我國個人所得稅制度研究：非和諧性及其風險

焦　耘

[摘要]我國現存個人所得稅制,對收入的調節作用十分有限,在較長的時期不僅不能縮小反而擴大了收入分配的差距。人們對稅負公平性評價較低,逃稅問題廣泛存在,處于非和諧狀態,從而使其運行成本和運行風險增大。從當前的制度背景出發,個人所得稅制的和諧]進主要應該從稅負和諧、征管和諧和改革過程本身的和諧入手,力爭以較低的變遷成本形成一個稅制風險逐漸降低的個人所得稅制度。

[關鍵詞]個人所得稅;非和諧性;稅制風險;稅收制度

[中圖分類號] F812.42 [文獻標識碼] A

[文章編號] 1673-0461(2009)09-0060-04

社會和諧,其基礎是各個層次制度的和諧,而稅收制度是基本政治經濟制度的組成部分。縱觀我國農業社會變遷,會發現稅收制度特征及其與基本社會經濟制度的相互關系和契合程度決定了社會制度的衍生方式和方向。因此,稅制的和諧,組成并推動社會和諧。個人所得稅因其與社會分配狀況密切相關,其和諧顯得尤為重要。個人所得稅制的非和諧狀態使稅制存在較大的風險,甚至會波及整個社會的安全。

一、個人所得稅制和諧的基本內涵

對于“和諧”的理解,由于這是一個古老的詞匯,存在和使用的時間較長,在不同的語境和不同的特定歷史時期其內涵有所]化。但無論其如何衍生,都有一個共同的含義:是一種良性的均衡狀態。從社會和諧看,在這種狀態下,社會穩定、經濟發展,社會中的行為主體對其所面臨的各種制度,普遍作出認同評價:認同社會主流價值觀、認同當前社會格局和財富分配狀況、認同社會層級結構……。在一個更低的層次,從而也具有更大的現實性的層次上,和諧可以指,如果不能達到普遍認同的狀態,但至少是一種“可以忍受”的狀態:社會層級之間的收入差距,特別的貧富差距在當前的價值評價體系中是可以忍受的;社會底層對于各種公共政策對其他階層,尤其是各種利益集團,經由政治程序達成的傾斜程度是可以忍受的;對社會各領域中所發生的涉及公平和平等的各種基本規則是可以忍受的……。

總之,即使從“社會和諧”的最低要求看,它也是一個對社會政治經濟制度總括的訴求,涉及社會政治經濟的方方面面。是必須經由長期的社會實踐和良性]化,方能達致的一種狀態。而本文所研究的個人所得稅制度的和諧,是社會和諧的組成部分——和諧的社會,其基礎是各個層次制度及其變遷的和諧,稅收制度是基本政治經濟制度的組成部分,而個人所得稅由于其產生的直接分配效應,在稅制和諧中扮]著十分重要的角色。

建立在上述和諧概念的基礎上,個人所得稅制度的和諧性分析可以從兩個角度討論:從個人所得稅改革的過程看,“和諧”即指個人意愿被尊重和集約為變遷推動力的程度;從經由個人所得稅制度的調節所形成的分配格局看,“和諧稅制”即指能得到廣泛認同的個人所得稅制度,即是對現存個人所得稅制度的主觀接受性評價。具體的說,和諧的個人所得稅制主要包括以下幾個方面的內容:

1.個人所得稅的稅收負擔相對于產權運行環境而言是可以忍受的

顯然,對稅收負擔的認識是與政府所提供的公共品密切相關的。稅負的提高并不直接導致認同感下降,而是經由對比在新的稅收制度環境中,產權的獲利能力變化。如果稅負提高的同時產權運行環境優化,對納稅人而言雖然稅負的絕對額提高了,但相對于產權的盈利能力而言相對稅負不變甚至降低。此時,稅制認同感不會因稅負的提高而下降。

2.經由個人所得稅制度的再分配所形成的分配格局至少是可以忍受的

這一認同評價包括經由個人所得稅制度改變收入差距的兩極。即最富有的那部分群體不會因為納稅而產生產權負激勵;而社會底層對稅后貧富差距也認為可以忍受。

3.個人所得稅的征收過程令人滿意

征收過程,是征納雙方發生關系的較為直接的環節。在這一環節上,征收者所處的狀態會在較大的程度上影響納稅人和社會公眾對稅收制度本身的評價。由于個人理性的有限性,納稅人對稅制的評價不一定建立在對現存稅制理性分析的基礎上,而往往受與其發生直接關系的稅收征收過程的影響,征收主體的行為方式和行為所傳遞的其他相關信息成為納稅人評價稅制的非常重要的一個方面。這雖然不夠理性但卻直接影響對個人所得稅制的認同。

4.個人所得稅制的改革模式有助于“認同感”的形成,從而推動個人所得稅制和諧]進

“認同”是一種價值判斷,除了與在某一特定時點上稅制所處的狀態密切相關外,還受稅制改革過程和改革模式的影響。也就是說,當稅制處于完全相同的狀態下,稅制改革模式的差異會使納稅人對之作出甚至完全不同的評價。如果在稅制改革過程中較為充分地集合了個人意愿、自發衍生在這一過程中起了比較重要的作用,那么人們往往會對其作出良性評價,并愿意遵從這一稅收制度,使稅制運行中的摩擦減少,是一種較為和諧的稅收制度狀態;反之,個人在稅制改革過程中,如果其個人意愿無從訴求,人們就容易對稅收制度作出負面評價,稅收遵從率大為下降,甚至出現抗稅行為,稅制運行成本提高,稅制處于非和諧狀態。例如,在我國專制制度下稅收國家時期,由于沒有事前集合稅制變遷意愿,幾乎所有稅制愿望的表達都具有“事后沖突”的特征。新稅制的推行和施行成本高,帶來很大的社會成本。在我國這一段歷史時期,大多數以勵精圖治為目的的稅制改革,一般遵循這樣的過程:當社會的深刻矛盾凸現為稅制的困擾時,統治者(階層)推舉社會“精英”主持稅制的變革(往往包含在一系列的制度變革之中)。這些“精英”在其推行稅制變革的過程中,目標稅制的構建一般說來都力圖在一定的程度上反映當時社會普通民眾的意愿。但受當時政治制度的左右,在稅制目標的選擇中,沒有各階層廣泛參與意見的程序性約束。即便是統治者階層的地主、官僚在稅制推行和實施之前,也難以參與意見。而一般是新的稅制實施后,行為人再通過各種方式阻礙稅制的運行。而所推行的稅收制度由于不具有法定剛性,往往容易被在稅制變革中利益受到侵犯的階層推翻。這一過程有不同的表現,但都會產生較大的社會經濟成本,并以不同的方式影響稅制]進路徑。因此,稅制改革過程的和諧有助于稅制運行的和諧,個人所得稅也不例外。

二、我國現存個人所得稅制的非和諧狀態使稅制風險增加

從上述對個人所得稅制和諧的界定看,我國個人所得稅制處于非和諧狀態,使稅制風險增加。

下面首先簡單討論稅制運行風險,再進一步分析我國個人所得稅的非和諧性及其運行風險。

1.稅制運行風險簡析

稅制風險,從實踐層面看主要是指在稅制運行中可能出現的以下幾種情況:

(1)稅制施行中無法達到預期的目標。從個人所得稅看,預期的稅制目標主要有兩個:第一,獲得一定規模的財政收入。在我國94新稅制構建中,個人所得稅是非常重要的財政收入來源。但2007年個人所得稅收入占中央稅入的6.89%,占地方稅入的5.40%[1]。未能達到預期的獲得收入的目標;第二,調節收入差距。這應是個人所得稅非常重要的功能,但遠未能達致(后面進一步分析)。

(2)逃稅的制度化傾向。逃稅是納稅人的內在沖動。而不同的稅收制度(也包括相關的社會政治經濟制度)對逃稅有不同的激勵。也就是說,一個社會中存在逃稅是必然的,而重要的是必須防止其制度化衍生。制度化逃稅的核心是對逃稅行為的認同,最為關鍵的是政府和直接征收主體對逃稅的認同。如在我國稅收征管中曾得到廣泛認同的“寬打窄用”的觀點,即是建立在政府和直接征收主體認同逃稅的基礎上。制度化逃稅一旦產生便難以扭轉,使稅制風險擴大。

(3)納稅人的非認同增加稅制的推行風險。正如在前面的分析中指出的,當個人在稅制變遷中有通暢的個人意愿訴求渠道,并且對稅制變遷的過程有較大的參與權和選擇權,那么這一稅制具有認同意義上的較高的和諧度。而從我國目前的稅制]進的過程看,仍然具有較為典型的自上而下的強制性特征,仍然存在目標稅制對“民意”的事前集合不足的問題,從而影響稅制和諧。

總之,由于當前我國個人所得稅所處的非和諧性狀態,使稅制推行和施行中存在大量的不確定性,從而使其運行風險增加。

2.我國現存個人所得稅的非和諧性及其風險

(1)對收入的調節作用十分有限,在較長的時期不僅不能縮小反而擴大了收入分配的差距,使個人所得稅的施行風險提高

我國當前稅收制度對城鎮居民收入差距的影響力逐漸增大。但這種影響力并沒有被較好地用于緩解日益擴大的社會收入分配差距。在1999年～2001年,稅收不僅沒有縮小收入差距,反而推動了收入差距的擴大,到2002年開始對收入差距的縮小起正向作用,但其效應才不到一個百分點[2]。從世界各國的個人所得稅制度的實踐和理論看,它都是一種在形成合理的社會分配格局中發揮重要作用的稅種。但我國當前個人所得稅卻難以達成這樣的目標。主要與我國現行個人所得稅的以下特征有關:

①現行個人所得稅負擔與收入密切相關,卻與納稅人的負擔無關。我國當前的個人所得稅制度從基本框架看,延續的是“94新稅制”出臺以前的個人所得稅制度。在當時的制度環境下,其基本方面還是合理的。因為在當時的社會制度下,個人幾乎不需要承擔住房、醫療、教育、養老等費用。不考慮家庭負擔,而僅著[于收入差距,在相當的程度上可以代表收入分配狀況。而當前的經濟體制下,這些生活上的負擔逐漸“個性化”。再采用“一刀切”的免征額扣除方式,而且在改革中以平均負擔為依據將免征額從400元變為800元,2006年初再變為1,600元,并進一步調整為2,000元。不僅不能從根本上改變個人所得稅對縮小收入分配差距貢獻小的局面,而且使收入分層現象更加嚴重——在極端的情形下,甚至可能出現在一個相對穩定的期間內,無法保證納稅人最低需求這種情況。同時,由于個人所得稅采取超額累進稅率,免征額提高,使高收入者的稅負降低水平高于低收入者。例如某人月工資、薪金所得10,000元,免征額從1,600元變為2,000元,稅負減少80元,而一個收入只有3,000元的人,稅負卻只減少40元,進一步擴大了收入分配的不平等。

②收入調整對象的偏離。理論上,個人所得稅要起到緩解收入分配差距的目的,其稅負分配應該處于這樣一種狀態,即將課稅對象主要定位于中高收入層。而從我國當前的情況看,個人所得稅的主要納稅人卻是處于社會收入層級中下水平的主體。毫無疑問個人所得稅以這種方式介入收入分配不僅不能增加收入均等性,反而使收入分配差距擴大。

(2)個人所得稅的征收過程形成的收入分配格局使經濟中的行為人對稅制的認同度較低,處于非和諧狀態,從而提高了個人所得稅的運行成本和運行風險

我國現行個人所得稅不考慮家庭負擔的簡單免征額式的費用扣除制度和稅制調節對象的偏離,使稅負分配錯位并成為一種頗受爭議的稅種。同時,現行個人所得稅征收中越是稅法應該約束的行為人,其避稅或逃稅的可能性越大、逃稅成本越低。使納稅人對個人所得稅的認同度較低,處于非和諧狀態,稅制風險較大。主要表現有以下幾個方面:

①逃稅的普遍化甚至制度化。一個機會主義的個人,毫無疑問會有強烈的逃避納稅義務的傾向。但一個社會的有序發展則必須抑制這種機會主義。逃稅在不同的制度下存在差異[3]:1997年據美國會計總署(GAO,1997)的評估,美國的稅收自愿遵從率為83%。17%的遵從缺口當然并不令人滿意,但在同一時期(1996年)俄羅斯的遵從率僅為16.8%(梁朋,2000)。賈紹華(2002)測算出1990年～2000年我國稅收流失率高達26.11%～42.56%。同時,2002年個人所得稅逃稅945.55億元,占同年總逃稅額的25.04%。由這些數據可知,雖然逃稅是納稅人的內在沖動,但不同制度下,稅收遵從存在巨大的差異。也就是說,一個社會中存在逃稅是正常的,而在某一特定時點上逃稅的普遍存在卻可以在一定的程度上說明稅制處于非和諧狀態,從而極大地增加了稅制運行中的風險。

②人們對個人所得稅制度的公平性評價普遍偏低。個人所得稅對收入的調節力度不足,甚至在一定程度上加劇了社會分配失衡的程度。同時,其本身的“公平性”也受到廣泛置疑。稅制的公平性主要包括普遍納稅和平等納稅,而從現行個人所得稅制看,納稅人之間不同來源渠道的收入,稅負不同、避稅空間不同,結果負稅狀態不同,納稅人稅后可支配的收益不同。稅制的公平性受到置疑。從而降低人們對稅制的認同感,使稅制運行的不確定性增加,從而擴大了稅制風險。

③政府在個人所得稅制的改革中,經由各種渠道在一定程度上反應了民眾的意愿。但在對民眾意愿的集合中,信息來源渠道雖不可謂不寬泛,但缺乏約束性較強的規則,保障個人意愿在個人所得稅改革中的作用。因此,難以形成對稅制變遷的認同。也就是說,在當前的稅制變遷模式中,除利益集團外,大多數個人對稅制變遷的意愿沒有一種真正發揮作用的制度性訴求渠道。這使稅制處于認同度低、運行成本高從而運行風險大的非和諧狀態。

三、降低我國個人所得稅制運行風險,推進和諧]進的對策簡析

針對我國現行個人所得稅制的動態和靜態特征,通過改革,提高其和諧性,降低稅制風險。

1.提高個人所得稅的稅負和諧度,降低稅制運行風險

稅負的和諧簡單地說,即納稅人基本認同個人所得稅制所形成的稅負分配原則和結果。雖然這體現的仍然是公平,卻是一種相對而言更容易界定的狀態。以此為依據分析個人所得稅改革中的具體對策,可以檢驗其有效性的同時,也能更好的把握改革措施之間以及與當前經濟發展之間的契合。

(1)費用扣除問題,其改革方向是家庭結構和家庭負擔納入考評體系。但當前,納稅人認同的焦點仍然圍繞免征額。同時從我國目前的經濟發展狀況和支付制度看,尚不具備徹底改革費用扣除制度的條件。一步到位的費用扣除調整必然帶來較大的振蕩。切實可行的方法是在個人所得稅費用扣除中仍以免征額為主,在此基礎上逐漸引入與家庭結構和負擔有關的指標。

(2)個人所得稅的實際負稅主體主要是中下收入水平群體。這一問題的改變,其根本性的要求是徹底調整稅制結構,變分類所得稅為綜合所得稅。我國目前也在進行這方面的改革嘗試,但從實際情況看,也僅限于少數地區和少數人群。如果不顧制度背景差異盲目推進,會使個人所得稅的征管進一步失控。因此,這一層次的稅負和諧還是應該從對高收入者的監控入手,逐漸衍生。

2.提高征管和諧度,降低稅制運行風險

和諧征管是一個征納互動的過程,有兩個方面的要求:

(1)增加個人所得稅制的透明度,使納稅人不僅了解自己的義務,而且了解權利及權利的訴求渠道。這樣,征管中即使有摩擦也會因為暢通且低成本的訴求過程得以緩解,推動個人所得稅征管逐步趨向和諧,降低稅制運行風險。

(2)對征納雙方行為約束規范的硬化。在征管和諧的問題上,我們提得比較多的是對征收機關行為的約束,經由減少征收主體的自由裁量空間以減少征納過程的不確定性。而對納稅人行為的約束與和諧征管的問題卻很少觸及。實際上,納稅人行為的硬性約束可以減少征納雙方的紛爭,最大限度的節約征管成本增加征管和諧度,降低稅制運行風險。

3.提高個人所得稅制改革過程本身的和諧度,降低稅制推行和施行中的風險

過程左右認同,而認同是稅制和諧的表現,從而影響稅制推行和施行中的風險。同時,過程認知的重點不是能否達至目標,而是過程中具體的變遷力量對比、博弈主體行為變化等等,這有助于及時消解變遷中的非和諧因素。在個人所得稅制度改革過程中,從短期看,政府設計制度結構并力主推行[4],能在較短的時間內獲得即期效應。但從長期看,必須經由人們的認同方能達致效率的要求。

從形式上看稅制的創立往往是由政府主體提供。但初創模式僅僅是提供主體,基于特定時點上社會經濟狀態,和創立主體所能獲得的信息及其價值判斷作出的選擇,要想在實際運行中真正發揮作用,就應該在基本制度規范中有一個不斷吸納,個人自發行為因稅制而改變和這種改變是否偏離可欲狀態的信息獲得機制及修正稅制改革路徑的機制。

理論上,包括:第一,通暢的、有憲法保證的訴求渠道,以保證個人所得稅運行狀態和目標等相關信息的可獲得性和廣泛認同及運行效率。第二,在訴求渠道暢通的同時,以憲法中的程序性界定保證所獲信息中,個人意愿集合為稅制決策時認同的獲得。這是保證在信息獲得的基礎上,信息內化于稅制改革中,有效集合個人意愿的機制。

具體地,即征納雙方對個人所得稅改革的看法,能夠通過各種受法律保護的渠道,影響個人所得稅制]進的方向和路徑。這種情況下,即使個人所得稅改革中出現了偏差也不會對納稅人的認同有大的影響,從而減少對個人所得稅和諧性的負面影響,降低稅制風險。

總之,由于個人所得稅與個人的社會經濟狀況密切相關,其和諧左右著稅制的和諧,并進一步稅制運行效率和風險。

[參考文獻]

[1]中華人民共和國國家統計局年度數據[EB/OL].http://www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/.

[2]陳衛東.從國際比較看中國個人所得稅發揮再分配功能的改革思路[J].涉外稅務,2004,(5):43-48.

[3]李林木.稅收遵從的理論分析與政策選擇[M].北京:中國稅務出版社,2005.

[4]張旭昆.制度]化分析導論[M].杭州:浙江大學出版社,2007.

Research on Personal Income Tax System: Non-harmony and its Risks

Jiao Yun

(Department of Finance, Guangxi University of Finance and Economics, Nanning 530003, China)

Abstract: It is limited for existing personal income tax system to regulate income. It can not only narrow in a long time but broaden the income distribution gap. People's evaluation of the fairness of the tax burden is not good and tax evasion is widespread. It is in the non-state harmony. So it runs the risk of increased costs and operating. From the current system of background, personal income tax system should be a harmonious evolution of the main tax burden from the harmonious collection and management reform, and strive to lower the cost of changing a progressive tax system to reduce the risk of personal income tax system.

Key words: personal income tax; Non-harmonious; tax risk; tax system

(責任編輯:張改蘭)