高校全面預(yù)算管理與內(nèi)部財務(wù)管理體制

楊　智

摘要：本文針對當前高校財務(wù)管理中所面臨的主要問題，管理權(quán)限的劃分問題，提出了基于全面預(yù)算管理的，能較好地處理好高校內(nèi)部集權(quán)和分權(quán)關(guān)系的財務(wù)管理新體制。

關(guān)鍵詞：高校全面預(yù)算管理內(nèi)部財務(wù)管理體制

20世紀90年代以來。隨著中國經(jīng)濟從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)變以及中國加入WTO，中國高等教育的發(fā)展面臨著國際市場的激烈競爭和越來越多的挑戰(zhàn)。財務(wù)管理作為高校管理工作的核心，其管理好壞直接影響到學(xué)校的財務(wù)狀況，乃至學(xué)校事業(yè)全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展的能力，隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的進一步完善，高等教育體制改革的不斷深化以及高校作為獨立法人實體地位的確立，高校原有的財務(wù)管理體制；經(jīng)暴露出一系列的問題，已不能適應(yīng)新形勢的需要。因此，深入研究并探討解決這些問題，是當前高校財務(wù)管理改革的重要課題。

一、我國當前高校的內(nèi)部財務(wù)管理體制現(xiàn)狀

我國高校目前普遍實行的財務(wù)管理體制有“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、集中管理”和“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理”的兩種形式。這兩種財務(wù)管理體制的區(qū)別主要在于財權(quán)的分權(quán)程度不同。是集權(quán)多點還是分權(quán)多點，兩種體制各有所長。適應(yīng)不同辦學(xué)規(guī)模和不同管理水平的高校，規(guī)模較大且管理水平較高的學(xué)校多采用“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級管理”體制，規(guī)模較小的和管理不規(guī)范的學(xué)校多采用“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、集中管理體制。這兩種模式的優(yōu)點在于能夠保證財務(wù)權(quán)力的集中。便于直接管理，保證各項工作有條不紊的開展，保證學(xué)校的發(fā)展不會偏離方向。在高校的財務(wù)管理實踐中，由于制度設(shè)計和組織機構(gòu)設(shè)置的因素影響。兩種管理模式還存在一些共性上的不足，主要表現(xiàn)在：由于財務(wù)管理分權(quán)不當，不能充分調(diào)動學(xué)校內(nèi)各基層單位的積極性和創(chuàng)造性。由于責(zé)、權(quán)、利不能有效地結(jié)合，影響了財務(wù)指標的考核和財務(wù)目標的實現(xiàn)。

二、高校全面預(yù)算管理與內(nèi)部財務(wù)財務(wù)體制

全面預(yù)算管理是一種集系統(tǒng)化、戰(zhàn)略化和人本化理念為一體的現(xiàn)代管理模式，它通過業(yè)務(wù)、資金、信息的整合，明確、適度的分權(quán)、授權(quán)，戰(zhàn)略驅(qū)動的業(yè)績評價等，來實現(xiàn)資源合理配置、戰(zhàn)略有效貫徹、經(jīng)營持續(xù)改善、價值穩(wěn)步增加的目標。全面預(yù)算管理能解決傳統(tǒng)管理的不足，以預(yù)算管理為主線，單位內(nèi)部各管理部門在單位的預(yù)算目標的指引下，合理分權(quán)，互相配合，明確責(zé)任，有效考核，努力完成單位的總體發(fā)展目標。高校財務(wù)全面預(yù)算管理是指高校按照其事業(yè)發(fā)展計劃和任務(wù)編制的年度收支計劃。是高校進行各項財務(wù)活動的前提和基礎(chǔ)。是指導(dǎo)和考核高校各項財務(wù)活動的標準性文件，是高校控制日常支出和組織收入的重要依據(jù)。高校的預(yù)算包括預(yù)算編制、審批、執(zhí)行、監(jiān)督等環(huán)節(jié)。高校財務(wù)管理體制從財務(wù)集權(quán)式管理向財務(wù)分權(quán)式管理轉(zhuǎn)化，全面預(yù)算是其主要實施基礎(chǔ)。新財務(wù)管理體制的具體實施就是學(xué)校設(shè)置實施全面預(yù)算管理的相應(yīng)機構(gòu)，圍繞全面預(yù)算的編制、執(zhí)行控制和分析考核來劃分學(xué)校和學(xué)院之間的管理權(quán)限，通過編制合理可行的全校綜合預(yù)算，并制定預(yù)算管理和業(yè)績考核等制度來確保新體制的順利實施。

三、基于高校全面預(yù)算管理的內(nèi)部財務(wù)管理體制設(shè)計

1、組織結(jié)構(gòu)設(shè)計

高校實行“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、資金集中、分級管理、內(nèi)部核算”的新財務(wù)管理體制，要處理好集權(quán)與分權(quán)的關(guān)系，做到財務(wù)管理統(tǒng)而不死、放而不亂。在新財務(wù)管理體制下，學(xué)校保留統(tǒng)一制定學(xué)校財務(wù)方針政策和財務(wù)規(guī)章制度、制定經(jīng)費分配政策的權(quán)力，通過適度分權(quán)、授權(quán)，將人事、教學(xué)和科研等方面的權(quán)力下放給學(xué)院，同時按照財權(quán)與事權(quán)相結(jié)合的原則，也將部分財權(quán)下放給學(xué)院分級管理。學(xué)校財務(wù)管理適度分權(quán)，實行分級管理，必須靠推行全面預(yù)算管理，利用全面預(yù)算管理作為學(xué)校管理的主線，加強對全校財務(wù)工作的統(tǒng)一組織領(lǐng)導(dǎo)，引導(dǎo)各學(xué)院按照學(xué)校發(fā)展目標來安排使用好經(jīng)費予以保障，必須建立多層次、學(xué)校推行全面預(yù)算管理。首先要在組織結(jié)構(gòu)上職責(zé)明確的預(yù)算組織結(jié)構(gòu)。在校長下設(shè)全面預(yù)算管理委員會，負責(zé)學(xué)校全面預(yù)算的組織領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)學(xué)校的財務(wù)工作，確保學(xué)校對財務(wù)工作統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的地位。為了保證全面預(yù)算管理的順利實施，在全面預(yù)算管理委員會下設(shè)預(yù)算管理辦公室、審計工作委員會、業(yè)績考核委員會來具體實施全面預(yù)算管理，通過這些機構(gòu)對各學(xué)院全面預(yù)算的制訂、執(zhí)行控制和業(yè)績考核進行組織協(xié)調(diào)和全過程的控制。學(xué)院作為全面預(yù)算實施管理體制的參與單位和責(zé)任單位。在全面預(yù)算管理委員會的領(lǐng)導(dǎo)下負責(zé)本學(xué)院預(yù)算的制定和具體實施。

2、預(yù)算編制程序設(shè)計

預(yù)算管理的實質(zhì)是合理配置稀缺資源，由于資源的有限性，人們必須進行預(yù)算，使組織的資源得到最有效的運用。可見，預(yù)算本身就意味著平衡。一個不考慮收入彌補支出的財務(wù)計劃就不能稱其為預(yù)算。所以，高校編制預(yù)算的首要原則是“收支平衡，不留赤字”原則。我們提出的全面預(yù)算管理就是要求學(xué)校各級次的預(yù)算都包括收入預(yù)算和支出預(yù)算，使每個部門的費用支出都被控制在本部門可能獲得的收入范圍內(nèi)。使學(xué)校總收支預(yù)算的平衡關(guān)系建立在各部門收支平衡的基礎(chǔ)上，提高預(yù)算控制的有效性。學(xué)校實行全面預(yù)算管理，編制一個科學(xué)合理的預(yù)算尤為重要，預(yù)算編制程序和編制方法的選擇受學(xué)校分權(quán)管理模式的約束限制，反過來其又將影響到學(xué)校分權(quán)管理模式的選擇。所以。選擇科學(xué)的預(yù)算編制程序和編制方法對全面預(yù)算管理至關(guān)重要，也將影響到高校財務(wù)管理新體制的具體實施。我們認為，高校的預(yù)算組成為：學(xué)校總預(yù)算＝校級預(yù)算+院級預(yù)算+專項資金預(yù)算一校院之間的轉(zhuǎn)移支付。校級預(yù)算是學(xué)校一級進行資配置、調(diào)控財力分布的手段，它所反映的是學(xué)校一級可以支配的財務(wù)的使用計劃。高校將校級可支配的資金等作為收入來源，按照全校性的公共需要和跨院系的公共需要的事權(quán)安排的資金支出，并對二級單位承擔事權(quán)進行補助，編制學(xué)校校級預(yù)算。院級預(yù)算是高校中各個二級財政主體進行資源配置的手段，它所反映的是本單位可支配財力的使用計劃。院級預(yù)算的來源是本級可支配收入，按照事權(quán)，院級財務(wù)負責(zé)本單位補充性的人員經(jīng)費，本單位范圍內(nèi)的教學(xué)、科研、對外服務(wù)經(jīng)費，以及受益范圍為本單位的后勤經(jīng)費的安排。上述校院兩級預(yù)算一般指經(jīng)常性預(yù)算和建設(shè)性預(yù)算，但除此之外，校院兩級還會有專項預(yù)算。專項預(yù)算包括按照要求必須專款專用、附有限定性的資金，比如：行動計劃的特殊專項、科學(xué)事業(yè)費的專項、教育事業(yè)費的專項，以及科研項目經(jīng)費收支等，這些經(jīng)費不能納入校級和院級經(jīng)常性預(yù)算來進行統(tǒng)籌調(diào)劑平衡預(yù)算。但是從總量上，專項的收支又是學(xué)校的總收入和總支出組成部分，這部分經(jīng)費也必須編制預(yù)算，否則會形成預(yù)算與決策在口徑上的差別。學(xué)校總預(yù)算，是高校作為一個完整的預(yù)算主體，按照事業(yè)發(fā)展規(guī)劃提出的財務(wù)收支計劃。從內(nèi)容上講，學(xué)校總預(yù)算應(yīng)該涵蓋校級預(yù)算、院級預(yù)算和專項資金預(yù)算，但不是上述三種預(yù)算的簡單加總，因為三種預(yù)算之間有重復(fù)內(nèi)容，重復(fù)內(nèi)容應(yīng)予扣除。匯總出學(xué)校總預(yù)算后。高校要以此為基礎(chǔ)向教育主管部門上報學(xué)校預(yù)算，即所謂部門預(yù)算。部門預(yù)算的編制要經(jīng)過“兩上兩下”的過程，基本確定了政府部門與高校之間的預(yù)算保障和約束關(guān)系。分層次的預(yù)算體系在運行上主要體現(xiàn)如下的關(guān)系與程序，從功能上說，內(nèi)部預(yù)算解決的是校內(nèi)層次和單位之間的信息和保障、約束關(guān)系，上報預(yù)算解決的是高校與主要資財提供者之間信息及保障、約束關(guān)系。

3、預(yù)算執(zhí)行控制體系設(shè)計

預(yù)算控制是圍繞確定的預(yù)算目標組織實施的。其基本的職能是通過嚴格規(guī)范的控制過程，衡量工作，評估績效，糾正偏差。研究預(yù)算控制制度有助于提高預(yù)算單位提高管理水平，保證當年目標和事業(yè)任務(wù)的完成，促進事業(yè)的發(fā)展。預(yù)算控制包括收入預(yù)算、支出預(yù)算和平衡預(yù)算。收入預(yù)算是學(xué)校預(yù)算的基礎(chǔ)，學(xué)校應(yīng)當充分利用自身所具有的知識、技術(shù)、人才密集的優(yōu)勢，積極開展各種形式的創(chuàng)收活動。確保收入預(yù)算的實現(xiàn)。在財務(wù)開支方面。要確保不突破支出預(yù)算，并在執(zhí)行中堅持“一支筆審批制度，優(yōu)先確保人員經(jīng)費開支，嚴格控制支出項目，學(xué)校財務(wù)要充分發(fā)揮平衡預(yù)算的杠桿作用，增強管理職能，提高辦公自動化手段，及時反饋會計信息，為學(xué)校財務(wù)決策提供可靠依據(jù)。

總之，當前高校財務(wù)管理體制研究已經(jīng)成為高校教育管理研究中的熱點問題，完善的財務(wù)管理體制是高等教育發(fā)展的迫切需要，也是學(xué)校各項事業(yè)健康有序發(fā)展的根本保證。

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