一基本原則(于建嶸，2008)。

另外，有學者從民意調查中發現，農民對政府的信任層級遞減，對中央政策有較高評價和信任，對市區政府次之，對村委會和村設公司信任和評價要低很多，這不利于流轉政策的順利推進(劉昌用，盧穎，2008)。事實上，各級地方政府根據層級的不同，在土地流轉過程中擔任著政策制定者、探索者、實踐者或者服務者的重要角色，它們在利益協調中發揮著尤為重要的作用。有學者指出，在追求地方經濟發展和緩解本級財政困難的雙重動力之下，一些地方政府試圖爭取更多的農村土地流轉利益，在土地管理過程中，存在利益部門化和權利尋租等問題。因此，嚴格界定各級地方政府在農村土地流轉中的財政收益比例和用途管制是需要認真解決的問題。農村土地權屬流轉制度的改革在制度設計上，要從農民、農村基層組織(村委會、農民集體經濟組織)、各級政府3個主體層面上構建“利益攸關方”的共同利益和共同責任，農村土地權屬流轉的收益，要更多地向農民及農業專業化經營傾斜。在農村土地制度改革上，政府讓權、讓利于民才能保證土地順利流轉，如果政府“與民爭利”必然會損害農民積極性(吳越，2009)。

(六)現有改革的矛盾與經驗借鑒

成渝綜合配套改革試驗區的設立，使統籌城鄉發展由理論設想、政策設計轉向操作試驗(國家土地督察成都局課題組，2008)，而作為統籌城鄉的重點領域和關鍵環節的土地制度創新同樣也由理論轉向操作層面，這就為農村土地改革開創了新的局面。但農村土地制度改革過程中的利益關系極為復雜，因此學者們認為改革還存在一些值得思考之處：(1)行政主導過度可能會損害農民利益或存在不確定性。一方面，如果政府主要從滿足用地需求出發，土地流轉過程可能會變成對農民土地權利的一種新的剝奪方式(郭曉鳴，2009)。另一方面，目前的改革采取了依靠政府的較高利益激勵方式，此種方式需要較高的財政投入和組織力量投入，能否繼續維持試驗的推廣則存在疑問(劉昌用，盧穎，2008)。(2)農地非農化帶來的風險。改革要以保證土地總面積、耕地性質、糧食產量不變為前提，但地方政府為了短期和局部利益可能沖破城市建設規劃和農田基本建設規劃的限制，隨意擴大建設用地規模，從而加劇耕地短缺矛盾(郭曉鳴，2009)。(3)農地流轉的后續社會保障缺位。作為農民最基本保障的土地進行流轉后，農民最為關心的養老問題如何完善，迫切需要農村基本養老制度的推行。

學界認為更重要的是成渝試驗為全國的土地制度改革提供了值得借鑒的經驗。

1制定科學的統籌城鄉發展規劃是土地流轉的前提。試驗區本著科學發展的原則，從全局的戰略高度統籌規劃了未來若干年城鄉土地利用總體規劃，這一超前

的戰略性舉措，為試驗區目前以及若干年后能夠順利開展城鄉統籌改革試驗提供了戰略保障。科學的城鄉統籌發展規劃為土地管理制度的改革試驗奠定了堅實的基礎。

2“確權”是土地流轉的基礎。試驗區在土地改革中明確界定土地的集體所有權，所有農村耕地、山林、建設用地與宅基地的農戶使用權或經營權，以及住宅的農戶所有權。實踐說明，確權加流轉，消除了土地制度改革的系統性風險，表明了要保護農民利益，首先要讓他們的資產具有清楚的權屬界定，并且得到普遍的合法表達。

3土地交易服務機構是土地流轉的中心環節。試驗區成立了農村集體土地交易的服務機構，建立了較為規范的管理規則與流轉程序，初步建立了公開有形的集體土地市場。從試驗區實踐看，交易服務機構的建立為土地流轉提供了集中交易的場所，不僅促進了農民土地的有效、合理流轉，而且也為解決城鎮土地供需缺口提供了路徑。

4改革要因地制宜。成渝試驗區地處西部地區，屬于欠發達地區，土地制度改革模式對于欠發達地區的發展更具有借鑒意義。而且試驗區內各個地區又存在環境與條件的差異，改革做法也因地制宜，各不相同。因此，其他地區絕不能照搬試驗模式，應結合試驗區的改革經驗，探索一條適合本地區發展的改革方式。

二、試驗區土地制度創新研究的特點及啟示

(一)試驗區土地制度創新研究的主要特點

1研究方法的實證性。在統籌城鄉綜合配套改革制度的研究中，學者們大都到實地進行調查，較多地運用了實證方法分析試驗區土地制度創新的模式，探索試驗區土地制度改革的路徑，為土地制度的創新研究提供了較為科學的依據。

2研究重點的擴展性。近年來統籌城鄉綜合配套改革試驗區的土地制度改革研究更為注重農民意愿的分析，這突破了以往土地制度改革研究僅限于農地產權改革、流轉路徑選擇等方面的做法，豐富了統籌城鄉大格局下農地制度創新的內涵。

3研究內容的深層性。統籌城鄉綜合配套改革試驗區土地制度改革的研究突破了傳統的單純土地改革的理論研究，更多的是針對試驗區的實踐進行理論剖析。實踐的多樣性為理論研究提供了新的對象，攻克實踐難題提升了理論研究的應用性，從而推動了土地制度創新研究的繼續深化，并且增強了研究成果的可信度。

4研究視角的多維性。農地制度的復雜性決定了改革的系統性，以統籌城鄉的綜合配套改革為大背景，學界的研究呈現了空前未有的開闊視野并進行了多層次多角度剖析，初步體現了我國土地制度改革研究已具有綜合配套分析的特點。

(二)統籌城鄉綜合配套改革試驗區土地制度創新研究的意義

現有統籌城鄉綜合配套改革試驗區土地創新的研究，對試驗區的改革實踐進行了客觀評價，探索試驗區土地制度創新對全國的指導意義，這對推進土地制度創新特別是使用權流轉的試驗及其理論發展起到了積極作用。

1現有研究立足于試驗區的實踐，對土地制度創新進行了有針對性和較具體的剖析。特別是有關試驗區土地制度綜合配套改革及已有模式的實踐研究，為今后試驗區深化統籌城鄉綜合配套改革提供了理論指導，為全國繼續探索土地制度創新提供了新的理論依據。

2現有研究推進了農地制度改革理論創新。由于以統籌城鄉綜合配套改革為大背景，又有試驗區的新實踐為案例，土地制度創新理論在有關土地產權、土地流轉路徑、農地使用權流轉市場、土地流轉攸關方利益協調、現有改革模式的經驗借鑒等方面做出了新的思考。土地制度創新的研究視角不斷拓寬，研究內容不斷豐富，研究層次不斷提高，我國土地制度創新研究已逐步邁入以綜合配套改革為特征的新階段。

(三)土地制度創新的研究尚需以綜合配套改革的要求為指導做深化探索

統籌城鄉綜合配套改革試驗區的成立時間不長，試驗區有關土地制度創新的實踐還處在探索階段，隨著試驗區實踐的不斷發展，現有的研究還需要從多方面進一步深化。

1現有土地制度創新方面的研究所涉及的方面很廣。但將其置于統籌城鄉綜合配套改革的大格局下作深入研究還不夠，對試驗區土地制度與相關配套制度改革的研究也不多。作為綜合配套改革理論的有機組成部分，土地制度創新研究還需要進一步深化。

2現有土地制度創新研究大多從試驗區土地改革的模式評價、產權創新、路徑選擇等角度進行分析，還缺少對試驗區土地制度改革的績效的評價與分析。當前，全國在推進農村集體建設用地制度改革，建設統一規范城鄉建設用地市場；開展農村土地承包經營權登記試點，建立健全土地承包經營權流轉市場等方面推動改革的任務很重，也亟需提供更有針對性的理論指導。

3現有的土地制度創新研究對統籌城鄉綜合配套改革試驗區與其它地區之間的土地制度改革實踐的比較研究很少，會制約改革試驗內在規律的提煉總結，影響綜合配套改革試驗具有可復制性要求的落實。因此還需要繼續予以擴展。