莫讓惠農政策打“折扣”

陳正府

調查顯示：52.6％的受調查者認為“農資漲價弱化了惠農政策帶來的實惠”：55％的受訪者認為“補貼項目范圍小、標準低、補貼資金分散、補貼效果不明顯”；41.2％的受調查者認為惠農資金存在截留、挪用、抵扣和暗箱操作現象。

“三農”問題不僅是一個經濟問題，同時也是一個重大的政治和社會問題。近年來，黨中央和省委、省政府高度重視“三農”工作，相繼出臺了一系列關注民生的惠農補貼政策。諸如農業稅減免、種糧直接補貼、良種補貼、農資綜合補貼、農機具購置補貼、家電補貼、建房和危房改造補貼以及新型農村合作醫療制度等，這些惠及億萬農民的好政策，受到了廣大農民群眾的稱贊與擁護。在基層，這些政策落實得如何?在執行過程中還存在哪些難點和問題?

為此，2009年7月底至8月初，本刊記者深入遵義市、黔西南州、畢節地區、銅仁地區部分縣、鄉、村及農戶進行了專題調研。調研方式主要是問卷抽樣調查與訪談調查相結合。調查問卷分為干部卷和群眾卷，其中發放干部卷150份，收回有效問卷114；發放群眾卷100份，收回有效問卷53份。調查顯示，普遍感受到惠農政策確實為農村帶來了積極變化，農民群眾紛紛反映得到了實惠，但存在的問題仍不容忽視。

惠農政策為何打“折扣”

調查顯示：52.6％的受調查者認為“農資漲價弱化了惠農政策帶來的實惠”：50.8％的受調查者認為“國家惠農資金投入總量不足”；41.2％的受調查者認為惠農資金存在截留、挪用、抵扣和暗箱操作現象。

記者在走訪中發現，一些地方惠農政策沒有落到實處，客觀上出現了惠農政策被打“折扣”的現象。現分別從糧食直補、農村低保、農村合作醫療等惠農政策舉幾例群眾反映最突出的現象，以窺其—斑。

農資價格飛漲正在抵消國家惠農政策。在采訪中，一位群眾對記者說：“好不容易1畝稻田得國家糧食直補10元，但1畝水稻種子費就需要25元，還不夠種子費。我辛苦種糧一年，得的實惠在哪里?”很多農民和基層干部普遍反應，化肥、糧種、農膜等農用物資漲價太快，如常用的尿素去年每包才賣70元，今年卻要80元，糧種每公斤比去年貴了8元，農膜每公斤貴了3元，漲幅達30％以上。此外，其他農用物資也有不同程度的漲價。這樣一來，國家給農民“減負”所帶來的實惠差不多被抵消了。

農村低保補差標準低，檔次劃分多，享受對象多，惠農作用不明顯。記者在調查中聽到，農村低保一類一年都才1008元，最低檔五類一年320元，這對改善一個困難家庭的生活境況是非常有限的。

農村合作醫療制度的醫療價格虛高，農民報賬費勁，對定點醫療機構監管困難。“包個傷口要上百元，感冒也要花一兩百塊錢，實際上我去小藥店買二三塊錢的藥吃就好了”。很多群眾反映，為得到報銷，要帶上七七八八的證件和證明不說，有時到報銷地去了幾次也沒有領到錢，最后干脆就算了，甚至需要找關系才能得到報銷。一些地方農村合作醫療管理部門也普遍反映，由于體制設置的原因，他們對定點醫療機構開高價藥和開大處方現象的監管缺乏法律依據和懲處力度。

惠農支農項目基礎數據申報不真實。以種糧直補為例，大多數村都是以原來征收農業稅的計稅面積為基準面積，直接從已有的計稅面積匯總資料中摘取數字上報，沒有進行公示，也沒有逐戶實地進行核查、登記和填報，有錯漏和虛報現象；個別基礎調查數據報表不是征得農戶完全了解的情況下簽的字，而是相關人員一手包辦代簽；鄉鎮和相關主管部門的工作人員審核把關不嚴，甚至出現一些村干部圖工作省事，優親厚友的現象。

補貼政策落實不到位。一是宣傳不到位，大多數農民對補助項目、補助標準等具體政策并不清楚；二是部分鄉鎮沒有明確涉農直補資金工作的具體責任人，在審核把關上沒有盡職盡責；三是某些基層金融網點服務質量差，甚至存在滯留直補資金的行為；四是代扣現象嚴重，一事一議、水費灌溉、合作醫療等費用，不少村干部直接從農民的直補款中予以扣除。

效應有減損“梗阻”在哪里

調查顯示：55％的受訪者認為“補貼項目范圍小、標準低、補貼資金分散、補貼效果不明顯”：20％的受調查者認為“支農惠農政策落實的行政運行成本高，地方財政負擔過重”。

惠農政策能否真正地落到實處，是真正體現實現人民利益的問題，也是一個涉及到政府執行能力的問題，關系到黨和政府的權威性。專家分析，要把惠農政策落到實處，最關鍵的就是在政策執行這一環。但是現階段，由于我國農村的特殊情況，惠農政策的實施和落實仍然面臨著方方面面因素的影響。

調查顯示：55％的受調查者認為“補貼項目范圍小、標準低、補貼資金分散、補貼效果不明顯”；48％的受調查者認為“基層發放兌付補貼太分散，工作量大”；40％的受調查者認為是“補貼資金不足、補貼對象難把握”；32％的受調查者認為“部門職能交叉，多頭管理，部分惠農補貼資金到位不及時”；20％的受調查者認為“支農惠農政策落實的行政運行成本高。地方財政負擔過重”；23％的受調查者認為“資金來源分散，支付渠道和支付對象分散，不利于監管或監管成本大”；22.8％的受調查者選擇“項目確定執行、資金支付、監督管理三者合一，責權不清”。

透過這些數據進行深層分析，實際上可總結出惠農政策落實的阻力及難點有以下幾方面：一是基層政府執行惠農政策不力。由于基層政府在政策執行上與中央政府之間政策制定的出發點不同、可利用資源不同、效用目標不盡一致，加之信息又不對稱等因素的影響，從而導致在“三農”政策的實際執行中出現變形和走樣的情況。

二是農民在惠農政策執行中表現被動。調查顯示，在“您知不知道2009年中央出臺的一號文件”的問題中，僅有40％的受訪農民選擇“知道”；而在“您知道中央哪些具體的惠農政策”一問中，有90％的受訪農民回答不全，或說“搞不清楚”。一位村民告訴記者，他們知道的途徑主要是村干部的傳達和看電視新聞等渠道，一些具備一定文化水平并且與村干部走得比較近的人對惠農政策了解得詳細一點。這說明，在涉及農村事務的話語中，農民主體意識缺乏，加之鄉鎮政府、農民之間的對話平臺還沒有真正建立，所以農民一直是扮演著“聽話者”或“冷漠者”的角色。

三是惠農政策執行所需物質基礎不牢固。惠農政策執行中，需要有一定的物質基礎和執行成本，否則“巧婦難為無米之炊”。一位地方干部坦言“每年中央要求我們落實的各項支農惠農的專項資金項目種類很多，工作量很大，但開展這些工作卻沒有行政成本核算和相關的配套資金”。作為政策執行主體的鄉鎮政府更是普遍反映處于“人手不足，財政資金缺乏”的困境，尤其是隨著這兩年農村

稅費改革的展開，鄉鎮政府失去了制度外資金的補充，財力更加拮據。這在客觀上為一些地方政府和部門行政行為不規范、政策不當，為挪用、擠占惠農專項資金現象埋下了制度隱患。

消除“腸梗阻”機制需完善

調查顯示：46.5％的受調查者認為應“提高補貼標準，擴大補貼范圍”；51％的受調查者認為應“加強對新型農村合作定點醫療機構的監督檢查”。

如何進一步落實好惠農政策，有哪些對策和建議?在問卷調查中，40％的受調查者認為應“簡化工作程序，改進補貼方式”；46.5％的受調查者認為應“提高補貼標準，擴大補貼范圍”；33％的受調查者認為應“穩定補貼面積，擴大補貼品種”；32.4％的受調查者認為應“加強宣傳培訓、強化監督機制，確保支農惠農政策落到實處”；51％的受調查者認為應“加強對新型農村合作定點醫療機構的監督檢查”；26％的受調查者認為要“健全對各項惠農資金及時進行專項審計、跟蹤審計長效機制”；22％的受調查者認為應“不斷完善工作機制，降低政策實施中的行政運行成本”；26.3％的受調查者認為應“健全農業生產資料成本核算機制，從源頭上控制化肥、農資價格”。

在這次采訪調查過程中，一些干部和老百姓在反映惠農政策執行中的問題與難點的同時，他們還針對性地提出了很多具體的建議。

一些群眾對農村合作醫療制度中的一些定點醫療機構“大病小治”、“開大處方”反映強烈，“國家撥了那么多錢。老百姓得到的實惠又比較少，這部分利益流向哪里了?”他們建議國家對定點醫療管理機構的藥價和物價進行統一劃價和醫療監督管理。

一位老百姓向記者反映，危房改造是個好政策，有益于改善困難群眾的居住條件，實實在在給老百姓帶來實惠。現行辦法主要是采取國家補助一點、地方配套一點、群眾自籌一點的籌資方式。然而，實施農村危房改造工作的重點是針對困難群眾，但這往往是這些群眾自籌資金困難較大，影響了危房改造工作的順利開展。建議政府不要“一刀切”。可否針對一些特困戶提高補助標準。

一位長期在農口系統工作的干部說，由于農資價格上漲幅度大，抵消了部分補貼及減免農業稅帶來的優惠，直接影響了農民利益，弱化了政府調整糧價的效果。建議借鑒糧食直補和良種補貼的經驗，改變現行的補貼方式，實行農資直接補貼機制。把對生產、流通領域的補貼逐步轉變為對農民直接進行農資補貼。同時有關部門要采取切實可行的宏觀調控措施，加強農資市場監管力度，嚴把農資經營發證審查關。