南通農村土地承包經營權流轉現狀剖析

馬　亮

【摘 要】 本文通過對南通2336位村干部的問卷調查,對南通農村土地承包經營權流轉現狀進行了剖析,認為在現階段農民由于農資價格持續上漲,一是糧田拋荒現象嚴重,二是農民“棄糧改菜”的創業項目特別多,而且在土地價格被低估的前提下,農民不愿流轉。要促進土地承包經營權合理流轉,流轉價格應和受益方的收益長期掛鉤,通過實施流轉合同制,進一步明確和規范雙方的流轉關系和權、責、利,可以幫助有意愿的農戶順利實現流轉,同時設置一個和失地農民就業掛鉤的補償年限和補償額度,也可以使處于猶豫和觀望狀態的農戶分清利弊,盡早做出決定。

【關鍵詞】 土地所有權;土地規模效益;土地流轉價格

黨的十七大、十七屆三中全會以及2009年中央一號文件連續關注“三農”問題。其中,與農村土地相關的決議可概括為“現有土地承包關系保持穩定并長久不變”、“建立健全土地承包經營權流轉市場”和“按照依法自愿有償原則,允許農民以多種形式流轉土地承包經營權,發展適度規模經營”。今年上半年,南通市委黨校課題組開展了一次專題問卷調查。此次問卷調查面向南通一市六縣(市)村黨支書、村委會主任發放問卷2602份,回收有效問卷2278份,有效率達89.78%。現就問卷相關問題的反饋數據作一簡要分析。

一、村干部對農村土地所有權歸屬的利弊認識較為一致

目前,學術界對農村土地制度的研究已走向深入。為迎合不同主體的用地需要,圍繞土地所有權歸屬的爭論經久不息,但類似的問題卻在村干部群體中達成了共識。調查顯示,78.31%的村干部一致認為,農村土地歸集體所有最為有利。這樣的反饋結果可以理解。撇開現行法律有此規定不談,農村土地集體所有制很好地區分了農民對土地的經營權和集體對土地的所有權(盡管“集體”是一個虛擬的實體概念),也就進一步區分了農民的個人利益和包含村干部收入來源的集體利益。作為一級經濟組織而非行政組織,村集體的收入離不開村級集體經濟的壯大,也就離不開村集體對土地開發使用的主導權。問題在于,集體所有權相對于國家公權力而言,仍然屬于私權。土地作為一種稀缺資源,其宏觀調控的主體只能是國家。有些社會輿論尖銳地指出,“要堅決打破國家征地的壟斷權”。這在筆者看來是一種錯誤的表述。因為用地規劃是地方政府制定的,征地也是基于地方“公共利益”的需要。國家在整個過程中只扮演監管者的角色。試問一旦脫離了嚴格的征地審批制度和國家的監管,十八億畝耕地的紅線如何守住?因此,國家壟斷的不是征地行為,而是對征地總量的控制。據《中國經營報》8月18日報道,國土資源部一位官員透露,“按照國務院最新批準的農用地占用指標,未來三年每年新增建設用地的總量,全國不能超過270萬畝……這是近十年來最苛刻的指標控制。”這表明在地方“公共利益”之上還有一個國家利益,只能通過國家的宏觀控制來維護。但是,270萬畝土地批給誰不批給誰、批多還是批少,就存在一個地方政府與中央政府之間的利益博弈,而審批的結果又決定了當地農民、集體和政府之間的利益分配,可謂關系復雜。筆者認為,國家在審核征地申請時,一定要保證農民的知情權,及時公開被征土地的用途和預期收益,并聽取當地民意。這是“國家名義”和“公共利益”得以兩全的重要途徑。

二、村干部對推進農村土地承包經營權流轉的積極性普遍較高

雖然存在于中國兩千多年的小農經濟生生不息,直至今天理論界仍有農村土地回歸私有的呼聲,但是不可忽視的另一個事實是這種以單個農戶為單位的生產經營模式始終沒能發展壯大,卻成了中國農業積貧積弱的根源所在。從經濟效益角度看,小農經濟無疑拖了整個國民經濟的后腿。調查顯示,分別有41.22%和54.04%的村干部認為土地承包經營權的流轉“很有必要”和“有必要”。他們認為土地流轉的意義和作用顯而易見,如“有利于提高土地利用效率”(77%)、“有利于發展現代農業”(75.50%)、“有利于增加農民收入”(64.53%)和“有利于實現土地規模經營”(61.90%)。以上四點歸結為一點,就是要通過流轉來整合和重新規劃,進而提高土地這種生產資料的規模效益。筆者強調,規模效益要區別于其他效益,比如“棄糧改菜”的效益。以種糧戶為例,由于農資價格持續上漲,大多數農民減少了化肥、灌溉和防蟲防害的投入,種糧的目的僅僅為了解決口糧,而非增收。何況國家出臺了種糧直補政策,糧田拋荒現象嚴重。筆者隨課題組走訪如皋、海安農村的時候發現,回鄉農民“棄糧改菜”的創業項目特別多,有的農民還把糧田改為發展苗木、果業,甚至在糧田里蓋起養殖場。值得肯定的是,農民的創業意愿得到了尊重,許多項目還提供了就業崗位,維護了當地社會的穩定。但筆者擔心在各項鼓勵種植多元化的惠農政策措施背后,隱藏著糧食減產和糧食安全的危機;同時,“棄糧改菜”也僅僅是農民短期增收的權宜之計。受市場供求關系影響,一旦大家都去種菜,勢必菜賤傷農,反而會增加流通環節的成本,得不償失。反觀土地流轉,它強調的是等量投入前提下的增產增收,與種什么、養什么沒有必然聯系。在日本等農業科技發達的國家,糧食通過深加工可以替代工業品,升值空間很大,種糧戶根本不會有改種的想法。

三、廣大村干部對農民主動流轉土地承包經營權的意愿表示擔心

今年二月下旬,課題組同志走訪了通州十總鎮,與當地農村基層干部進行了座談。我們發現“土地流轉難”成為大家普遍關心的話題,這與問卷調查反饋的結果是一致的,僅有29.63%的村干部認為農民對土地承包經營權的流轉有積極性。更為巧合的是,近期國務院發展研究中心對覆蓋全國57個縣市、2749個村莊的最新調查顯示,中東部地區農村土地流轉的比例為27%。筆者分析,長期施行計劃生育政策使農村家庭出現了小型化的特征,獨生子女在外讀書打工,“養兒防老”的傳統養老模式已不能滿足現實需要。土地的經濟保障功能逐漸取代了生產功能,成為農民不愿流轉土地的直接原因。今年,南通在推行新型農村養老保險的進程中邁出關鍵一步,全市已基本實現“新農保”政策全覆蓋,六十周歲以上的參保農民將享受更多的政府補貼。這從某種程度上解決了農民的后顧之憂。有些人據此認為土地流轉難的問題將迎刃而解。但筆者分析,由于政策同時指出,“新農保”并不妨礙農民長久享有土地承包經營權,土地的經濟保障功能因此可能發生異化。作為土地流轉雙方主體的主動方,農民也許會等待對自己更為有利的“出手”時機,比如更高的土地流轉效益,或者更好的土地流轉政策等。而且,隨著養老待遇的逐步提升,農民等待的時間會越長。

關于土地流轉效益,它與土地效益是兩個概念。土地效益決定土地流轉效益。土地流轉效益更強調一種利益博弈和利益分配關系。由于流轉是在平等的主體間自愿進行的,因此在土地價格被低估的前提下,農民不愿流轉。依據”卡爾多標準”,任何一個方案要以民主的方式被通過,方案的受益者都要給方案通過后的受損者足夠的補償。何謂“足夠”?筆者認為即不能以一個時間節點上的土地價格來換取農民的流轉意愿,而要保證失地農民從中長期受益。中央農村工作領導小組辦公室主任陳錫文刊文指出,“土地要流轉農民就業是關鍵,農民必須找到更穩定、有更高收入的其他產業就業機會”。筆者進一步認為,這種就業機會應該由土地流轉的受益方直接或間接提供,而某些地方已經推行開來的“政府社保換土地”,實際上不可能真正解決農民的就業問題,反而增加了農民的社保繳費負擔。

四、村干部對土地承包經營權流轉過程中的主要問題有所認識

如果說推進土地承包權流轉的難點在于農民的意愿,那推進的主要問題則出在流轉的組織方政府。調查顯示,村干部覺得目前推進土地承包經營權流轉的主要問題包括:“土地流轉機制不健全”(78.40%)、“流轉價格難以確定”(73.84%)、“政府協調、服務工作不到位”(52.99%)等。其中,探索建立健全因地制宜的流轉機制,為農村土地承包經營權依法流轉創造良好環境和提供優質服務既是加強農村土地規范管理的切實需要,又是行政推動土地流轉的首要環節。比如,通過實施流轉合同制,進一步明確和規范雙方的流轉關系和權、責、利,可以幫助有意愿的農戶順利實現流轉,也可以使處于猶豫和觀望狀態的農戶分清利弊,盡早做出決定。筆者強調,在推進土地流轉的進程中,不要混淆“行政推動”與“行政命令”的概念,在遵循“堅持自愿”原則的前提下,不應放棄行政推動的種種舉措。行政命令帶有強制性,不可取;行政推動則是通過制度建設、隊伍建設、宣傳攻勢、到位服務等舉措,主要針對有流轉條件卻無流轉意愿的農戶開展工作。

關于流轉價格問題。流轉價格應和受益方的收益長期掛鉤,但是否一定要采用“土地股份合作制”的模式尚需商榷。盡管從通州、如東、如皋等地的實踐來看,“土地股份合作制”已經收到了較好的經濟效益與社會效益,但其存在的風險也是巨大的。首先,土地承包經營權不是完整物權,一旦流轉受益方經營失敗(主要指二、三產業的土地股份合作),入股的農民沒有要回土地的理由,他們的生計怎樣解決;其次,土地折價入股缺少一個評價依據和參考標準,土地價格有被低估的危險,農民的利益可能遭受損害。類似的情況是各地出現的土地承包經營權抵押,過低的抵押價格無疑加大了農民的失地風險,應該慎行。再次,土地股份合作制形象地說就是:土地變股權,農戶變股東,有地不種地,收益靠分紅。它將會削弱失地農民的就業意愿,不利于農民整體素質的提高。

筆者建議,可以不去確定土地流轉價格,而設置一個和失地農民就業掛鉤的補償年限和補償額度。比如,受益方在補償協議中載明,如果流轉方承諾在一年內找到工作,則給予一個高額度的補償;如果在兩年內找到工作,則給予一個低額度的補償;兩年后停止補償。補償額可根據當地農村年人均收入的若干倍進行設定,關鍵要拉開兩個額度的差距,以此提升農民盡早就業的動力。

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[4] 陳錫文.慎行土地承包經營權抵押.21世紀經濟報道,511.

[5] 陳錫文.土地要流轉農民就業是關鍵.中國改革報,76.

[6] 周天勇.‘城郊農民土地換社保應該叫停.經濟參考報,84.

【作者簡介】

馬亮(1981-)男,江蘇南通人,碩士研究生,現為中共南通市委黨校現代管理教研室講師,研究方向:農村經濟.