部門預算改革初探

陳吉鳳 江其玟

摘 要:預算編制是預算管理的起始和基礎環節,在整個財政管理中占有十分重要的地位。自2000年以來我國財政部門推行部門預算改革,取得了一定的成果,但目前部門預算仍存在問題,借鑒西方國家的經驗,結合南京市實際情況,研究進一步深化部門預算改革很有必要。

關鍵詞:部門預算 公共財政 業務流程 績效

中圖分類號:F810.3 文獻標識碼:A

文章編號:1004-4914(2009)11-157-02

部門預算是公共財政框架的重要組成部分,對于實現公共資源特別是財政資金的優化配置,穩固財政基礎,增強調控能力,具有重要的作用。因此,深化部門預算改革不僅是規范預算管理模式的要求,更是政府部門特別是財政部門認真地實踐“三個代表”重要思想的具體體現。立足于我國的國情,部門預算改革是一項政策性強、涉及面廣、情況復雜、任務繁重的系統工程。

一、部門預算中存在的問題

目前南京市財政部門預算中存在以下四個方面的問題:

1.部門項目編制不夠細化。由于項目預算缺乏科學合理統一的審核依據,因此部門項目編制還不夠細化,如在項目編制后又無必要的追蹤調查。由于內部需求在變動,這些項目也會變動,這就需要對之前的預算做出適當調整。在項目過程中需要量化的信息,比如有多少人參加項目的編審等都沒有明確的表示。

2.部門收入來源不準確。尤其對非稅收入預計不準確,往年結余納入預算不完整。政策規定要求納入預算編制的,但是往往結余卻掛在單位的賬上,很難控制這些結余,并使之完全地上報給預算部門,而且部門間轉移收入脫離預算管理的現象也時有發生。

3.預算執行中收支未脫鉤。財政專管員對于部門預算的審核只重視預算內撥款的部分,而對非稅收入部分基本不審核,對于進入專戶的資金,財政專管員更是不予重視;同時涉及資金承擔問題,可能會通過隨意安排項目來承擔費用。

4.基礎信息審核權限不明確。在人員、資產等基礎信息的審核權限上,因為不能明確各自的權限從而影響執行效果,在項目預算編制中對需要量化的信息還不能滿足需要。

5.沒有科學合理的定額標準體系。首先,表現在人員管理粗放。財政部門不能及時掌握各單位即時人員變化情況,導致核定預算時仍沿用過去的編制人數,人員和經費不能實行動態管理。其次,表現在現行的定額標準仍然存在基數法的痕跡。現行的定額不是根據單位的工作任務和財力估算出來的,而是在承認部門和單位以前年度支出事實的基礎上,根據歷年的決算數據倒推出來的。這樣的定額,無法真實反映部門單位的職能大小和權責輕重,不能反映出各部門需要和實際耗用的真實水平,缺乏科學合理性,部門之間缺乏公平、公正。

最后,表現在沒有一套完整的定額標準的穩定調整機制。從部門預算的實踐看,關于預算定額的另一個重要問題就是定額的調整問題,即如何調整和調整頻率。是根據財力狀況按“基數加增長”的方式調節,還是個別部門、個別項目微調,是定額相對穩定還是每年調整,這些問題不解決都會對部門預算編制產生不利影響。

二、進一步完善南京市部門預算的對策

考慮南京市實際情況,結合南京市部門預算中存在的問題,在部門預算機構建設中相應成立或組建專門的預算編審機構:一是在財政內部成立專職預算編制機構,將分散在各業務部門的預算編制職責集中起來,使預算編制環節獨立化,該機構負責政府預算的編制工作,審核確定部門預算,并編制綜合財政預算;二是在各級政府成立預算委員會,由財經專家和政府部門要員組成,對財政上報的政府預算建議計劃提出供政府領導決策參考的意見和建議;三是在各級人大成立相應預算機構,專職負責對政府預算管理的指導、審核、平衡和初步確定政府預算草案。同時也應從以下五個方面著手進一步完善我市部門預算。

1.理順財政與部門之間的管理關系。首先,妥善處理好財政與部門間的集權和分權關系?！耙患壥聶嘁患壺敊?財權與事權相統一”是處理政府間財政關系的基本原則。但這一原則并不適用于處理部門間的財政關系,對于政府部門之間來說,財權與事權應適當分離,財權基本應集中到財政部門手中,在一級政府內部,財權的適當集中不僅使得統籌安排有限的財政資源以提高其利用效率成為可能,而且強化了財政部門對預算收支活動的監督。同時,要完善協同理財機制,考慮建立激勵機制,嘗試將部分專項資金的分配管理權向部門適度轉移,包干使用,超支不補,推進預算編制事前控制的嚴格性與實施過程管理自由的靈活性有機結合,增強部門參與預算管理的積極性,變獨家理財為大家理財,對于提高資金使用效益將大有裨益。其次,財政部門要化被動為主動。要改進預算分配關系,完善預算決策機制,就要主動做好溝通和服務工作,提前就年度財政政策要點、預算安排的結構、財政增長規模等與部門進行溝通,將有關改革措施出臺的背景、所要達到的目標交代清楚,使部門在編制預算時事先有所準備,同時在預算編制過程中要提高項目安排的透明度,確保資金在部門間的公平分配。強化部門在預算編制和預算執行中的責任,要求其應根據本部門職能、事業發展規劃制定年度預算框架,結合單位自身實際情況,對本部門的各項支出進行分類,制定科學的滾動項目計劃,并把經費需求落實到各個具體項目,充分發揮各部門在編制部門預算中的主導作用,真正實現自主編制。最后,理順財政與其它有預算分配權部門的關系。對于計劃、科技等有預算分配權的部門,簡單地將分配權收回并不是個好辦法。實事求是地說,這些部門在各自的領域要比財政部門更有發言權,而且項目的選擇權過分集中于財政部門,客觀地說也是不甚妥當?？梢钥紤]將計劃、科技等部門作為預算審核的成員單位,相互合作,緊密配合,共同做好預算管理和資金分配工作。

2.確定科學合理的定額標準體系。首先要通過對部門更細致、更有效的調查,準確掌握預算單位的各項基礎數據;通過深化國庫單一賬戶制度改革,準確掌握各項收入情況,為科學合理地制定定額標準奠定一個扎實的基礎。其次,要深入地開展部門預算工作,亟待進行的基礎工作是全面摸清預算單位“家底”的前提下,制定科學和符合實際的支出標準和預算定額,為細化預算編制,規范部門預算管理提供準確的數據。另外,定員定額是財政部門編制預算、考核預算執行情況的重要依據。要通過對各項支出合理消耗的測算,區分部門、行業的特點和各項開支的性質制定支出標準,財政部門以此為基礎確定預算定額,作為今后編制部門預算的重要依據。

3.提高部門預算編制和執行質量。第一,要全面提高編制水平。實踐證明,編制質量是部門預算的生命線,編制質量的高低直接決定了預算執行水平的好壞。要進一步提高預算編制質量,就要從“全面”和“細化”兩個關鍵點著手。一方面,內容要全面。在編制部門預算時,既要編好收入預算,也要編好支出預算。在收入預算上,預算單位的各種收入,包括各種非稅收入都要納入預算;在支出預算上,各單位要認真研究下年度的工作,統籌安排年度計劃,提前研究,突出重點,實現部門工作與部門預算的有機結合。另一方面,編制要細化。要努力做到“三個同步細化”,即專項資金和基金項目要同步細化、預算內和預算外要同步細化、項目預算和采購預算同步細化。第二,要加強項目支出管理。要按照“立項有據、管理有方、審核有序、突出重點”的原則,制定編報項目支出預算的具體操作規程,規范項目支出預算的申報、審核和管理。要完善項目管理辦法,建立項目庫,細分項目類型,明確重點項目支出和一般性項目支出,建立合理的項目排隊規則。在具體安排上,要按照輕重緩急、主次先后的原則統籌調度,分層次優化排序實施推進。具體次序為國家法律、行政法規、部門規章規定、國家規范性規定的項目支出,省市人大地方性法規、省市政府規章、市委市政府規范性規定的項目支出,市委、市政府會議紀要規定的項目支出,省財政廳和市財政局、市屬部門聯合制定規定的項目支出,其它事業發展需要安排的項目支出。對于一般性項目則盡量借助于社會中介力量,財政部門主要是制定相關的制度和標準,包括項目支出的立項標準、申報程序、文本格式等,從制度和源頭上加以規范。

4.管好預算外資金,充分發揮綜合預算的效能。各單位的預算外資金都是財政性資金,財政部門應對預算內外兩塊資金的來源、數量、規模和支出方向、結構、比例進行總體設計,以形成一個部門完整的綜合預算。采取以外保內、綜合平衡的編制方法,將預算外資金優先抵用于部門正常辦公運轉、現代化信息設備的購買、辦案經費和經審批的基本建設項目,嚴格控制預算外資金用于個人獎金福利的發放。

5.將“績效”引入部門預算中,建立有效的激勵和約束機制的預算體系。預算編制方法改革的重點是要樹立“績效”觀念,將公眾利益最大化目標細化到公共支出過程每一環節的績效指標上,再與部門、官員的利益掛鉤,從而形成有效的激勵和約束。引入績效預算思想,將“產出”及“結果”的績效考核指標作為主要參照指標,與部門獲取的預算額建立聯系?！翱冃А币笳抗P支出,必須符合績、預算、效三要素的要求?！翱儭敝刚埱筘斦芸钍菫榱诉_到某一具體目標或計劃,即業績指標。這些目標應當盡量量化或指標化,以便編制預算并考核效果?！邦A算”指完成業績所需的款額或公共勞務成本。“效”指業績的考核與預算(成本)掛鉤方式。通常對于績效的考核由審計部門或委托社會公證機構來進行,財政部門根據考核結果撥款?？冃ьA算的關鍵是設定績效指標?？冃е笜酥饕侵腹仓С觥爱a出”和“成果”環節的績效評價,績效預算通過建立預算款與業績的配比,成功地激勵部門或官員積極組織公共品或公共服務的有效供給。

三、結束語

預算作為政府的財政收支計劃,反映了政府活動的范圍、方向和國家政策。要想加強財政資金的內部控制,要從部門預算重視,部門預算采用的是自上而下和自下而上、上下結合、逐級匯總的程序,編制中要堅持以下四個指導思想:(1)支持和促進經濟的發展;(2)貫徹國家宏觀調控政策;(3)真實性;(4)合理性。財政部門編制預算時必須抓好關鍵、保證重點。要在保證預算合理需要的前提下,妥善安排其它各類預算支出,才能為預算的執行和控制帶來保證,為建立陽光財政提供必要條件,為推進公共財政的發展提供動力。

[本文為2008年南京市軟科學項目“南京市財政部門內部控制制度設計與流程規范研究”項目,項目編號:20080210]

參考文獻:

1.李萍,劉尚希.部門預算理論與實踐[M].北京:中國財政經濟出版社,2003

2.翟海燕.當前部門預算改革中存在的問題及建議[J].中共鄭州市委黨校學報,2007(3)

(作者單位:東南大學 江蘇南京 210096)

(責編:呂尚)