中美“特保”案始末

仲　維

最近上演的中美輪胎特保案,以美國加征關稅暫告一段落。中國由此也啟動了WTO爭端解決機制。

美國當地時間9月11日晚,奧巴馬政府宣布對中國輸美輪胎產品采取特殊保障措施——自9月26日起,對從中國進口的所有小轎車和輕型卡車輪胎實施為期3年的懲罰性關稅——從原來的4%在3年內分別提高為35%、30%、25%。

統計數據顯示,一旦特保措施啟動,中國將有20多家輪胎相關企業倒閉,10萬名工人失業。與此同時,美國從事中國輪胎進口、經銷、運輸等行業的10萬人的工作也將面臨風險。目前,美國在華有4家輪胎生產企業,占中國對美輪胎出口的三分之二,特保案也將直接影響這些美資企業的利益。有分析稱,奧巴馬此舉是“損人不利己”。

美國“濫用”特保措施

此次中美輪胎特保案,是奧巴馬上臺后的第一起特保調查申請,也是中國2001年加入WTO之后,第一次面臨特保救濟措施的制裁。“特保”是“特定產品過渡性保障機制”和“特殊保障措施”的簡稱。中國產品在出口有關WTO成員國時,如果數量增加幅度過大,以至于對這些成員的相關產業造成“嚴重損害”或構成“嚴重損害威脅”時,那么這些WTO成員可單獨針對中國產品采取保障措施。

據對外經濟貿易大學中國WTO研究院研究員桑百川介紹,解決貿易爭端,世界貿易組織允許采取的貿易救濟措施,主要包括反傾銷、反補貼、保障措施和特殊保障措施。

中國商務部發言人姚堅表示,美國此次使用特保措施屬于“濫用”。他說,特保措施的使用條件是非常明確的,就是要對當地的市場造成損害、擾亂。據統計,2008年中國對美輪胎出口的增長只有2%左右,今年上半年,甚至出現超過15%的負增長,在這樣一個背景下,對于市場擾亂的判斷是無法成立的。“在交涉過程中,美國方面一直沒有對這個問題提出反饋,即到底對美國市場有沒有造成擾亂。”

值得注意的是,美國輪胎的生產企業及相關工會并未站到美國鋼鐵工人聯合會一邊。美國輪胎產業協會明確表示反對特保措施,美國智庫凱托研究所等研究機構也認為限制中國輪胎產品進口弊大于利。據了解,在中國輸美輪胎制品中,68%是外商投資企業制造的,包括米其林、固特異等。

9月14日,中國政府就美國限制進口中國輪胎的特殊保障措施啟動WTO爭端解決程序,提出要求與美方進行WTO爭端解決項下的磋商。姚堅指出,中方要求與美方磋商,是行使WTO成員權利的正當舉動,是維護自身利益的切實行動。

按照WTO規則,在中國提出磋商要求后,美國須在10日內進行回應,并在30日內啟動磋商,磋商期限在60日之內。桑百川表示,如果磋商不成,中國可以起訴要求WTO成立專家組進行調查,進行為期6到9個月的調查。WTO根據調查結果有可能推翻美國的裁定。“雙邊框架下進行磋商,主要是中美雙方通過政府層面繼續進行談判”,桑百川表示,但“雙邊磋商很難解決問題,因為中美雙方之前已經進行數月的談判”。

難脫挑釁中國之嫌

在此次特保案中,USW是最大阻力。USW認為,中國輪胎進口貨值從2004年至2008年增長295%,其間美國本土生產的輪胎市場份額下降25%。USW稱約有5100名美國輪胎制造業工人因此失業,并于今年4月以中國對美輪胎出口擾亂美國市場為由,向美國國際貿易委員會提出申請,對中國產乘用車輪胎發起特保調查。

事實上,從中國進口的輪胎和美國本土輪胎定位高端客戶群是不同的。中國依靠密集勞動生產的輪胎,到了美國市場之后,主打低端、低價的市場。專業術語稱之為“替換”輪胎,這種輪胎因為價格低廉,質量尚可,更容易被大眾所接受。而美國輪胎企業主要供應的是高端市場,產品的高低定位十分明顯。如果強制把中國優質輪胎拒之門外,消費者必然要增加負擔——每年將為此多支付6億-7億美元。況且征收特別關稅有悖于WTO公平貿易原則,美國將被貼上“貿易保護”的標簽。

據商務部相關負責人介紹,從今年初到9月初,共有15個國家對中國發起60起“兩反兩保”(反傾銷、反補貼、保障措施、特定產品保障措施)調查,涉案金額高達82.76億美元,明顯多于去年全年的涉案金額。“家電、服裝、金屬、玩具,和輪胎一樣,都是反傾銷的重災區,美國、歐盟等主要出口市場對這些產品的質量安全法規和技術標準日趨嚴格,直接提升了企業的出口成本,還有一些直接是貿易壁壘”。

事后,美國總統奧巴馬在紐約稱,美國政府向中國輸美輪胎加征關稅,并非向WTO發出貿易保護主義信號,也并非挑釁中國。

但特保案的示范作用和跟隨效應已經開始顯現。9月24日,歐盟決定對產自中國的無縫鋼管和鋁箔征收為期5年的正式反傾銷稅,稅率分別高達39.2%和30%。而此前,美國鋼鐵公司向美國商務部提交了一份申請,要求對從中國進口的一些鋼管產品征收60%或更高的反傾銷稅,以及15%至30%的反補貼關稅。

一些發展中國家也加入了對中國產品調查的行列。9月24日,阿根廷生產部宣布,將來自中國餐具的最低報關價設定為每公斤4.65美元。這項措施有效期為5年。此外,還裁定進口自中國大陸和臺灣地區、印度和印度尼西亞的聚酯纖維和紡線也存在傾銷行為,決定采取為期4個月的臨時反傾銷措施。

對于頻頻發生的貿易摩擦案件,中國商務部指出,金融危機的發源地在美國,美國更應該承擔起相應的道義和責任,慎用、少用貿易保護主義的措施。而“(中國)企業應該具有風險意識,積極參與應訴,日常經營活動中賬目要清晰。”由于應訴律師費高昂,企業“抱團”應訴是最佳選擇。目前國內各行業正在探索成為應對聯盟,動員企業集體應對調查。

對于行業的發展,商務部表示,將會同工業和信息化部,以及有關行業協會,對于輪胎產業的發展,包括上下游產業的發展給予支持和關注,并完善產業結構。特保案對于輪胎行業的影響非常大。目前,中國橡膠工業協會正在就是否向美國國際貿易法院進行上訴進行廣泛調研和咨詢,觀察事態進展。

貿易戰一觸即發

就在美國宣布輪胎特保案裁定第二天,中國對原產于美國的部分進口汽車產品和肉雞產品啟動反傾銷和反補貼立案審查程序。此舉被視為對于奧巴馬裁決的“報復”。據國外媒體報道,美國總統奧巴馬表示,不愿看到一場貿易戰,在金融危機蔓延時,貿易保護將延緩經濟的復蘇。

商務部新聞發言人姚堅表示,商務部根據中國的相關條例,啟動了對兩個產品“兩反”的調查符合正常程序,“目前,我們正在做立案前的評估。一旦立案后,會依法向媒體和公眾公布案件有關的具體情況,以事實為依據做出的一個決定。”他表示,將就特保案展開堅決交涉。

“這是一場最辛苦的戰役。”商務部將會在三個方面支持輪胎企業的發展:第一,繼續堅決交涉;第二,會同工業和信息化部、行業協會在內的有關部門,研究出臺制定包括輪胎上下游產業支持的措施;第三,支持輪胎行業進一步完善產業結構,促進技術水平的提高。

中國橡膠工業協會秘書長鄧雅俐表示,即使磋商啟動,從9月26日起,在磋商期內也要開始實施35%的關稅。她說,這一裁定對國內的輪胎行業影響是很大的。9月15日下午,工信部、商務部等政府部門召集主要出口輪胎企業代表商討有關美國“輪胎特保案”對策,不少輪胎出口企業請求提高輪胎出口退稅,以解決輪胎企業燃眉之急。

華南輪胎公司總經理周勇志表示,中國輸往美國的輪胎將大幅減少,企業希望輪胎出口退稅能提高,此外,中國輪胎企業決定大幅提高輸往美國的輪胎價格,讓美國消費者體會到特保案帶來的負面影響。據了解,中國已經有多家輪胎企業表達了不會放棄美國市場的態度,但伴隨而來的將是提價,“是集體提價,如果不提價,出口美國輪胎企業將集體虧損”。

美國家禽蛋品出口協會香港辦事處的一名聯系人表示,協會美國總部負責人已經就雞肉反傾銷立案表態,不滿美國當局對中國的貿易政策。美國雞肉協會也發表聲明“喊冤”,稱和中國之間是正常貿易,而不是傾銷。同樣遭到調查的美國汽車業,也表態要做“和事佬”。

“婚姻初期的斗氣和拌嘴”

中美輪胎特保案讓全世界仿佛看到了一場貿易戰的雛形。

美國《紐約時報》分析認為,中美兩國政府采取如此措施顯然都面臨著國內的壓力。盡管中國全國人大常委會委員長吳邦國剛剛結束訪問美國,美國國務卿希拉里還宣布中美今年秋天將首次就反恐問題進行機制性對話,但就美國方面而言,奧巴馬要履行去年大選期間曾經對選民,特別是美國工會的承諾,“要強化貿易執法”,首選對象顯然針對中國。此外,當前奧巴馬在國內的支持率跌至上任以來新低,醫療保險改革無法推進,奧巴馬迫切需要更多民眾的支持。

中國政府的決定同樣面臨著國內的民意壓力,自從美國政府宣布對產自中國的輪胎征收特別關稅以來,中國國內網絡論壇上出現了很多反擊美國的聲音,并要求政府出售所持的大量美國國債,借此打壓美國資本市場。美國西北大學經濟政策問題專家維克托?施說:“所有政策制定,不僅是貿易政策,將越來越順應網絡民意。”

德意志銀行表示,中國對美國做法的反應是必要的,因為如果立場太軟弱,將帶來“道德風險”,可能鼓勵美國批準對中國出口采取更多行動,并可能讓其他國家效仿美國。德意志銀行認為,如果兩國之間的貿易緊張局勢進一步升級,美國的大豆和飛機可能被中國視為下一步的報復對象。

分析人士指出,現實情況是,中美兩國經濟彼此的依賴度要高于兩國愿意承認的水平。中國需要美國的出口市場來保持經濟和就業的增長,隨著中國的工業生產能力在政府刺激計劃的推動下進一步提高,中國對美國市場的依賴只會增強。而隨著公共赤字的飆升,美國政府不會放過任何一項融資來源,包括中國對美國國債的購買。

“胡錦濤主席9月21日至25日赴美國出席聯合國系列峰會和20國集團領導人第三次金融峰會,很可能是針對近期國際貿易保護主義抬頭的一次融冰之旅。”但中國駐美國大使周文重表示,盡管美國總統奧巴馬與中國國家主席胡錦濤會晤可能會提及此事,但他認為,中國不會在此次會議上專門討論這一問題。

正如《華爾街日報》分析,這場正在進行的中美貿易對壘,是“中美經貿婚姻”初期的一次斗氣和拌嘴。中美兩國間近期的摩擦演變為全面貿易戰的可能性不大。

中美輪胎特保案始末

1、2009年4月20日,應美國鋼鐵工人聯合會申請,美國國際貿易委員會(ITC)對中國輸美輪胎發起特保調查。

2、2009年4月29日,ITC在聯邦紀事上公告,啟動對中國輪胎產品的特保調查。中國商務部對此表示堅決反對。

3、2009年6月2日,ITC就中國涉案產品對美出口是否構成市場擾亂舉行聽證會。

4、2009年6月17日,美國輪胎工業協會發表聲明,反對限制中國輪胎進入美國市場的做法。

5、2009年6月18日,ITC6位委員以4:2的投票結果認定,中國輪胎產品進口造成或威脅造成美國內產業的市場擾亂。

6、2009年6月29日,ITC初步建議,擬對中國輪胎產品連續3年分別加征55%、45%和35%的關稅。

7、2009年7月17日,美國貿易辦公室代表美國政府,在北京與中國政府就ITC提出的救濟措施建議進行磋商。

8、2009年8月3日,中國橡膠工業協會組成產業代表團,赴美進行溝通,進一步宣傳中方立場。

9、2009年8月7日,美國華盛頓舉行輸美輪胎特保案的聽證會。多數作證的美國業界代表認為限制進口中國輪胎將得不償失。

10、2009年8月17日,中國商務部副部長鐘山赴美就輪胎特保案與美國有關部門交涉。

11、2009年9月2日,美國貿易代表辦公室就中美輪胎特保案向總統奧巴馬提交建議。

12、2009年9月11日,美國政府宣布對中國輸美輪胎產品采取特殊保障措施。

13、2009年9月14日,中國政府就美國限制進口中國輪胎的特殊保障措施啟動WTO爭端解決程序,提出與美方進行磋商。