從制度嵌入到制度內生

王　濤　趙　春

繼包產到戶、鄉鎮企業之后,在體制結構最末端、政府介入最薄弱的節點上,群眾的意愿與基層的智慧催生出了“村民自治”。在穩健改革背景下,中國共產黨迅速跟進,設計、領導了農村新的政治發展,村級自治的輪廓逐漸明晰。其間,黨組織在農村治理中所起的核心作用毋庸置疑。但依賴制度安排、依賴行政權力的痼疾,仍然困擾著村級自治中黨的基層組織建設。

在新形勢下,如何在村級自治的架構下,更好地調整國家利益與農民利益、城市居民利益與鄉村農民利益、鄉鎮利益集團與農民利益集團、城市化過程中眼前利益與長遠利益之間的利益博弈,如何更好地設計農民的政治、經濟、文化利益的表達機制,考驗著執政黨的智慧。

一、洞見:外在制度過密與效能缺失的困境

20世紀80年代后,我們黨推動的高密度的制度投入,并沒有杜絕農村社會中黨組織監管角色虛化、服務功能僵化和干部建設弱化的問題,反而有愈演愈烈之勢。

監管角色虛化。黨推出的“鄉政村治”、“村務公開”、“村賬鄉管”等制度并沒有解決村級自治過程中對基層黨組織自身監管缺乏的問題,突出地表現在村級財務方面。村級財務管理規章粗疏、村級會計信息嚴重失真,個別黨員干部或貪污土地補償款、或私分集體資產、或者是截留國家下撥款物,腐敗案件日益增多。據權威部門統計,在當前查處的基層違紀違法案件中,村官占據了案件數量的70%以上,這無疑嚴重損害了黨在農民中的形象,由村官腐敗引發的群眾信訪已占農村信訪總量的50%以上。①以廣東省為例,該省紀委副書記趙振華披露,2007年以來廣東省查辦農村基層黨員干部違紀違法案件3223件、3402人,約占全省紀檢監察機關立案總數的45.4%。②腐敗問題滋生,傷害到黨的基層組織在村民中的凝聚力,成為社會穩定和諧以及新農村建設的隱患。

服務功能僵化。和城市市民享受的公共服務相比,農村公共服務和產品具有典型的效用不可分割性、非排他性和非競爭性,尤其需要黨的基層組織發揮自身均衡、高效服務的調節、統籌功能。由于我國農村公共產品供給傳統的自上而下、多管道、多層級的供給機制、基層政府財力的不足以及農民本身存在的文化特質等原因,現行的農村公共產品供給機制仍然存在供給效率低下、總體不足、結構失衡的問題。③在這個問題上,黨的基層組織往往受制于制度架構,難于有效發揮替代、補償功能和救濟作用。以全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區重慶市為例,當地政府試圖通過制度介入,統籌實現公共服務城鄉一體化,為九龍坡區選擇“退出宅基地使用權,退出土地承包經營權”的“農民變市民”路徑。但是12種“外生”的配套制度并沒有帶來農民自愿轉變為市民的熱潮,當地黨組織的上下聯通、動員調劑功能沒有體現,以致于2008年當地政府工作報告中出現要“更加注重群眾意愿”的微妙評價。

干部建設弱化。高度重視農村干部隊伍建設是中國共產黨的優良傳統。盡管黨中央早就一再出臺文件強調要加強基層干部隊伍建設,各地黨委也先后建立了人才儲備制度,采取選派縣市年輕干部到鄉村任職等多種措施,但與各地經濟社會發展的需要相比,各地農村基層黨員干部隊伍建設仍嚴重滯后,年齡結構、學歷結構等均亟待改善。在2005年前后,得改革發展風氣之先的珠三角東莞地區,當地79.8%的村委成員文化程度在高中以下,擁有巨大實力的村級組織發展后繼乏力。當地黨委啟動“十百千萬”干部下基層駐村工程,前后選派駐村干部2202名深入基層,但“永久牌”農村黨員干部隊伍建設依然任重道遠。即便是地處長三角地區的寧波市,2007年的調研顯示,村黨支部書記50歲以上的占到33.3%,高中及其以下文化程度占到85.3%,多數屬于經驗型的干部,應對新問題、學習新本領的能力普遍偏低。④

總的看來,村民自治啟動之后,各級黨委相繼出臺了大量的文件法規和政策規定,通過政權管道,自上而下地以制度安排的方式逐層傳導到基層。這個構建過程反映出行政權力對鄉村政治、經濟、社會和文化領域的全面滲透和高度整合。村級自治并不具有明顯的內在的創造性特征,更多的是行政權力自治政策的輸入、外在制度設計的產物,這使得基層黨組織更多地成為外在制度的執行者。這種角色的錯位帶來功能的沖突,最終導致基層黨組織領導、服務、規制功能的弱化、虛化,甚至導致個別地區黨群關系不和諧,黨的基層組織動員能力被削弱。

二、篤行:內生制度培植與效能救濟的實踐

黨的十七屆三中全會提出“完善黨管農村工作體制機制和方式方法”,作為新形勢下最廣泛的民主政治實踐,黨要致力于內生制度建設、避免行政力量設計強制性變遷、逐漸擺脫對行政介入的依賴。通過“三級聯創”等活動,創新黨的基層組織建設,承載各種外在制度,拓展內生性制度的生長空間,是黨在新時期加速建設社會主義新農村,形成城鄉經濟社會發展一體化新格局的重要思路。

(一)關愛與引領相結合,把握培植內生制度的設計原則。在農村自治生態中,村民的“保護性需求”與“自發性參與”并存,成為黨開展基層組織建設必須思考的現實。⑤

一方面,相對弱勢的農民基于經濟、社會等安全感問題,其保護性需求將長期存在。⑥這會誘使豐富的行政資源密集介入,同時刺激固有的行政管道愈加強勢。就黨的基層組織建設而言,從政治介入的角度考慮,黨要高度警惕“父愛主義”式全能主義運作理念;⑦從政黨政治的角度考慮,黨要高度警惕基層組織建設及其活動形成對權力的“路徑依賴”?？傊?黨的基層組織建設“臻于善治”的內核之一就是要擺脫對行政權力的依賴。

另一方面,隨著村級自治實踐日益深入、資訊日益公開透明,農民權利和利益意識開始覺醒、政治參與要求逐漸增多。這既會沖擊目前狹窄的農民政治訴求渠道,又刺激農民通過非制度化管道參與政治。對于黨的基層組織建設而言,既要注意拓寬村民政治參與的制度性空間,還要注意引領村民非制度化的政治參與活動。

換言之,如何既滿足村民的保護性需求、又能引導村民的自發性參與,如何既規避對行政權力的依賴、又善用制度安排的資源,是黨開展基層組織建設必須回答的新難題,答案就是黨中央推行的“三級聯創”等基層組織創新活動。

(二)引導與指導相結合,夯實內生制度的組織基礎。組織建設是帶動黨建工作的著力點。以“三級聯創”活動為例,它是打通城鄉黨組織、單位和部門黨組織的橫向關系、溝通上下級黨組織縱向關系的關鍵。與其他的制度設計相比,“三級聯創”突出主體性和實踐性、突出“聯”和“創”,既確定明晰的目標指向,又給予寬松的創新環境,既利用行政權力資源,又著重激活非行政性資源。

鼓勵創新,基層組織建設向生產領域延伸。農村推行聯產承包責任制之后,農民的經濟生活獨立性增強而組織性下降,在市場經濟中日趨邊緣化;同時黨的基層組織活動與群眾經濟生活隔閡日益增大,造成組織向心力弱、流動黨員管理難、后備力量少等問題日益突出。黨的基層組織通過創新“三級聯創”等活動,緊扣服務經濟發展這個中心,把黨的基層組織輻射到農民的經濟生活中去,在上級黨組織的支持下擺脫行政管理的依賴,在產業組織中加強組織建設,給農民以實實在在的利益,同時增強組織自身的活力。

各地黨委高度重視發揮基層黨支部的作用,以各類新社會組織催化村企合作。以徐州市為例,據不完全統計,該市村黨組織引領創辦各類農合組織955個,村黨員、干部個人引領創辦各類農合組織826個,建成“農合組織+黨組織+黨員+農戶”聯合體1600多個,帶動大批農戶走上共同致富發展之路,同時農合組織成為培養黨員干部的實踐基地。在各級黨組織的大力扶持下,江蘇全省發展專業合作經濟組織、農民專業合作社、農村社區股份合作社三大經濟合作組織15404個,輻射522.3萬戶、占農戶總數的35.2%,⑧使得江蘇省農村出現的新社會組織不僅沒有成為黨建工作的薄弱點,反而成為鞏固和擴大黨的執政基礎的新增長點。成都市新都區黨委結合實際,推動產業組織建黨的工作,把支部建在產業鏈上、建立在重大項目中、建立在專業協會里,在各級黨組織統籌協調下,該區農業專業合作社組織總數達到161家,年產值50萬元、年銷售收入10萬元以上的農業產業化經營組織413家,聯結帶動農戶面達73%;該區黨的基層組織隨著產業組織的發展而延伸,隨著經濟生活的開展而運作。⑨

善用資源,基層組織建設向生活空間覆蓋。村級自治體制中,黨組織缺少覆蓋村民生活空間的有效平臺和手段,使得自治狀態下的村民生活出現原始化傾向和依賴行政權力的問題。通過“三級聯創”等活動,加速建設農村社區,可以構建以城帶鄉、城鄉互動、區域聯動、資源共享的基層黨建工作新格局的建設平臺,黨的基層組織既可以達到培養、提高農民自治素養的目標,又可以提高黨組織自身吸引力與凝聚力。山東省有35個縣(市、區)被確定為全國農村社區建設實驗縣(市、區),各地黨委因地制宜,探索形成了三種社區建設模式。以“蘭山模式”為例,該模式就是大膽創新基層組織建設,鼓勵政府部門與農村社區結對幫扶,成為既敢于創新、又善于利用現有體制資源的成功試點。當地黨委不僅善于尊重民意,而且能夠迅速跟進,傾力支持,把建立部門單位與農村社區結對幫扶作為農村社區建設的重要抓手,充分發揮各個職能部門在政策、信息、資金、技術等方面的優勢,加大財政投入資金力度。正是在當地黨委的支持下,蘭山區投資200多萬元,建立了該區首家農村社區群眾工作站——棗溝頭鎮農村社區群眾工作站,下設“社區服務、信訪接待、綜治調解、社區文化”四大中心,創新了黨的基層組織活動陣地?！疤m山模式”的特色還在于,當地黨委善于釋放現有的體制資源,填充社區服務的實質內容,以區供銷社農村服務連鎖超市為依托,建立村級農資連鎖店和農資服務站200余家,為農村社區建設提供了優質的公共服務,讓農民切切實實得到了實惠,增強了黨的基層組織感召力。

(三)誘致與規訓結合,推進內生制度的隊伍建設。加強黨員隊伍建設是黨的基層組織建設的關鍵,也是“三級聯創”能夠大顯身手的著力點。在“三級聯創”的剛性制度要求下,現有的黨員干部培養機制高度重視基層后備干部、尤其是村級干部的培養。

黨的各級組織要充分重視“誘致”的作用。一是加速“大學生村官”計劃。選聘大學生到村里鍛煉,改善干部隊伍結構,是黨中央推出的一項戰略性決策。各級黨組織可以利用“三級聯創”等活動載體,抓緊出臺配套措施,因地制宜地設計,“關心大學生‘村官的成長成才,著力構建大學生‘村官工作長效機制,努力使大學生‘村官下得去、待得住、干得好、流得動”。重慶市委在這方面走到了前面,大膽地采取“壓擔子”、“保待遇”、“給前途”等配套措施,使得黨委系統可利用的資源空前豐富,充分體現了各級黨組織聯動的高效,該市南岸區拿出海棠溪街道辦事處副主任等處級職位,直接面向基層進行招考,無疑是實踐的先行者。二是推進村級干部的養成制度?！耙淮逡幻髮W生計劃”是激活村級現有人才的重要制度。以長沙市為例,從2006年開始大力實施“一村一名大學生計劃”,招收了2100余名農村基層現職和后備干部、專業戶和科技致富帶頭人等培育成“鄉土大學生”,這些措施既為長沙的新農村建設提供了強大的人才支撐,同時也優化了黨的人才隊伍建設。

黨的基層組織要明確制度“規訓”的指向。監督機制的缺乏同樣困擾著黨的基層組織建設,無法實施監督職能的黨的基層組織往往容易失去群眾信任?！叭壜搫摗钡戎贫戎貜娬{設計的責任關聯機制,無疑為上級黨組織加強對基層組織的領導、完善基層黨組織監督體系提供了創新空間。四川綿陽市涪城區在這個方面已有實踐經驗。首先是整合已有制度,涪城區大膽地將村級公開監督小組、民主理財小組和黨員議事會、村民代表議事會等具有監督職能的村級配套組織進行歸口整合,集中監督資源、降低監督成本,明確監督對象和主體。其次是創新監督主體,建立村(社區)監委會,探索村(居)黨支委會、村(居)委會、監委會“三會”并駕齊驅的運行機制。在完善村(社區)民主決策、民主管理、民主監督上作出了大膽嘗試。再次是健全監督機制,確立鄉鎮(街道)黨(工)委和村(社區)黨組織雙重領導村(社區)監督委員會的工作模式,實施“三向監督”制度,實行鄉(鎮)、村、群眾三向互動監督,建立黨支部、村委會向監委會報告工作制度,建立監委會質詢、巡查、審核、公開、聽證等系列制度。這種“看得見”、“管得住”的基層監督機制及其創新思路,無疑值得各地借鑒。

透過上述的實證分析不難發現,通過解難題拓寬黨建思路,通過打基礎加強組織建設,通過抓關鍵開展隊伍建設,不僅是“三級聯創”等活動提高黨的執政能力、增強基層組織建設活力的著力點,而且可以取得推動農村經濟發展、提高村民自治素養的多重效果。從這個意義上說,“三級聯創”活動實質上就是黨在新時期的制度創新和實踐。黨的各級組織要以三級聯創為載體統籌制度資源,在農村社區和產業鏈上建立組織,覆蓋村民的生活與生產空間,推行參與式民主,提高村民自治素養,促進村級自治良性成長,使黨發揮核心領導作用。

三、證成:政黨善治的理論及其實踐指向

善治是黨在有限理性前提下秉持審慎原則的一種活動狀態、一種運作機制,是黨組織注重培養非行政影響力,善用行政資源卻又能擺脫行政依賴的領導智慧,是挖掘黨建新資源、開拓黨建新領域、解決黨建新難題的領導藝術,村級自治從誕生之日起,就體現了我黨善治的特征。

善治的理論前提是黨要秉持“有限理性”的理念,充分尊重、發揮基層自身的創造性。有限理性指向審慎原則?！皩徤?Prudence),在政治領域中則是首要的美德;審慎將領導我們去默許某些有限的計劃(這些計劃不符合抽象觀念表現出來的充分的完美性),而不會引導我們去大力推行無限完美的計劃。”⑩有限理性的理念將使得黨自身活動不會堅持父愛主義,不會依賴行政權力,有限理性的理念使得黨致力于尋找實踐經驗與理論設計的均衡點?！疤m山模式”就是黨組織尊重基層創造性的經典。

村級自治作為民主的最大實踐,“永遠處于尚待改進的狀態,而改進的過程是永遠也不會完成的”{11},無論是行政權力、黨組織自身抑或強勢的領導者自身,對村級自治建設環境的認知以及對自身認知、把握能力都是有限的,組織在行政與管理中也只能追求滿意的標準,而不可能是最優的價值。

善治的活動原則是黨堅持一切從實際出發的基本原則,充分調動、利用制度自身的實踐性。有限理性意味著對實踐及其價值的認同。黨的十七屆三中全會提出“堅持一切從實際出發”,是黨臻于善治的理論保證。一切從實際出發,從運作機制及其原則上說,就是要審慎,要善于利用已有的政治資源、善于駕馭現有的制度格局,從運作過程上說,就是要“在權力的行使上自加限制”,要認識到尊重現實、善于妥協的重要性。{12}“重慶模式”就是當地市委善用已有政治資源加速制度創新、推進制度實踐的示范,而且如果沒有重慶市委的支持,南岸區的制度實踐只能無疾而終。這種善治的制度創新思路和實踐的藝術,就黨的基層組織建設自身而言,有兩個層面的借鑒價值,一方面是要尊重村級自治的原生態,黨的基層組織建設要適應新農村建設的實際,要承認體制強制性、經濟漸進性、文化異己性,要打破“教條主義和形式主義”;另外一個方面就是要懂得“容忍不守成規”,并在制度層面上鼓勵、扶持、幫助基層自主創新,{13}這就是“善治”在黨的基層組織建設中的核心內容。

善治的運作方式是參與式的民主(Participatory?搖democracy)原則,充分鼓勵、支持群眾自身的能動性?！懊裰魇且环N社會管理體制,在該體制中社會成員大體上能直接或間接地參與或可以參與影響全體成員的決策?！眥14}通過制度平臺保障村民的監督實踐,提高其民主參與的意識及其能力,是黨的基層組織建設及其活動服務村級自治大局的要害。換言之,“民主決定于參與”。要降低監督的組織成本、要消化龐大的自治壓力,在制度及其路徑一定的情況下,就必須利用每一個成員的作用。參與式的民主還體現在內生組織的參與和內生的參與式的管理制度,通過精密的管理與組織來調動每一個組織以及成員的積極性。

實踐表明,大量的外生性制度嵌入,使得村級自治和黨的基層組織活動自身都出現了嚴重的“行政依賴癥”。依托“三級聯創”等活動載體,通過黨組織的聯動和制度化的建設,既加強了干部隊伍又培養了現代國民,既壯大了組織力量又服務了農村發展。在新時期,各級黨組織通過創新“三級聯創”等活動加速村民自治的建設,無疑將是中國共產黨善治的最佳試驗田之一。

注釋:

①陳曉英:《治“村官腐敗病”立法、司法要雙管齊下》,《法制日報》,2008年10月21日,第8版。

②吳冰:《農合、低保資金需重點“盯防”》,《人民日報》,2008年11月20日,第10版。

③胡洪曙:《中國農村公共產品供給的制度分析與改革路徑研究》,中南財經政法大學,2006年。

④馬山水:《新農村建設中的村干部隊伍及工作狀況調查與思考》,《寧波大學學報》,2008年3月,第21卷第2期。

⑤陳厥祥、余雪華、盧美芬:《試論“寧波幫”與寧波同鄉會組織》,《寧波大學學報》(人文科學版),2000年第3期。

⑥(美)J·C·斯科特:《農民的道義經濟學:東南亞的反叛與生存》,譯林出版社,2001年版。

⑦Gerald?搖Dworkin:《Moral?搖paternalism》,《Law?搖

and?搖Philosophy》2005,(24)。

⑧蘇政辦發(2008)66號:《省政府辦公廳關于印發省政府2008年50項重點工作上半年進展情況通報的通知》,2008年7月24日。

⑨屈建宏:《新都區區政府工作報告》,成都市新都區第十六屆人民代表大會第二次會議會議材料,2008年1月6日。

⑩(英)柏克:《自由與傳統——柏克政治論文選》,商務印書館,2001年版,第304頁。

{11}{13}{14}(美)科恩:《論民主》,商務印書館,1988年版,第40、188—190、10頁。

{12}(美)德沃金:《論合法性與法治》,《認真對待人權》,廣西師范大學出版社,2003年版,第15頁。

作者系中國延安干部學院教學科研部教師,復旦大學歷史學博士;中國延安干部學院學報編輯部編輯。

■ 責任編輯:周奕韻