公共服務多元化供給機制設計

趙戰軍

摘要:由以政府為單一供給主體的供給模式向以政府、企業、NGO組織、社區、私人等共同參與的多元化供給模式的轉變是公共服務供給的必然趨勢。而多元化供給的關鍵是在把握公共性前提下,在公共服務供給領域引入旨在提高服務效率和效益的一系列微觀運作機制。

關鍵詞:公共服務供給;多元化;機制;效率

中圖分類號:D630.1文獻標志碼:A 文章編號:1002—2589(2009)13—0060—02

一、公共服務多元化供給的機理分析

傳統的公共服務供給模式就是政府單一供給制,而這樣的供給模式存在著壟斷以及歧視等多種越來越突出的問題,因此公共服務的供給模式正在由政府單一供給模式向多元化供給模式轉變。多元化的攻擊模式就是指政府、企業、NGO組織、社區、私人等多元主體,采取一定的運行機制,共同實現公共服務的供給效率[1]。作為一種公共服務供給的新取向,公共服務多元化供給模式徹底改變了以往單一的供給模式,因而在內容、形式、運作、效果上都呈現出了供給主體多元性、運作形式多樣性、服務競爭性、效果監督性等特征。

二、公共服務多元化供給的必然性與可能性分析

1.公共服務政府單一供給存在的弊端要求實行多元化供給。長期以來,我國政府基本上集中了所有的公共資源,提供著幾乎所有的公共服務,可以說公共服務幾乎全被政府所壟斷。這不僅導致政府機構龐雜,政府負擔過重,而且還造成了嚴重的資源浪費、效率低下、公共服務的成本日益提高等一系列問題。資料顯示,2007年,我國社保、救濟、教育和衛生等公共服務性支出只占去16.1%;而經濟建設高達24%,行政公務費用為17%。同時,單一供給體制也帶來較為嚴重的不平等現象,也就是說存在公共服務歧視現象,突出體現在城鄉居民所享受的政府公共服務的不平等現象上,這正是造成城鄉二元結構的原因之一。2006年農村人口 8億多人,占全國人口總數的63.78%, 但是2006年國家財政用于農業的支出僅占當年國家財政支出的7.75%[2]。此外,公眾對公共服務的需求不斷增長,因此由政府單供給公共服務會不斷增加政府的財政壓力。1994年政府在公共服務領域的財政支出占GDP的比重為12%,到2006年上升則到了19.73%[3]。

2.公共服務市場單一供給存在的弊端要求實行多元化供給。首先表現為市場不能滿足如燈塔、公共信息、國防等公共物品的有效供給;對一種公共服務未付費的個人不能被阻止享用該公共服務的好處;在經濟發展過程中,一些投資金額大、回收周期長、經濟效益低,同時對國計民生具有重大影響的項目,如果只是通過市場來供給,同樣不能滿足日益增長的需求。其次,在市場經濟中,市場的不穩定性如重復出現的通貨膨脹和失業,或消費和投資不平衡,會嚴重影響服務的供給。1929—1933年資本主義的大蕭條正是長期執行自由主義政策,任經濟自行發展的惡果。最后,市場主導下社會分配缺乏與效率相適應的公平性。

3.公共服務的特性為實行多元化供給提供了可能性。公共服務的受益具有層次性說明了不能籠統的講政府供給,中央政府和地方政府在公共服務的經營范圍上要進行劃分。公共服務還和特定的集團聯系在一起,受益在一定范圍內,薩繆爾森最早就是用集體消費品來表述后來的公共服務的。城市住宅小區居民所需要的部分公共服務就是由各個物業管理公司來提供的,而且這種公共服務對小區全體居民間是不排他的,但對非小區居民則是排他的,杜絕了免費搭車。因而,非政府組織也可以承擔部分的公共服務供給[4]。

4.多種因素影響公共服務供給為實現多元化創造了條件。經濟制度的差異會造成不同時期、不同地區對公共服務的需求不一樣;科學技術和管理創新使得一些公共服務的效用可以分割,收費的交易成本大為降低,使收費成為可能,如有線電視的出現替代無線傳輸;一部分私人無法完成的公共服務又應該由政府供給,比如大型的基礎設施建設,但同時也不排除私人介入;個人偏好、收入水平、文化、風俗習慣等多種因素也對公共服務的供給產生或多或少的影響,很多原本由政府提供的公共服務現在已經由消費者個人擁有了。

三、公共服務多元化供給的機制設計

(一)公共服務多元化供給的基本機制保障

1.競爭機制的建立。公共服務效率能否提高的關鍵在于是否存在多個公共服務提供商,以及公共服務提供商之間是否存在競爭。對我國這樣一個正在推進公共服務改革的國家來說,在行業進入時,可競爭性的市場是非常重要的。要在公共服務供給上形成政府之間、政府與企業之間、企業之間、NGO與政府及企業之間、社區與政府及企業之間的競爭。

2.法律保障機制的建立。多元化供給機制依賴于健全的法律以及獨立的司法體系。因此, 必須著手制定有關法律, 如公共服務規章,互聯網電子公告服務管理辦法,公共服務聽證等,特別是加速司法獨立的進程。同時, 把各級政府的財權和事權在憲法或相關法律中規定清楚, 使中央和地方均有各自的稅收立法權及其解釋權和調整權, 做到依法理財, 也使其它各級政府向鄉鎮政府轉嫁事權的行為失去合理性。

(二)公共服務多元化供給的具體機制設計

1.建立以公眾需求為導向的公共服務提供機制。傳統政府公共服務供給的一個主要特征,就是以行政計劃替代公眾意愿,以精英設計替代公眾參與,忽視公眾的需求和偏好。如在許多地方,從公共項目建設安排到公共服務提供,都是由政府部門說了算,公眾對公共服務決策的影響非常有限。建立以公眾需求為導向的公共服務供給機制,就是使公共服務供給從政府本位、官本位向社會本位、民本位轉變,這也是社會主義市場經濟條件下政府與社會之間正確關系的體現。實現以公眾需求為導向的主要途徑,一是擴大政府決策的公眾參與度。二是政府公共服務水平應當以社會公眾評價為主。

2.在公共服務領域引入市場化機制。首先,在公共項目建設領域,凡是屬于經營性或競爭性的公共項目,應當擴大開放領域,通過公開招投標、內部競爭、合同外包等市場方式營造市場競爭機制,允許不同行業、不同地區、不同所有制的市場主體參與公平競爭。其次,非政府公共部門的公共項目建設,如學校、醫院、新聞單位等事業單位的公共工程項目和采購項目引入市場競爭。第三,在教育、衛生、體育等公共服務領域,不僅應鼓勵民間力量參加投資建設,而且應當營造市場競爭環境,利用競爭機制產生的壓力,促使各種公共服務提供主體不斷改進公共服務的質量。

3.構建政府與社會之間的協作機制。首先,從政府的作用方面看,政府應當更加注重行業公共服務規劃和政策制定;制定公共服務提供的標準、質量要求和收費標準,并嚴格監督執行;建立對提供公共服務的社會組織進行資格認證和登記制度;按照政府重點支持公共服務的先后順序,結合社會組織服務性收費能力,確定政府資助的比例和方式,并根據情況變化不斷調整和增減政府資助;定期或不定期地由政府審計機構或中介機構,對政府資助資金使用方向進行財務審計,以保證政府資助真正用于公益事業;接受社會公眾的投訴,并對違規機構做出相應的處理。其次,從社會組織的作用方面看,社會組織應當按照行業服務標準向社會提供規范的公共服務;對受到政府資助的公共服務項目,社會組織不能自行加價收費;對于服務性收費,應當按照投入和成本制定收費標準并對外公布,接受監督;屬于以營利為目的的部門,不論是公立還是私立,是公營還是私營,都應當作為企業,形成政企關系。最后,從公眾的作用方面看,公眾有權利在平等公正的基礎上獲得公共服務,有權利了解公共服務內容和收費標準依據,提供公共服務的組織不應當拒絕和隱瞞;公眾有權利選擇公共服務提供主體和服務項目,并在充分知情的前提下支付公共服務費用;對公共服務提供中的違規行為,如提供的公共服務的質量與收費標準不對稱,公眾則有權利向有關的政府部門提出控告,并獲得損失賠償,政府不得借故推卸監督責任。

4.建立公共服務供給的質量監督機制。公共服務質量監督機制包括公共服務監督機制、 法律責任追究機制和權利救濟機制等配套公法機制。一是權力機關、司法機關、上級行政機關以及社會公眾等法律監督主體對政府直接提供公共服務的過程加以全方位監督,防止其違法、失職或濫用權力;對依法提供公共服務的非營利組織和獲得特許經營權的工商企業加以監督,防止其濫用社會權利和市場權利;對獲得特許經營權的工商企業的履約情況加以行政監督。二是公法要在規定政府公共服務供給職責和職權的同時,相應規定不依法履行職權和職責所要承擔的行政法律責任;對不依法履行公共服務法律職責行為的發現、調查和查處等納入行政法律責任追究機制。三是針對政府和行業協會提供的公共服務的權利救濟,可以依法訴諸行政復議、行政訴訟和國家賠償[5]。

5.建立政府公共服務供給的績效評估機制。通過績效管理改進政府公共服務是國際上的流行趨勢。在我國,政府公共服務供給尚未實行嚴格意義上的績效管理和評估。雖然政府公共服務的成本產出計算較為復雜、難以界定和量化,不像企業可以用經濟指標衡量那樣容易,但難度大不等于政府供給的公共服務不能實行某種形式的績效管理和評估。首先,應當加強績效管理研究,探討設立適合我國政府公共服務特點的指標體系和測量方法,為政府實施公共服務提供理論依據和可操作性的方案。其次,績效指標的設定不易過于復雜,追求指標體系的完備,讓人望而生畏,尤其在起步階段,而應當以簡易便行為原則,隨著經驗的積累再增加量化指標。再次,應當注重績效導向,強化成本效益核算,使資源配置、權力賦予、獎勵報酬與服務績效掛鉤,形成激勵機制。

參考文獻:

[1]王勇.公共物品供給的主體多元化[J].陜西廣播電視大學學報,2002,(4):35-37.

[2]許躍輝,朱道才.歐洲公共服務創新及其對我國的啟示[J].探索,2004,(4):25-26.

[3]徐增輝.論我國公共服務供給現狀及市場化改革[J].華北電力大學學報:社會科學版,2005(3):29.

[4]劉靜波.公共服務的多主體供給分析[D].西安:西北工業大學,2006:16.

[5]林萬龍.農村公共物品的私人供給——影響因素及政策選擇[M].北京:中國發展出版社,2007:89.

(責任編輯/李璐瑤)