城鄉建設用地增減掛鉤政策解讀

曹紹甲 李顯書

摘要城鄉建設用地增減掛鉤(以下簡稱掛鉤)政策的提出和逐步實施,很好地緩和了建設用地擴張和耕地保護之間的矛盾,同時極大地推動了建設用地的節約集約利用。本文由掛鉤政策提出的背景入手,從掛鉤的內涵、工作程序、項目區的組織、周轉指標的管理等方面進行探討,最后提出應注意的相關問題。

關鍵詞城鄉建設用地 增減掛鉤 耕地保護

中圖分類號:F292文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)10-290-02

隨著我國城鎮化和工業化的迅速發展,城鎮建設用地的需求日益膨脹,同時農村建設用地又普遍存在鋪張浪費的現象,城鄉建設用地呈現同步增長的趨勢,這給我國的耕地保護工作帶來了巨大的壓力。為了解決“吃飯”和“建設”的問題,黨和國家大力推進實施“城鄉建設用地增減掛鉤”政策,為統籌城鄉協調發展帶來了新思路。

一、掛鉤政策提出的背景

當前我國的土地管理工作面臨著十分嚴峻的形勢:

1.社會經濟迅猛發展,耕地數量銳減,“保紅線”壓力巨大。

2.城鎮化、工業化等的快速推進,導致城鎮建設用地和農村建設用地同步增長,第二輪全國土地利用總體規劃設想的“城進鄉退”格局實現難度很大。

3.城鄉建設用地之間存在明顯的效率落差,并有擴大趨勢,必須大力推進城鄉建設用地的節約集約利用,特別是需要設法扭轉長期以來未能妥善解決的農村建設用地粗放利用問題。

4.單純依賴數量型挖潛為特色的農用地開發整理難以成為土地整理的持久方向,加大建設用地整理是推進土地節約集約利用的重要途徑。

保護耕地與經濟發展占地都為剛性需求,除提高土地集約利用水平外,平衡農村居民點用地規模與城市建設占地規模的關系,通過統籌城鄉用地,用農村建設用地來彌補我國城鎮建設用地的缺口成為解決雙保(保增長、保紅線)問題的一個思路。

二、掛鉤政策的依據和內涵

2004年10月,國務院頒布《關于深化改革嚴格土地管理的決定》,決定說:“鼓勵農村建設用地整理,城鎮建設用地增加要與農村建設用地減少相掛鉤?！?/p>

2005年10月,國土資源部頒布了《關于規范城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤試點工作的意見》,明確了城鄉建設用地增減掛鉤試點工作的基本要求、項目管理、相關配套政策等。

2006年4月,國土資源部下發了《關于天津等五省(市)城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤第一批試點的批復》,明確在天津、江蘇、山東、湖北、四川五省(市)開展城鄉建設用地增減掛鉤試點工作。

2007年7月,國土資源部下發《關于進一步規范城鄉建設用地增減掛鉤試點工作的通知》,強調要統一思想,明確要求,嚴格管理,穩步推進城鄉建設用地增減相掛鉤試點工作。

2008年6月,國土資源部下發了《城鄉建設用地增減掛鉤試點管理辦法》,進一步明確了掛鉤的內涵:“依據土地利用總體規劃,將若干擬復墾為耕地的農村建設用地地塊(即拆舊地塊)和擬用于城鎮建設的地塊(即建新地塊)共同組成建新拆舊項目區(以下簡稱項目區),通過建新拆舊和土地整理復墾等措施,在保證項目區內各類土地面積平衡的基礎上,最終實現增加耕地有效面積,提高耕地質量,節約集約利用建設用地,城鄉用地布局更合理的目標?！?/p>

三、掛鉤的工作程序

掛鉤工作應以落實科學發展觀為統領,以保護耕地、保障農民權益為出發點,以改善農村生產生活條件、統籌城鄉發展為目標,以優化用地結構和節約集約用地為重點。主要分為五個階段:

1.籌備和啟動:選擇項目區。

2.編制試點工作總體方案:試點地區選擇試點市、縣、鄉、村,各市、縣依據要求編制試點計劃與規劃,省綜合平衡后形成省級試點工作總體方案。

3.報批、審查:國土資源部審定各省試點工作總體方案,并下達周轉指標;各省分解指標到試點市、縣;市、縣制訂指標規劃計劃;各級國土資源管理部門建立指標臺帳。

4.具體實施:按照試點實施工作計劃與項目區實施規劃組織實施,制定分年度歸還計劃,并按季、按年逐級報送實施情況報告。

5.檢查、驗收:項目完成后,省級國土資源部門組織檢查、驗收,部審查各省報送的試點工作情況總結,并核定規劃指標。

四、項目區的組成和設置

項目區由調整增加為城鎮建設用地的地塊(建新區)和相應減少農村建設用地整理復墾為耕地的地塊(拆舊區)組成,拆舊地塊與新建地塊要一一對應?！敖ㄐ聟^”主要由城鎮建新地塊、新建中心村、聚居點、集中安置小區等構成;“拆舊區”主要由參與整理復墾的(要動工的)農村居民點、獨立工礦用地、公路用地、水工建筑用地等地類構成,現階段以農村居民點為主。

項目區的設置一定要科學合理,拆舊地塊和建新地塊盡可能接近,項目區應在試點市、縣行政轄區內設置,原則上控制在縣級行政單元內;優先考慮城鄉結合部地區,參與整理的行政村盡量集中連片,項目區內建新和拆舊地塊要相對接近,便于實施和管理;避讓基本農田。

五、周轉指標的使用和管理

掛鉤試點規模嚴格按照國家和省(區、市)下達的掛鉤周轉指標控制。掛鉤周轉指標按照“總量控制、封閉運行、定期考核、到期歸還”的原則進行管理。分別以行政區域和項目區為考核單位,兩者的用地規模都不得突破下達的掛鉤周轉指標規模。掛鉤周轉指標由下達至歸還的期限一般不超過三年。

項目區內拆舊整理復墾耕地面積大于建新占用耕地的,剩余部分不得作為建設占用耕地指標在項目區外使用。

周轉指標必須專項用于項目區內建新的規模控制,不得挪作他用;周轉指標由項目區內拆舊建設用地整理復墾耕地歸還,其他地類整理復墾的耕地不能用于核定歸還指標。

六、應注意的幾個問題

1.群眾的認識問題。現實中還是有很多農民對掛鉤政策不了解,部分人持觀望甚至反對態度。鑒于此,要大力宣傳開展掛鉤政策的必要性和重大意義,提高群眾認識,轉變觀念,以掛鉤能為群眾帶來的實實在在的受益帶動他們的積極性。

2.責任主體問題。按照行政轄區和項目區雙層審批、考核和管理的要求,掛鉤試點工作的組織需要各級政府以及相應的國土資源管理部門各負其責,但是,由于參與者涉及到各級政府、農民以及企業,誰是整項工作的責任主體需要明確,實質是明確該項工作的性質,即公益性還是經營性?

3.資金保障問題。掛鉤政策隱含的一個思路是發揮級差地租杠桿作用,在最低限度地動用政府的公共資金情況下,利用城鎮建設用地和農村建設用地的收益剪刀差以及相關優惠政策,實現項目區內的資金自我平衡,從而推動城鄉用地的結構優化和空間布局合理化。對于經濟發達地區的城鄉結合部而言,這種可能性是存在的,但是對于廣大農村欠發達地區,資金能否自我平衡,特別是啟動資金的來源如何解決,都是亟待解決的問題。

筆者認為,可以政府投資為主,同時,要積極探索籌資渠道,鼓勵和引導政府資金、社會資金共同投入掛鉤項目;要創建和完善激勵機制和獎懲措施,確保每步工作都有明確的責任主體及目標時限要求,強化差別化管理,充分調動各方參與掛鉤工作的積極性。

4.規劃協調問題。掛鉤必須符合土地利用總體規劃、村鎮建設規劃以及建設社會主義新農村的相關要求。但是,村鎮建設規劃普遍滯后,掛鉤試點專項規劃普遍缺位,項目區實施規劃與現行土地利用總體規劃及村鎮建設規劃不銜接的問題比較突出。

項目區的布局必須要與新一輪土地總體規劃修編調整相銜接,并編制掛鉤試點專項規劃統籌指導,形成完善的掛鉤試點規劃體系:土地利用總體規劃—掛鉤試點專項規劃—掛鉤試點項目區實施規劃。

5.政策配套問題。掛鉤是一項牽一發而動全身的工作,涉及各種社會利益的協調和平衡,需要多部門、多主體的通力合作,而相關的監管機制、社會保障制度、財政政策等都處在“邊實踐、邊總結、邊規范”的過程中,有待進一步健全。

參考文獻:

[1]王雨蒙,張安錄.基于新農村背景下城鎮建設用地增加與農村建設用地減少掛鉤的思考.2006年全國中青年農業經濟學者年會論文集.

[2]城鄉建設用地增減掛鉤試點管理辦法.國土資發[2008]138號文.

[3]楊巧玲.對城鎮與農村掛建設用地掛鉤政策的探討.安徽農業科學.2007.35(2).

[4]吳洵鳳,俞義.對城鄉建設用地增減掛鉤工作的思考.浙江國土資源.2009(3).