改革黨內基層選舉制度的探索與實踐

鄭　迎

改革黨內基層選舉制度,推進黨內民主,夯實黨的群眾基礎,保證黨在農村各項工作中的領導核心地位,是鞏固黨的執政地位,保持黨的先進性,增強黨的執政能力的必然要求。“公推直選”是在擴大黨內民主的基礎上,貫徹群眾公認的原則,將黨的意圖與群眾意愿有機結合,促進農村社會主義民主政治建設,加強和改進黨對農村工作領導的有效途徑。本文擬在對上海市松江區以“公推直選”方式選舉村黨組織領導班子進行深入調研的基礎上,對進一步擴大基層黨內民主、改革和完善基層選舉制度,增強基層黨組織的戰斗力、凝聚力做一些理性思考。

一、松江區村黨組織領導班子換屆“公推直選”的主要做法和特點

(一)主要做法。“公推直選”就是由黨員群眾公開推薦候選人,通過黨員大會直接選舉產生新一屆村黨組織的書記(副書記)、委員。松江區從2008年8月5日至9月27日,在全區111個村中的104個村黨組織以“公推直選”方式進行了換屆,采用率達到95.50%。經過“公推直選”,產生336名村黨組織領導班子成員,其中書記104名,副書記、委員232名,其中女性委員85名(書記9名),占總數的25.30%。新一屆村黨組織領導班子中,文化程度有大幅提高,大專及以上的有188名,占總數的55.95%,比上一屆提高26.76%;平均年齡41.25歲,比上一屆下降1.7歲。全區有46個村實現村黨組織書記、主任一肩挑,占全區村總數的41.44%。“公推直選”工作主要分“宣傳發動”、“制定方案”、“民主推薦”、“確定候選人初步人選”、“確定正式候選人”、“正式選舉”、“報請審批”六個階段。主要程序是:第一步,確定要選舉的領導班子的任職條件、職數和候選人的推薦范圍,報上級黨委、黨工委批準后,在黨(村)務公開欄及適當范圍內公布7天。第二步,召開全體黨員大會,黨員填寫《黨員推薦表》,并將黨內推薦結果進行公告;召開戶代表會(按戶籍,每戶派出一名代表),戶代表填寫《群眾推薦表》并將群眾推薦結果進行公告。根據黨員和群眾代表民主推薦得票總數的多少(獲得的黨員推薦票和群眾推薦票之和),按職數40%左右的差額比例確定候選人初步人選,列為考察對象,進行公告。第三步,召開全體黨員和村民代表參加的會議,組織第二次推薦。黨員填寫《第二次推薦表》,群眾填寫《群眾建議表》。根據第二次推薦中黨員推薦得票多少,參考群眾建議,研究擬定委員、書記(副書記)候選人預備人選,委員候選人預備人選的人數多于應選人數的20%,書記(副書記)候選人預備人選數等于應選人數。擬定的候選人預備人選報上級黨委、黨工委預審后公示7天。第四步,將通過公示并經上級黨委、黨工委批準的正式候選人提交全體黨員大會選舉,與會黨員進行正式投票選舉,直接選出新一屆村黨組織書記(副書記)、委員。

(二)主要特點。松江區在“公推直選”中主要有以下幾方面特點,更好地保障了“公推直選”的有序推進,更好地保障了基層黨員的民主權利,充分體現了基層選舉的公平、公開、公正原則。

1.宣傳發動階段,加強領導,注重營造濃厚的民主氛圍。為加強對換屆選舉工作的領導和指導,區委成立了由區委副書記任組長,組織部長任副組長,區紀委、組織部和宣傳部分管領導為成員的換屆選舉工作領導小組。成立了由分管副部長和組織部聯絡員任組長的5個聯絡組,分別掛鉤聯系2-3個黨委、黨工委,著重對村黨組織領導班子的現狀,以及黨員、群眾的思想動態等情況進行調查摸底,做到吃透村情,掌握底數。區委組織部還建立了聯絡員制度,以便全面、及時掌握換屆動態,隨時匯總、討論各單位換屆選舉中出現的情況,有效暢通信息溝通渠道。在加強領導的同時,各有關黨委、黨工委和村黨組織充分運用各種宣傳手段和輿論工具,結合黨務公開的載體和機制廣泛宣傳“公推直選”的目的意義、方法步驟,并通過發放書面通知和“告村民書”、召開會議、懸掛橫幅等方式,讓黨員和群眾進一步了解實行“公推直選”的目的、意義、方法和步驟,接受“公推直選”的換屆方式,以營造良好的換屆氛圍。為調動黨員和群眾參與換屆工作的熱情,確保參與率,各村黨組織堅持做到了兩個“百分之百”,即書面通知率達到百分之百,書面回執反饋率達到百分之百。通過廣泛宣傳,營造濃厚的民主氛圍,引導黨員、群眾珍惜和正確行使自己的民主權利,積極參與“公推直選”。

2.制定方案階段,細致周密,注重體現原則性、科學性。各村黨組織根據上級黨委、黨工委的部署和“公推直選”工作的總體要求,成立選舉工作領導小組,結合本村實際,擬定選舉辦法和工作步驟、具體日程安排,充分體現科學性、可操作性。制定的具體實施方案,堅持原則,細致周密,切實可行。如確定新一屆村黨組織領導班子的任職條件、職數和候選人推薦范圍時,注重嚴格堅持按章辦事的原則;進行兩次推薦,確定候選人選時,注重堅持黨內外公認的原則;最后的直接選舉階段,注重堅持公開、公平、公正的原則;等等,以確保整個“公推直選”過程體現原則性、科學性、規范性,真正做到公開推薦,公平競爭,公正選舉。

3.民主推薦階段,保障民主,注重激發黨員、群眾民主意識。進行第一輪民主推薦時,候選人全部由黨員和群眾推薦,黨組織只是將村黨組織領導班子的職位、任職條件在全村范圍內進行公告,不參與候選人提名,淡化“組織意圖”,充分體現黨員、群眾的意愿。黨員、群眾參與率較高,普遍超過90%。公布的推薦結果表明,黨員、群眾對現任村黨組織領導班子認可度較高,得票也主要集中在現任村黨組織委員上,平均得票率超過80%,遠高于其他候選人。此外,確定的候選人初步人選公認度較好,平均得票率在57%以上。第二輪推薦是定向推薦(即黨組織書記、副書記、委員是明確的),黨員和村民代表參與熱情更高,所以整體得票率要高于第一輪。依據黨員推薦票數,參考群眾建議票數,第二輪推薦中104個村確定候選人預備人選443人,平均得票率在70%以上。

4.正式選舉階段,公開透明,注重保障黨員的民主權利。從推薦范圍的確定、候選人的初始提名和進一步遴選到最終確定正式候選人,都是根據黨員和群眾投票所表達的意愿確定,而且每一個階段候選人的得票情況始終是公開、透明的。同時,確保所有人(包括黨組織書記在內)均處于平等地位,能否進入下一輪或能否當選都取決于黨員、群眾的意愿,充分體現公平性、開放性和競爭性。進行正式選舉時,更是邀請村民委員會委員、村民代表、村民小組長、村各類組長和企業代表列席,計票過程實行公開唱票,極大地增強了選舉的透明度、公信度,強化了黨外監督。這種規范有序、公開透明的選舉方式,有效地保障了黨員的民主權利。

二、松江區“公推直選”工作取得的主要成效和體會

(一)推進了黨內民主建設,增強了黨組織的戰斗力、凝聚力。“公推直選”的一系列舉措,大大增加了黨內生活的透明度,充分激發了黨員、群眾的政治參與熱情,讓黨員和群眾直接感受到黨內民主的氛圍,了解黨組織在村級經濟發展中的作用和貢獻,從而增進對黨組織的認可。共產黨的干部是為百姓服務的,百姓理應關心黨組織的選舉,選出自己心目中的好干部,這是黨的基層黨組織換屆選舉工作的一個重要轉折點。經過黨員充分行使權利、群眾參與建議選出來的領導班子是黨員信任、群眾滿意、眾望所歸的,“公推直選”擴大了黨的群眾基礎,進一步增強了黨組織的戰斗力、凝聚力。

(二)明確了權力來源,增強了當選成員的責任感、使命感。“公推直選”將選人用人的權利直接交給了基層黨員、群眾,強化了權力來自于黨員和群眾的觀念。在換屆選舉中,每一位候選人都感受到了前所未有的壓力。這種選舉方式,在尊重黨員民主選舉權利的同時,也強化了基層黨員、群眾對領導班子的監督權,樹立了“有為才有位,有位必須有為”的正確導向,讓村干部們更清醒地認識到手中的權力來自于誰,懂得了該如何運用手中的權力,強化了宗旨意識和競選意識,提高了“肯作為”的意識。“直選”產生的村黨組織領導班子成員都十分珍惜群眾的信任,創造性大大增強。他們更加主動地改進工作作風,注重勤政廉政;更加投入地履行崗位職責,變“要我干”為“我要干”,真心為民排憂解難;更加自覺地加強學習,努力提高履職能力,從而在主觀和客觀兩方面提高了領導班子的整體能力。

(三)拓寬了選人用人渠道,營造了公正、平等、競爭、擇優的用人環境。“公推直選”依靠群眾選干部,在大多數黨員中選村干部,打破了過去組織確定候選人,在少數人中選干部的傳統做法,更新了用人觀念,拓寬了選人用人的渠道,暢通了黨群聯系渠道和群眾利益表達渠道,形成了一種有利于優秀人才脫穎而出的選人、用人機制。通過黨員、群眾的民主推薦和公開選舉,密切了黨群關系,更好地把黨的意圖與群眾意愿有機地結合起來,把一批工作能力強、政治上靠得住、工作責任心強、群眾基礎好的優秀人才選進村黨組織領導班子,促進了村黨組織領導班子結構的不斷優化。

(四)夯實了黨的群眾基礎,提高了黨的執政能力。“公推直選”提高了選舉的公信力和透明度,通過“公推直選”產生的領導班子是自下而上推選出來的,而不是自上而下的組織任命,更能體現領導班子成員的個人威信和群眾基礎,從而擴大了黨的群眾基礎。通過“公推直選”換屆選舉,干部群眾形成了團結一心、共謀發展的良好氛圍。通過“公推直選”選舉產生的村級領導班子,在群眾中的威信更高,凝聚力更強,政令得以暢通,有助于提高黨的執政能力,更好地發揮基層黨組織的戰斗堡壘作用;有助于把村黨組織建設成為貫徹落實科學發展觀、團結帶領農民群眾發展經濟、全面推進農村改革發展、建設社會主義新農村的堅強領導核心。

三、關于進一步做好“公推直選”工作的幾點思考

(一)立足實際,解決好三個關鍵問題。一是科學合理制定任職條件,解決好“選什么樣的人”的問題。村干部關鍵是要愿意扎根和奉獻于農村這塊熱土,能帶領本村發展村級經濟,帶頭致富和帶領村民群眾共同致富。因此,在設定任職條件時,要緊密結合當地實際,合理設置門檻,真正把“政治上靠得住,發展上有本事,作風上過得硬,人民群眾信得過”的黨員干部選到村領導班子里來。二是提高行使民主權利的能力,解決好“推好選準”的問題。一方面,組織上要通過科學設置任職條件,嚴格資格審查、組織考察、民主評議、民主測評等程序,保障候選人的政治素質和任職條件。另一方面,可采取候選人發表參選演說,闡述自己的參選意圖和工作設想;召開候選人與黨員、群眾見面會,黨員、群眾現場提問,候選人答辯等方式,讓大家盡可能全面地了解候選人。同時要注意不斷提高黨員、群眾的自身素質,引導他們正確行使民主權利,客觀、公正地把握好推人選人標準,切實做到“推好選準”。三是加大教育、指導力度,解決好“風清氣正”的問題。要有針對性地加強思想教育,引導黨員、群眾增強民主意識,珍惜自身權利,強化依法選舉、依法參選的意識,自覺抵制“賄選”等違紀違法行為。各級紀檢(監察)機關和民政、司法部門要在黨委、政府的領導下,加強協調,密切配合,切實加強工作指導和監督檢查,對群眾的有關反映,嚴謹細致地做好調查核實工作,及時制止和糾正選舉中的違紀違法行為。在實際工作中,要注意準確把握三種界限,一是黨員和群眾真實反映情況與故意尋找事端之間的界限;二是黨員、群眾正當利益表達與破壞選舉秩序之間的界限;三是為民辦實事與拉票行為之間的界限。嚴格選舉程序和相關制度,明確“賄選”界限,規范競選行為,加強組織指導和監督,保證選舉的公開、公正、公平。

(二)提升素質,妥善處理三種矛盾。目前農村基層民主建設存在著三種矛盾:一是農村黨員要民主與黨員干部要作主的矛盾。一方面,隨著黨內基層民主管理制度的貫徹落實,農民群眾民主意識普遍增強,要求參與黨內事務的積極性普遍高漲;另一方面,由于受傳統思想意識和習慣做法的影響,農村基層干部自覺不自覺地在工作中擔當了代民作主的角色。二是民主意識逐漸強化與民主能力仍然較弱的矛盾。這對矛盾在農村黨員中表現尤為突出,一方面他們強烈要求實踐自己的民主權利,另一方面由于受自身素質、利益關系等方面的影響,表現出了民主能力不強的問題。三是講民主多與講法治少的矛盾。在推進農村黨內基層民主建設過程中,講民主已經基本成為農村黨員的共識,但法治意識還是較弱。要通過各種途徑和方法,加強對農村黨員和群眾的教育,提高文化素養、普及法律知識、增強法治意識,全面提高素質,以增強他們有效行使自身權利的能力;要通過宣傳教育,使農村黨員干部解放思想,增強民主意識,自覺推動基層民主政治建設。

(三)更新理念,關注三種發展趨勢。通過“公推”和“直選”產生的村黨組織領導班子不僅要對全體黨員負責,也要對全體村民群眾負責。一切工作的出發點和落腳點都必須是為全體村民群眾服務。透過“公推直選”本身,要密切關注農村基層黨建工作的發展新動向:一是由“公推直選”引起的村干部工作方式方法的轉變趨勢,工作方式要體現對上負責和對下服務的統一,工作內容實現管理、服務、溝通并重等。二是由“公推直選”引發的黨內基層民主發展新動向,要求我們進一步落實黨員知情權、選擇權和監督權的方法和載體。三是由“公推直選”引起的現有黨建工作載體的發展和創新趨勢,要求我們繼續探索、創新黨務公開、“三服務、三測評”、黨內重點工作通報制度等。

作者系中共上海市松江區委黨校講師、法學碩士

■ 責任編輯:晏蔚青