民航系統腐敗現象滋生原因與治理對策

盧　鷹

【摘 要】 本文分析考察了中國民航系統近年來被查處的腐敗案件的特點,認為其滋生原因,既有深刻的思想根源,也有體制方面的原因;治理的主要對策一是構建和強化反腐倡廉建設長效教育機制,使官員“不想貪”;二是構建和強化反腐倡廉建設的制度保障體系,使官員“不能貪”;三是構建和強化反腐倡廉建設的長效監督機制,使官員“不敢貪”。

【關鍵詞】 民航系統;腐敗現象;主要特點;滋生原因;治理對策

近幾年,民航系統華北管理局原局長王蘭如、副局長段始黎、龔懿等因腐敗而相繼落馬,東北空管局黑龍江空管分局原局長霍光雷因私設“小金庫”生活腐化而被查處,首都機場集團公司原總經理、董事長李培英因收受巨額賄賂而被執行死刑。這些觸目驚醒的案件,一方面說明在黨領導下,民航系統的反腐敗斗爭取得了一定的成效;一方面也說明在實行特殊管理的民航系統,反腐敗同樣也存在著斗爭的長期性和復雜性。深刻分析民航系統腐敗現象滋生的思想根源和體制原因,深入研究新形勢下民航系統反腐敗斗爭的新特點和新規律,對于推動民航系統在今后的工作中將反腐倡廉建設放在更加突出的位置,扎實推進懲治和預防腐敗體系建設,具有十分重要的意義。

一、民航系統腐敗現象的主要特點及其滋生原因分析

考察民航系統近年來被查處的腐敗案件的特點,既有大環境下社會轉型時期腐敗案件的一般共性特征,也有小環境下民航系統本身的個性特點;分析其滋生原因,既有深刻的思想根源,也有體制方面的原因。

1、民航腐敗現象的主要特點

改革開放三十多年來,民航事業迎來了前所未有的機遇,呈現出穩定快速發展的狀態,國家投資成倍增加,基礎設施建設規模不斷擴大,技術更新日新月異,已經基本完成了由計劃經濟時代向社會主義市場經濟的轉型,走上了全新發展的軌道。在這一轉型時期和全新發展時期,由于各種因素的影響,腐敗現象也隨之滋生蔓延開來,在某些領域某些部門甚至達到了嚴重的地步。概括這一時期民航系統的貪污腐敗現象,主要有以下幾個特點:

(1)貪污腐敗數額觸目驚心。如首都機場集團公司原總經理、董事長李培英,利用手中掌握的權力,先后三次私自從北京首都機場集團公司、北京首都國際機場股份有限公司委托有關單位的理財資金中,轉出人民幣共計達8250萬元之巨,由其個人控制使用;利用職權在為有關單位資金拆借、銀行貸款擔保等過程中大肆索取和收受賄賂,先后索取或收受有關單位和個人賄賂款項共計折合人民幣2661萬余元,成為建國以來民航系統貪污腐敗第一大案,給國家帶來極為嚴重的經濟損失[1]。

(2)一把手利用職權收受賄賂現象嚴重。在一些腐敗案例中,由于單位一把手掌握著用人權和決策權,往往成為不法分子重點突破收買的對象,而失去各方面監督的一把手也往往經受不住金錢美女的誘惑,一頭栽進腐敗陷阱而不能自拔。如原西北民航管理局榆林站站長權明義,能經受住大漠風沙和艱辛生活的考驗,卻在建設項目招標中經受不住幾萬元甚至數千元的誘惑,多次收受賄賂,從1993年5月到1995年7月先后非法收受他人財物近10萬元,被判處有期徒刑7年[2]。

(3)私設“小金庫”成為貪污腐敗滋生的淵藪。多年來,中央一直三令五申,要求嚴明財務制度,清理“小金庫”,但因為關系小集團的利益,“小金庫”無處不在,有禁不止。這種嚴重違紀甚至違法現象的存在,使“小金庫”腐蝕干部隊伍、滋生貪污腐敗現象的淵藪之一。如東北空管局黑龍江空管分局原局長霍光雷,伙同會計趙守峰,利用職權在分局私設“小金庫”,挪用其中大部分資金供個人使用。其中霍光雷挪用100萬元用于個人購買別墅,另外挪用100萬元用于個人購買基金,嚴重損害了空管系統的形象,暴露出相關單位在管理和監督方面存在的許多漏洞[3]。成為貪污腐敗滋生的淵藪之一。

(4)工程建設和項目招標成為腐敗現象多發的重點區域。同全國其他部門其他行業的腐敗現象一樣,民航系統的重大工程建設和項目招標往往是腐敗現象頻繁發生的重點區域,而且貪污腐敗的數額特別巨大,影響極為惡劣。如前面所提到的西北民航管理局榆林站站長權明義,首都機場集團公司原總經理、董事長李培英,還有華北空管局副局長龔懿等,無不栽倒在重大工程建設和項目招標上。

(5)串案、窩案時有發生。集體腐敗和單位腐敗成為新時期腐敗現象的一大顯著特征,“拔出蘿卜帶出泥”、“要爛一窩爛”的現象在民航系統也時有發生。如東北空管局黑龍江空管分局原局長霍光雷私設“小金庫”挪用公款案即牽涉到局級領導和下屬中層領導多人;華北空管局副局長龔懿涉嫌經濟犯罪一案牽扯到原局長王蘭知、副局長段始黎等多人被檢察機關立案偵察和逮捕歸案。

2、民航系統腐敗現象滋生原因分析

毋庸諱言,從上一世紀九十年代到現在,盡管國家和民航系統打擊懲治腐敗的力度在逐年增加,但腐敗現象仍居高不下,腐敗分子可以說是前仆后繼,反腐倡廉的形勢日益嚴峻。科學考察腐敗行為特別是民航系統腐敗現象滋生的主體因素、客體因素和環境因素,深入分析腐敗分子思想蛻化變質、行為貪得無厭的思想根源和行為軌跡,對于我們堅持標本兼治,綜合治理,建立長效的教育機制,科學的預防機制和嚴密的監督機制,具有十分重要的意義。

概括分析民航系統腐敗現象滋生的原因,主要集中在以下幾個方面:

(1)思想教育的蒼白與陳舊。思想教育是中國傳統政治文化中一種很重要的教育理念,中國封建盛世法典《唐律疏議》就強調“德禮為政教之本,刑罰為政教之用”。思想政治工作也是我們黨的優良傳統和一大政治優勢,并且常抓不懈。但在新時期的反腐倡廉工作中,思想教育的成效卻令人憂慮,我們黨的這一傳統政治優勢正在逐漸喪失。一個最為鮮明的事實就是,截至到目前為止,包括民航系統在內的幾乎所有受到查處受到法律嚴懲的貪官的懺悔錄或者悔過書內容幾乎都是千篇一律,出現了驚人的一致,都聲稱自己是因為放松了理論學習,放松了世界觀的改造,忘記了全心全意為人民服務的根本宗旨,才出現了思想蛻化變質,道德觀念滑坡,生活腐化墮落,走上了違法亂紀的道路。這種現象發人深省,實際上是給我們傳統的思想教育工作敲響了警鐘。思想教育內容的陳舊蒼白,遠遠不能適應變化多端的現實需要,缺乏應有的說服力。思想教育方式的拘泥守舊,遠遠不能解決日益復雜的現實問題,缺乏鮮明的針對性和實效性。而疏忽或者放松了思想教育,使思想教育工作流于形式,更是各個基層黨組織存在的一大弊病。

(2)規章制度的漏洞與虛設。分析腐敗案件高發頻發、腐敗分子前仆后繼的原因,一個重要的原因就是制度不完善,管理有漏洞。鄧小平曾經指出:“我們過去發生的各種錯誤,固然與某些領導人的思想、作風有關,但是組織制度、工作制度方面存在的問題更重要。這些方面好的制度可以使壞人無法任意橫行,制度不好可以使好人無法充分做好事,甚至會走向反面。”[4]改革開放以來隨著反腐敗形勢的日益嚴峻,黨和國家也相繼出臺了一系列預防和懲治腐敗的法律法規,在約束和監督權力的運行方面采取了一整套制度措施,民航系統也相繼推出了許許多多的規章制度、工作條例等,但總的說來,與腐敗現象的高發頻發、腐敗手段的復雜多樣、腐敗分子的日益隱蔽的形勢相比,這些法律法規和規章制度明顯不適應反腐倡廉的實際需要,呈現出“頭痛醫頭,腳痛醫腳”被動性和滯后性,有著明顯的缺陷和漏洞。

(3)監督體制的弱監與虛監。民航華北管理局原副局長龔懿因受賄罪被檢察機關逮捕后,曾寫了一篇《失去自由后的感想》,除了發“一失足成千古恨”的懺悔外,還對我們的監督體制提出了疑問,認為“下級監督不敢,同級監督太軟,上級監督太遠,司法監督太軟”。[5]龔懿的這種說法盡管有為自己開脫罪責的因素,但也確實說明了我們現行的各種監督主體整體效能發揮不佳,甚至處于弱監、虛監和出現漏監現象。原因主要有以下幾個方面:一是這些監督主體的權威性不強,有些監督主體甚至處于明顯的弱勢地位,沒有權威性的監督機構等于形同虛設,處于弱勢地位的監督主體無異于徒具形式;二是這些監督主體相對獨立性較差,有些監督機構甚至處于監督對象的直接領導之下,很難想象能夠充分發揮有效的監督權;三是監督制度的強制性不夠,盡管法律法規賦予這些監督主體以監督權力,但有些被監督對象相對處于強勢地位,對監督主體的呼吁和告誡可以置之不理。

二、“不想貪”——構建和強化反腐倡廉建設長效教育機制

目前改革開放事業已經進入一個新階段,整個中國社會正處于基礎變革和利益調整的重要時期,雖然隨著我們懲治力度的不斷加大,腐敗現象得到了一定程度的遏制,但依然是腐敗行為的高發和易發時期。民航系統也同全國的形勢一樣,結構性調整進一步深化,工程建設項目逐漸增多,物資設備采購逐年增加,資金投入幅度空前加大,更對黨的作風建設和反腐倡廉建設提出了更新更高的要求。我們一定要保持清醒的頭腦,更加注重建設標本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預防的反腐倡廉制度體系,堅持教育、制度、監督三者并重和有機結合的方針,建立起一套完整的反腐倡廉長效機制。其中,教育是基礎,制度是保證,監督是關鍵。

在加強教育方面,一定要全力克服過去的思想教育工作內容的拘泥守舊、方式的枯燥單一、效果蒼白無力等弊端,開創民航系統反腐倡廉教育新思路,夯實教育基礎,革新思想教育內容,改革思想教育方式,形成反腐倡廉“大宣教”格局,進一步構建和強化反腐倡廉建設長效教育機制,促使廣大黨員干部特別是各級領導干部“不想腐敗”,遠離腐敗。

1、執政為民教育

立黨為公,執政為民,是加強黨員干部思想教育的核心內容,也是新時期推進反腐倡廉建設、密切黨同人民群眾血肉聯系的核心問題。當前進行科學發展觀的學習和研討,其中一個重要目的就是要求每個黨員特別是黨政領導都必須牢記全心全意為人民服務的根本宗旨,“堅持全心全意為人民服務,堅持群眾路線,真誠傾聽群眾呼聲,真實反映群眾愿望,真情關心群眾疾苦,多為群眾辦好事、辦實事,做到權為民所用,情為民所系,利為民所謀”[6]要求每個黨員特別是黨政領導都必須為人民掌好權,用好權。執政為民教育的主要內容應該包括以下幾個方面:一是強化公仆意識教育,二是強化根本宗旨教育,三是強化興亡教訓教育,在黨的執政實踐中日益磨礪立黨為公的政治品格,日益錘煉執政為民的政治形象。

2、廉潔自律教育

按照科學發展觀的要求,中共中央在《建立健全懲治和預防腐敗體系2008-2012年工作規劃》中指出,要在廣大黨員干部中深入開展理想信念和廉潔自律教育,“教育和引導各級領導干部深刻領會科學發展觀的科學內涵、精神實質和根本要求,堅定共產主義遠大理想和中國特色社會主義共同理想,牢固樹立馬克思主義的世界觀、人生觀、價值觀,牢固樹立正確的權力觀、地位觀、利益觀和社會主義榮辱觀”,打牢廉潔從政的思想政治基礎。胡錦濤總書記在黨的十七大報告中強調指出,“全黨同志特別是領導干部都要講黨性、重品行、作表率。”[7]如果每一位黨員特別是領導干部都能做到公平公正,廉潔自律,就能繼承優良傳統,弘揚新風正氣,以優良的黨風促政風帶民風。

3、黨紀國法教育

紀律是規范黨內政治生活的準則,法律是穩定社會秩序的基石。黨無紀則亂,國無法不立。在我國社會生活中,黨的紀律是黨的各級組織和全體黨員必須遵守的行為準則,是維護黨的團結統一、完成黨的任務的保證,也是提高黨的執政能力的重要手段。所以黨章要求每一位黨員都必須遵守黨的紀律,自覺接受黨的紀律的約束。憲法規定每一位公民都要遵守和維護憲法和法律的尊嚴,絕不容許任何人任何政黨任何社會團體有超越法律之外的任何特權。在我黨致力于大力提高黨的執政能力、積極推進依法治國的進程、全面構建和諧社會的今天,民航系統在反腐倡廉建設中堅持科學發展觀,其中一個主要內容就是加強黨紀國法教育,在全黨中樹立“以遵紀守法為榮,以違法亂紀為恥”的社會主義榮辱觀,高度認識黨的紀律的嚴肅性和國家法律的權威性,各級黨政領導要帶頭做到明紀守法,依法行政,建立起遵守黨的紀律,崇尚法律、遵守法律和執行法律的理念,共同推動民主法制國家建設。

三、“不能貪”——構建和強化反腐倡廉建設的制度保障體系

在教育是基礎、制度是保證、監督是關鍵三者并重的反腐倡廉建設中,制度的保障是標本兼治中的治本之策,也是懲治和預防腐敗體系建設的核心內容,反腐倡廉建設實質上就是一個以制度為核心體系和重要保障而構建的系統工程。制度也具有穩定性和長期性的特點,不會隨著領導人的改變或者領導人個人意志的改變而改變,能夠在腐敗斗爭中充分發揮制約力和保障力的作用。

按照科學發展觀的要求,民航系統今后主要是加強以下幾個方面的反腐倡廉基本制度建設:

1、完善黨內民主制度,保障黨員民主權利

要充分發揮黨內民主,將黨員的各項權利落到實處并予以全面保障。按照新黨章規定,每個黨員都有勇于揭露和糾正工作中的缺點、錯誤,堅決同消極腐敗現象作斗爭的義務,都有建議權、檢舉權和批評權。據統計,百分之七十以上的腐敗案件和腐敗分子都是因為黨員干部的檢舉揭發而被查處。雖然2004年中共中央頒布實施了《中國共產黨黨員權利保障條例》,但因為檢舉揭發腐敗而受到打擊迫害的現象仍然時有發生,屢見不鮮。必須徹底結束這種不正常的局面,完善制度建設,強化制度約束,使黨員的民主權利得到切實的保障。

2、堅持民主集中制原則,發揮紀委監督作用

民主集中制是我們黨的一個根本制度和領導原則。反省民航系統近年來出現的領導干部違法違紀和滋生腐敗的主要原因,絕大部分是因為沒有很好的執行集中制,大的項目建設和資金使用不開會討論研究,由主要領導說了算。當前要根據民航系統的工作特點和實際情況,堅持民主集中制“集體領導,民主集中,充分醞釀,會議決定”的總體要求,進一步逐步量化的實施細則,從制度上規范黨委議事和集體領導的內容、程序和紀律,堅決杜絕家長制、一言堂。各級紀委也要按照民主集中制的要求,切實履行自己的工作職責,對黨委、領導班子的議事和決策程序實行全過程的監督,真正發揮制約權利、遏制腐敗的作用。

3、強化財務管理制度,徹底清查“小金庫”

鑒于“小金庫”已經成為各種腐敗滋生蔓延的淵藪之一,最近一個時期黨中央和國務院聯系下發文件和通知,要求各個部門強化財務管理制度,徹底清查私設的“小金庫”,其決心之大,力度之強,都是前所未有的。民航系統一定要嚴格按照黨中央和國務院的要求和部署,嚴厲查處“小金庫”問題,發現問題立即糾正,徹底清理,今后如果再發現存在賬外賬和“小金庫”問題,主要領導一律免職,絕不姑息。同時要加強對財務人員的業務知識、職業道德和黨紀法規的教育培訓。加強財務規章制度建設,嚴格落實有關紀律。加強預決算管理制度,規范資金使用和財務審計制度。

四、“不敢貪”——構建和強化反腐倡廉建設的長效監督機制

在推進懲治和預防腐敗體系建設的系統工程中,監督是最為關鍵的環節,對腐敗現象能起到實質性的預防和制約作用。過去我們有著各級紀檢監察機關,有著各級反貪機構,在反腐倡廉工作中也發揮了重要的作用,但仍然存在著許多問題,出現了一些虛監、弱監、漏監的現象,近年來全國及民航系統陸續發生的一些腐敗案件,特別是一些影響惡劣的腐敗“群案”、“窩案”證明,監督不力和監督失效仍然是腐敗發生的重要根源。正因為如此,胡錦濤總書記強調指出:當前和今后一個時期加強反腐倡廉建設,要“以完善懲治和預防腐敗體系為重點,強化權力制約和監督,深化改革和創新體制,拓展從源頭上防治腐敗工作領域,努力形成拒腐防變教育長效機制、反腐倡廉制度體系、權力運行監控機制,切實提高反腐倡廉建設成效,為全面建設小康社會提供有力政治保證。”[8]

1、強化對領導干部和領導班子的監督

按照科學發展觀的要求,黨中央在《工作規劃》明確提出要加強對兩個方面的重點監督,一是加強對領導機關、領導干部特別是各級領導班子主要負責人的監督,二是加強對重要領域和關鍵環節權力行使的監督。

加強對領導機關、領導干部特別是各級領導班子主要負責人的監督,主要包括六個方面:(1)加強對貫徹落實科學發展觀情況的監督;(2)加強對執行民主集中制情況的監督;(3)加強對落實領導干部廉潔自律規定情況的監督;(4)加強上級黨委和紀委對下級黨委及其成員的監督;(5)加強巡視工作;(6)加強紀檢監察機關派駐機構統一管理。強化對領導干部的監督,防止腐敗行為發生,防止權力失控、決策失誤、行為失范,應當是全方位全過程方位的切實有效的監督,絕不能使權力成為個別人撈取政治資本和經濟利益的工具。

2、強化對重要領域和關鍵環節權力行使的監督

依照科學發展觀的要求,根據民航系統的特點,強化對重要領域和關鍵環節權力行使的監督主要包括五個方面:(1)加強對干部人事權行使的監督;(2)加強對重大工程建設和招標工作的監督;(3)加強對物資采購工作的監督;(4)加強對資金使用的監管;(5)加強對國有資產的監管。其中對干部人事權行使的監督是對重要領域和關鍵環節權力行使監督重中之重。選拔任用干部關系著我們黨和國家的千秋大業的成敗,中央一再強調選拔任用干部要走群眾路線,“用好的作風選人,選作風好的人”,確保將那些認真貫徹落實科學發展觀,開拓進取,清正廉潔的人選拔到各級領導崗位,確保人民群眾的參與權和知情權,確保選拔和任用過程的公開度和透明度。對于選人用人失察失誤造成重大損失的,必須依照有關規定和程序追究責任。對于賣官鬻爵現象要嚴厲查處,決不姑息。

在民航系統中,加強對工程建設項目和招標工作的監督也是一個遏制腐敗現象發生的關鍵環節。必須強化對重大工程建設項目和招標項目的領導工作和監督工作,除設立專門的工程建設領導小組與指揮部,設立專門的招投標管理機構外,也要專門設立主要有紀檢監察成員組成的監督機構,對工程建設和招投標實行全方位全過程的監督,堅決查處工程建設中的貪污腐敗行為、招投標中的弄虛作假行為、領導干部插手工程建設和招投標的違法亂紀行為,確保重大工程建設的順利進行,確保招投標過程的公平廉潔。

3、強化紀檢監察隊伍建設,進一步提高監督效能

雖然民航系統紀檢監察部門在反腐敗斗爭中發揮了重要的作用,取得了明顯的成績,但也普遍存在著工作人員人數不多、專業知識不強、監督意識弱化等問題,很難適應本系統監管領域較多、責任重大的實際情況和工作要求。今后應該首先切實加強紀檢監察隊伍建設,選撥一些政治覺悟高、工作能力強、品德作風好的人員充實各級紀檢監察隊伍,使紀檢監察隊伍真正成為一支黨和政府放心、人民群眾滿意、腐敗分子畏懼的“特別能戰斗”的監督方面軍。其次是加強紀檢監察隊伍思想建設和作風建設,大力開展綜合業務知識培訓,組織系統內反腐倡廉經驗交流活動,使紀檢監察隊伍能認真履行黨章規定的三項主要任務和五項經常性工作,增強工作地積極性和主動性。最后,為了進一步提高監督效能,紀檢監察部門應重視自身的能力建設,加強法律、財務、審計和民航系統各項專業知識的學習,增強反腐敗的辯證分析能力和主動出擊能力努力提高紀檢監察工作地針對性和實效性。同時注意注意進一步擴大監督體系,協調各方形成反腐倡廉工作的互動與合力,才能對權力的行使產生強大的監督制約功能和威力,切實提高監督效率。

【注釋】

[1] 吳兢.首都機場集團公司原總經理、董事長李培英因受賄罪一審判死刑.人民日報,2009-2-11.

[2] 紀言,劉鳳梅.悲哉,金錢的俘虜——權明義受賄案紀實.黨風與廉政,1998.07.

[3] 民航總局空中交通管理局紀委文件.關于對黑龍江空管分局違紀違法情況及相關責任人責任追究的通報.民航空紀發[2008]4號.

[4] 鄧小平文選第二卷,人民出版社,1994:333.

[5] 見民航管理局紀委,紀檢監察工作簡報,2009-4.

[6] 胡錦濤同志在中紀委第五次全會上的講話,人民日報,2005-1-12.第一版.

[7] 胡錦濤.高舉中國特色社會主義偉大旗幟,為奪取全面建設小康社會新勝利而奮斗.“中國共產黨第十七次全國代表大會文件匯編.人民出版社,2007.10:53.

[8] 胡錦濤總書記在中央紀律檢查委員會第七次全體會議上發表重要講話.見人民日報,2008-1-16.第一版.

【作者簡介】

盧鷹(1959-),陜西禮泉人,中共陜西省委黨校教授,碩士生導師.