完善農村土地承包經營權制度

劉　悅

[摘要]中國農村改革的核心是土地改革，土地改革的核心是土地承包經營權。要完善農村土地承包經營權制度，就需要在深化農村土地產權制度、土地流轉制度以及土地管理制度的改革上做文章，以推動農村土地改革的有序進行。

[關鍵詞]農村；土地改革；土地承包

[中圖分類號]F32

[文獻標識碼]A

[文章編號]1672-2426(2009)10-0045-02

土地承包經營權是在土地所有權與使用收益權分離的基礎上產生的一種獨立財產權形態。隨著經濟社會的不斷發展，尤其是伴隨著城市化步伐的加快和農民工隊伍的壯大，我國農村的土地承包經營權面臨著產權主體不明、土地調整頻繁等新的挑戰，需要在法理和實踐上予以規范。

一、深化土地產權制度改革，確保土地承包經營權的穩定

保護農民土地權益關鍵是賦予農民土地財產權，而現行農村土地承包權不穩定的根源就是土地產權問題。為此，我國農村土地產權制度改革的方向應該是在堅持農村土地集體所有的前提下，強化農民現有土地的長期使用權，并通過法律手段保證土地使用權的合理流轉，給予農民用、養土地的激勵，以克服短期化行為和粗放經營慣性，保障農業的可持續發展。

把土地承包權永久地固定給廣大農民，使農民的土地承包權成為一種包含使用權、轉讓權、繼承權和抵押權的土地財產權。這種承包權越是因為“永久化”而固定為土地財產權，農民就越會珍惜自己的土地承包權。承包權越穩定，農戶的收益就越高。因此，在現有制度框架內，要通過立法進一步弱化集體所有權，強化農戶承包權，把占有、使用、收益和處分權都給農戶，農戶成為實際的而不是名義上的土地主人。

確立土地財產權，具體地說，就是要實行農村耕地承包權物權化、長期化、商品化。物權化是指所有耕地按照一定標準承包給農戶，取消“雙田制”等一切村干部可以在短期內任意發包耕地的權力。土地承包權的物權化可以保障農民的權益不受土地所有權變動的影響，穩定農民的直接經營和交易預期，減少未來不確性因素對農民權益的影響。同時，土地承包經營權的物權化會使農民在利用土地方面獲得更大的自由度，有利于農村土地使用權的流轉。這對于農民走出土地、擺脫貧窮、實現土地的規模經營、推動城市化進程將具有重要的意義。長期化是指耕地永久承包，承包權可以繼承。商品化是指承包權可以買賣。在這個原則下，實行土地承包權的重新調整，除鄉村道路等公用設施占地外，其他一切農地根據承包權劃分給農戶。實行這一改革的前提，必須真正實行農村土地所有權和經營權的分離。這樣，可以最大限度地弱化村干部和鄉鎮以上政府處置村集體土地的權力，保證農民現有的土地權利不被侵犯。

二、深化土地流轉制度改革。確保承包經營權的合法流轉

農村土地流轉包括土地歸屬關系的流轉與土地利用關系的流轉。土地歸屬關系的流轉是土地所有權關系的轉變。在我國，這只能單向性轉變，即農村集體所有的土地轉變為國家所有，其由土地征收制度來規范，不納入土地流轉機制。因此在我國農村土地流轉實為土地利用關系的流轉。農業用地的流轉即土地承包經營權的流轉，則是重中之重。黨的十七屆三中全會通過的《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》規定，“完善土地承包經營權權能，依法保障農民對承包土地的占有、使用、收益等權利”，這一規定實際上是針對現行農村土地承包經營權存在的種種缺陷而言的。要想解決這些缺陷，就需要流轉土地承包經營權。

黨的十七屆三中全會研究了承包權和經營權分離的有效形式，通過土地經營權長年轉讓、季節性轉讓、大戶經營、企業化經營等多種形式，發展適度規模經營。促進土地流轉最有效的方法應該是培育土地使用權市場，通過私人之間對土地承包經營權的自愿轉讓，來實現農戶經營規模的擴大。對目前農民自發嘗試的土地使用權流轉方式。如反租倒包、土地有償轉包或轉讓、土地投資人股、土地信托服務、土地互換等，要允許試驗并加以規范和引導。但需要注意的是，十七屆三中全會的《決定》對土地承包經營權的流轉設置了一條底線，即不得改變土地集體所有性質，不得改變土地用途，不得損害農民土地承包權益。這意味著只有在土地所有權性質不變的前提下，保持經營權和流轉權的獨立性，才能真正將土地流轉起來，從資源轉化為資本。取得規模效應、集約效應和市場效應。

通過深化農村土地承包經營權制度改革，建立健全土地承包經營權流轉市場，一是可以擴大專業大戶、家庭農場、合作社、公司等經營主體的土地經營規模，獲取規模效益；二是可以減少土地撂荒，充分利用土地，提高土地生產率；三是可以為外出務工經商的農民解除后顧之憂，同時增加其收益。

然而，現有法律政策規定得十分籠統，對土地流轉雙方的權利義務、利益補償、流轉價格、糾紛處理、流轉合同等方面還沒有具體操作性的規定，因此也很難正確引導土地流轉?，F實中很大一部分流轉是在口頭約定的情況下進行的，這導致流轉的期限不明確，交易雙方權利義務不清晰。為此，需要完善法律制度，使農地流轉真正實現市場化、規范化、正規化。

三、深化土地管理制度改革，完善土地補償機制

新一輪土地改革是將目前城鄉分割的二元土地所有制管理制度，轉變為區分經營性、公益性用地的新的管理制度上來，對建立符合國情的、城鄉一體化的土地管理制度，具有極大的推動作用。這也決定了此次土地改革與以往“農村改農村，城市改城市，互不搭界”不同。新一輪土地改革是將城鄉統籌起來進行總體安排，綜合配套推進，是一次對現行土地管理制度的全方位改革和完善。改革范圍涉及集體建設用地使用制度、征地制度、土地承包經營制度、土地市場體系建設、耕地保護制度等各個方面。對土地承包經營權來說，改革農村土地管理制度最關鍵的是完善征地補償機制問題。

按照現行有關法律的規定，在一些大中城市相同區位的土地，法定的農地征收補償標準僅為國有建設用地征收補償標準的3％一6％。這種法律規定是顯失公平的，也無法執行。城鎮居民的財產在不斷增值的同時，農民卻不能分享土地增值和財富增長。由于歷史原因，城鄉差距本就懸殊。城鄉分割的二元土地管理制度進一步拉大了這種差距。這種不平等也體現在拆遷補償標準上。對城鎮居民住房用地，是按房地產市場顯化的土地市場價格進行補償的，但對農戶的宅基地和農村非農建設用地卻按農地產值進行補償。在農地轉為國有建設用地的過程中，執行的補償標準則更低。

《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》對完善征地補償機制提出了新要求，即“依法征收農村集體土地，按照同地同價原則及時足額