對港政策內涵演變幕后

王維哲

中央自2003年“七一”大游行開始,就已放棄了對香港的放任和不干預的政策,轉為參與和介入。

中央的對港政策實質上已經發生重大變化?今年7月,清華大學法學院副教授程潔在網絡雜志《Hong Kong Journal》上發表了一篇名為“The Story of A New Policy”(一個新政策的故事)的英文文章,文章提出,中央自2003年“七一”大游行開始,就已放棄了對香港的放任和不干預的政策,轉為參與和介入。

值得注意的是,程潔并非普通的學者。她曾擔任全國人大常委會港澳基本法委員會委員。

香港中文大學公共政策研究中心副主任黃偉豪稱,程潔的文章并不算長,只是英文的短短6頁紙,但看了卻給人一種十分沉重的心情。雖然在回歸以來,不少香港人已懷疑中央對香港事務的介入,早已日益加深,但似乎總不及程潔的文章所帶來的震撼。因為終于有一個擁有官方背景的人士,公開承認了這個重大的轉變。

其實,早在去年1月,中央人民政府駐香港特別行政區聯絡辦公室(下稱“中聯辦”)研究部部長曹二寶就在《學習時報》上撰文稱,香港在回歸后有兩支管治隊伍,一支是“香港特區建制隊伍”,另一支是“中央、內地從事香港工作的干部隊伍”,并說“香港的管治力量就必然是兩支隊伍”。

由于《學習時報》是中央黨?？?因此有港人擔心,這是否代表香港已經出現兩個權力中心,“一國兩制”是否還能繼續實行。

同時,在中國大陸,近期更有學者呼吁中央要強化“愛國者治港”的原則,盡早推行《基本法》第23條立法,從而避免香港發生“顏色革命”。

如何處理好上述問題,做到既消除港人的擔心和反彈,又能保障國家的政權安全和管治控制,對中央港澳事務大總管、國家副主席習近平來說可謂繼北京奧運會后的又一場大考。

中央對港政策的分水嶺

香港自1997年7月1日回歸中國后一直波瀾不驚,然而2003年7月1日卻爆發了香港歷史上最大規模的游行之一。此次游行由香港民間人權陣線籌辦,目的主要是為反對《香港基本法》第23條的立法。主辦單位公布共50萬人參加這次游行,警方公布的人數則是35萬。

“七一”大游行的背景在于,2002年年中,時任國務院副總理的錢其琛表示中央政府希望香港盡快落實《香港基本法》第23條立法。2002年9月24日,香港特區政府頒布了《實施基本法第23條咨詢文件》,除了把現時法律已經涵蓋但過時的法例進行修訂外,還就原來《香港法例》沒有的分裂國家行為與顛覆國家政權罪提案作出咨詢。有人認為此舉反映特首董建華積極回應錢其琛的講話。

《基本法》第23條,即為:“香港特別行政區應自行立法禁止任何叛國、分裂國家、煽動叛亂、顛覆中央人民政府及竊取國家機密的行為,禁止外國的政治性組織或團體在香港特別行政區進行政治活動,禁止香港特別行政區的政治性組織或團體與外國的政治性組織或團體建立聯系?！?/p>

民間嗆聲之后,2003年9月5日,董建華宣布撤回《國家安全(立法條文)條例草案》,承諾先搞好經濟,并會再次充分咨詢市民,達到共識后才再立法,重申沒有立法時間表。自此,23條的立法工作便擱置了下來。

清華大學法學院副教授程潔在《一個新政策的故事》的英文文章中透露,2003年的“七一”大游行是中央改變“河水不犯井水”的對港政策的分水嶺?！爱敃r,中央政府發現參與大游行的政治組織,其角色是動員和對抗。在游行及隨后的選舉中,北京也發現有外國勢力影響?！?/p>

文章稱,為應付新的挑戰,中央政府決定直接干預政制改革的過程,全國人大常委會于2004年就《基本法》附件一、附件二釋法,確立政改程式,是首個干預的證據。另外,“2008年香港立法會選舉,觀察者見到北京影響力增加,也有指中聯辦在選舉中支持某一方的指控。”

程潔認為,如果說以前中央的對港政策較為偏向“兩制”,現在的政策則更注重“一國”。

事實上,早在2004年2月22日,北京官方新華社就發表中國社會科學院法學研究所所長夏勇的署名文章,題為《“一國”是“兩制”的前提和基礎》。文章稱,“令人憂慮的是,最近以來,圍繞香港的政制發展問題,出現了某些片面理解、甚至有意曲解‘一國兩制的錯誤認識。這些認識若不予澄清,將是十分危險的……‘一國與‘兩制的關系,是辯證統一的關系,是先與后、源與流的關系。沒有‘一國,就沒有‘兩制。只講‘兩制,不講‘一國,高度自治就會成為無源之水、無本之木?！?/p>

2007年7月1日,在出席香港主權移交10周年紀念儀式時,中國國家主席胡錦濤也強調,“一國”是“兩制”的前提。胡錦濤指出,香港今日的繁榮證明“一國兩制”是正確的,但是沒有“一國”就沒有“兩制”,“一國”和“兩制”不能相互割裂和對立。他在講話中說,“一國”維護國家主權、統一、安全,而“兩制”則保障香港享有高度自治權。

香港有兩支管治隊伍?

“一國”凌駕于“兩制”之上,香港輿論嘩然。甚至有人擔心,“港人治港”會日益演變成“京人治港”。

2008年1月,中聯辦研究部部長曹二寶正式提出了“京港共治”的觀點。曹二寶在《學習時報》上撰寫了題為《“一國兩制”條件下香港的管治力量》的文章,文章指出,回歸前香港只有港英政府一支管治隊伍,回歸后就變成“一國兩制條件下兩支管治隊伍”,一支是“香港特區建制隊伍”,包括行政長官、主要官員等等,另一支是“中央、內地從事香港工作的干部隊伍”,包括“負責香港事務或專做香港工作的中央主管部門和派出機構,負責其他全國性事務及相關政策的中央主管部門和與香港特區聯系密切的內地有關省區市黨委、政府處理涉港事務的干部”。

文章另一個引起疑慮之處,是指:“黨的十六屆四中全會《關于加強黨的執政能力建設的決定》第一次把‘保持香港、澳門長期繁榮穩定,提到‘黨在新形勢下治國理政面臨的嶄新課題的高度,列為提高黨的執政能力的一項重要任務。這就清楚顯示,‘一國兩制條件下,我們黨作為全國執政黨在香港工作中的歷史方位,發生了重大變化?！?/p>

文章又指,胡錦濤總書記在十七大政治報告中進一步指出:“保持香港、澳門長期繁榮穩定是黨在新形勢下治國理政面臨的重大課題。”曹二寶續稱:“深刻認識、準確把握香港回歸后管治力量的重要轉變,就要求我們培養好、建設好、使用好中央和內地從事香港工作的干部隊伍?！?/p>

按照傳統的理解,中共是極為重視政治語言的政黨,黨內公文所用的一詞一句都有重要的政治意涵,每一個詞語背后都代表不同的概念,若遣詞用字出現變更,往往代表有實質政治或政策上的轉變。

雖然文章多次強調另一支管治隊伍“不干預特區自治”,中央在香港回歸前后也一直強調在香港“不搞兩個權力核心”,但從來沒有公開表示過類似“香港有兩支管治隊伍”的說法,回歸初期,中央駐港官員對評論香港事務亦十分忌諱。如今“兩支管治隊伍”這個政治詞匯的出現,到底代表了什么樣的政策轉變,與“黨在香港工作中的歷史方位,發生了重大變化”的說法又有什么關系,引發了廣泛關注。

值得注意的是,曹二寶的這篇文章發表于去年1月的中央黨校內部刊物《學習時報》,但卻在今年4月突然曝光,而且最早是通過哪個渠道曝光的亦未可知。

同樣值得注意的,還有曹二寶作為中聯辦研究部部長的重要而敏感的身份。眾所周知,在北京的政治體系中,研究室主任是重要的智囊人物;曹二寶作為中聯辦研究部部長,顯然承擔了研究京港關系并向北京高層提出各種決策建議的重要使命。從這個意義上說,曹二寶去年發表的文章,即便只是以個人的名義,但也隱含了向北京高層進行政策建議的意味。

香港有民主派人士聲稱,曹文提到在特區建立第二支管治隊伍只不過是要合理化對港事務的干預,實際上,這支團隊早已形成。多年來,新華社和其后的中聯辦已是半公開地活躍于各領域,從各級議會和行政長官選舉到議會內部事務,從青年工作到社團聯絡,在在都有中聯辦人員的介入,現時,中聯辦設有23個部門,架構規?？氨忍貐^政府。

但今年4月18日,中聯辦有關部門負責人辟謠稱,曹二寶的這篇文章是他一年多前在中央黨校學習期間,作為學員發表的一篇理論探討文章。眾所周知,中央對于香港的憲制權利在《基本法》中已有明確規定,中央駐港機構將繼續堅決貫徹落實“一國兩制”、“港人治港”、高度自治的方針,按照《基本法》和中央授權在香港特別行政區履行好職責。

程潔亦在文章中強調,盡管中央現在的政策更注重“一國”,但這并不表示中央因此而有需要在香港成立第二個管治核心或團隊,來參與香港事務。根據基本法規定,北京有實權管治香港,包括任命主要官員及解釋基本法等,所以理論上中央根本無需像曹二寶所言,在香港再成立另一個權力核心。

此外,據香港媒體報道,今年全國“兩會”期間,中聯辦副主任黎桂康在港區政協的閉門小組討論會上表示,就制訂港區政協與特區政府的合作模式方面,特區政府與中聯辦已就港區政協委員的角色達成10點協議,包括容許港區政協委員參與特區政事,若港區政協有合適人才,港府可以委任他們出任公職或向他們頒授榮譽獎章、特區政府在禮儀上給予他們照顧及為他們提供活動場地,若特區政府官員到內地視察,可找他們陪同。

黎桂康的話被披露后,有人指中聯辦與特區政府互推人選擔任政協委員和社會公職,這有干預香港事務之嫌。之后不久,黎桂康即澄清,回歸后中聯辦與特區政府不時就如何發揮港區政協委員的作用進行過溝通,但根本沒有所謂“協議”。

香港特首曾蔭權在被問及特區政府是否與中聯辦達成所謂“10點共識”時亦表示,中聯辦與各相關人士已經解釋了“根本沒有一個共識”。他重申并沒有這樣一個協議,不過特區政府一定會重視港區人大代表和全國政協委員對于香港和內地事務的意見。

美國因素易引發“顏色革命”

程潔說,不少傾向中央“放手式”對港政策的人士,已看到中央這項新政策的兩難之處,即是面對香港司法權力的演變,及中央難以介入立法會選舉中,中央唯一的選擇就是支持行政主導的特區政府。

去年7月,國家副主席、中央港澳工作協調小組組長習近平在香港會見特區行政、立法、司法政要時即要求整個管治團隊“通情達理、團結高效”,“要精誠合作,行政、立法、司法三個機構互相理解、互相支持,共同珍惜香港來之不易的繁榮穩定?！?/p>

近日,復旦大學美國研究中心主任倪世雄與復旦大學國際關系與公共事務學院博士生沈本秋撰文警告,2012年和2016年將是美國介入香港政制的關鍵時期,建議中央政府重視“愛國者治港”和“高度自治”的原則,以及推行《基本法》第23條,避免香港發生“顏色革命”。

文章說,今年年底,香港特區政府將就2012年政制改革方案咨詢公眾,香港很可能在2017年及2020年實行“雙普選”。

文章提出,香港回歸以來,美國從香港的政制發展、人權狀況和高度自治三個層面介入一國兩制的實施,通過頒布文件、外交施壓、公開聲明、利用媒體制造影響、支持香港反對派和資助非政府組織多種形式介入香港事務。

文章認為,為了穩定中美關系,美國正在逐步減少官方對香港事務的介入,但是基于在港利益,美國未來會繼續加強對香港反對派和非政府組織的支持。就具體議題而言,2012年和2016年將是美國介入香港政制的關鍵時期,美國將重點支持香港“反對派”準備參與選舉。

文章稱:“2012年既有特首選舉也有立法會選舉,2016年則有立法會選舉。2017年和2020年民主選舉能否順利實施將取決于2012年和2016年各方達成共識的程度,這也將是美國和香港反對派盡力要價的時期?！?/p>

在人權方面,倪世雄與沈本秋認為,美國一直批評香港立法會沒有實現全部議席直選。鑒此,在2012年和2016年的立法會選舉中,功能組別的存廢問題將是美國介入的重點議題。另外,《基本法》第23條立法仍然沒有完成,未來如果再次舉行立法活動,美國必會繼續阻撓。

“1992年的《美國—香港政策法》在2007年已經到期,美國已沒有評估香港特殊性和自治程度的法律依據。但是美國國內目前出現了要求重新立法的聲音?！?/p>

文章建議,為了中國的國家安全利益,北京政府應該重視和強調“愛國者治港”的原則,避免香港發生“顏色革命”。其次,堅持“高度自治”原則,而非讓香港的“高度自治”變成“完全自治”,抵制非政府組織和香港反對派對中國主權地位的削弱。

香港政界人士分析,倪世雄雖然沒有官方背景,但他是中國的國際關系領域權威專家,其看法反映了大陸官方某些人士的觀點,也與早前曹二寶及程潔的文章呼應,表明中央未來對港政策更側重“一國”原則,是因為北京擔心美國勢力介入香港的事務。