海事部門在船舶溢油事故處置中的作用

侯旭可

【摘要】為更積極地發揮海事部門在船舶溢油事故處置中的作用，介紹海事部門在船舶溢油事故處置中的職責，詳細分析海事部門在船舶溢油事故處置中８個方面的作用，對限制海事部門作用發揮的因素進行探討，并提出針對性的解決對策和建議：為船舶溢油事故處置提供法律保障和工作依據；建立健全溢油應急反應機制；進一步加強船舶溢油監視監測能力建設；建立健全船舶油污損害賠償機制。

【關鍵詞】海事部門；船舶溢油事故；應急反應機制

0前言

隨著我國經濟持續快速發展，水上貨運量大幅增長。“十一五”期間，我國沿海主要港口貨物吞吐量將增長78%，達到45億～50億t。水上交通日益繁忙，2006年航行于沿海水域的運輸船舶已達464萬艘次。但與此同時，因碰撞、擱淺等事故引發的船舶溢油風險不斷加大。作為世界第5大石油生產國和第2大石油消費國，2006年我國沿海石油運輸量達到4.31億t，航行于沿海水域的油船超過16萬艘次，特別是大型、超大型油船在我國水域頻繁進出，大大增加發生重特大船舶溢油事故的風險。據統計，1973—2006年，我國沿海共發生船舶溢油事故起，其中，溢油50 t以上的重大船舶溢油事故69起，溢油量逾 t，船舶溢油事故處置面臨嚴峻考驗。

1海事部門在船舶溢油事故處置中的職責

根據《中華人民共和國海洋環境保護法》（以下簡稱《海環法》）和《中華人民共和國防止船舶污染海域管理條例》等法律法規的授權，海事部門是對防止船舶及相關作業活動污染海洋環境實施統一監督管理的主管機關，并根據授權代表國家履行《經1978年議定書修訂的〈1973年國際防止船舶造成污染公約〉》和《1990年國際油污防備、反應和合作公約》等有關防止海洋環境污染的國際公約。海事部門在船舶溢油事故處置中主要承擔以下職責：

（1）受理船舶溢油事故報告，對船舶溢油進行監視監測；

（2）組織、協調、指揮船舶溢油事故應急反應行動；

（3）對船舶溢油事故進行調查處理，查明原因，分清責任，處理事故責任人；

（4）根據實際需要采取強制清污措施；

（5）代表國家向事故責任人提出國家損失賠償。

2海事部門在船舶溢油事故處置中的作用

海事部門作為防治船舶污染海洋環境的主管部門，在船舶溢油事故處置方面發揮了重要作用。

2.1初步建立船舶溢油應急反應體系

《海環法》規定“國家海事行政主管部門負責制定全國船舶重大海上溢油污染事故應急計劃”。由此，海事部門制定實施了《中國海上船舶溢油應急計劃》和各海區溢油應急計劃（包括北方海區溢油應急計劃、南海海區溢油應急計劃、東海海區溢油應急計劃和臺灣海峽溢油應急計劃）；沿海各級地方政府相繼發布了由海事部門牽頭制定的海上船舶溢油應急預案；同時，國際航線和國內航線船舶分別于1995年和1996年開始編制實施《船上油污應急計劃》。上述計劃形成國家、海區、省（市）、港口、碼頭、船舶等多層級的溢油應急反應體系，為應對船舶溢油事故打下堅實的基礎。

2.2承擔船舶溢油應急處置的組織協調指揮任務

根據各層級的船舶溢油應急反應預案，沿海各地成立船舶溢油應急組織指揮機構，其辦事機構與海上搜救中心的辦事機構一起掛靠于當地海事部門。因此，海事部門確立了在船舶溢油應急反應中的地位，承擔了轄區海上船舶溢油應急處置的組織、協調、指揮任務。一旦發生船舶溢油污染事故，立即啟動應急反應預案，組織、協調、指揮各方力量開展應急反應行動，并根據相關法律法規要求船舶所有人及有關各方盡快提供應急反應的啟動資金和擔保等事宜，保證應急反應行動的順利進行。我國自1973年到2006年間發生的69起重大船舶溢油事故應急反應，全部由海事部門承擔組織、協調、指揮工作，保證了應急反應行動的快速和高效，取得了較好的實踐效果，將污染事故的損失降到最小。

2.3推進船舶溢油應急能力建設

煙臺市海事局按照國家、地方和企業共同建設的原則，積極推進船舶溢油應急能力建設。一是先后投資建設煙臺溢油應急技術中心和秦皇島海上溢油應急處理中心。煙臺溢油應急技術中心投資萬元，具備溢油應急輔助決策、溢油應急培訓、監視監測、溢油清除等功能。秦皇島溢油應急處理中心投資萬元，購進撇油器、消油劑噴灑裝置、圍油欄、吸油氈等專業設備。兩個中心在多次船舶溢油應急行動中均發揮了重要作用。二是積極推進地方政府、企業進行溢油應急力量建設，對石油生產企業、溢油應急設備生產廠家等社會應急力量進行整合，將其納入應急體系。通過努力，使得沿海各主要港口基本具備在港區和近岸水域控制和清除中、小規模船舶溢油事故的應急能力。2008年6月，當地海事部門與青島市簽訂協議，共同投資建設青島市港口及海上溢油應急防備示范工程，提升青島市港口及海上溢油應急防備水平。

2.4提高船舶溢油監視監測水平

海事部門加大船舶溢油監視監測體系的建設力度。設在沿海各地的海事機構，通過巡邏船艇、閉路電視監控系統（CCTV）、船舶交通管理系統（VTS）、巡航救助飛機等方式進行溢油監視，同時還探索使用計算機溢油擴散模型、衛星遙感等高科技手段進行溢油監測，基本形成覆蓋全國沿海的陸海空立體監視監測網絡，增強了溢油監視監測的及時性和準確性，為科學決策、迅速采取應急反應行動、減小污染損害和查找肇事船舶提供了有力保障。

2.5加強船舶溢油應急演練

為有效執行船舶溢油應急預案，增強應急反應能力，各級海事機構先后多次組織不同層面的溢油應急演習，特別是每年舉辦1次的海區船舶溢油應急演習。譬如，2006年6月，在大連舉行了大型“海上聯合搜救與溢油應急演習”；2007年6月，在秦皇島水域舉行了大規模海陸空立體海上溢油應急演習。通過演習，完善了溢油應急反應機制，鍛煉了應急反應隊伍，也提高了應急反應實戰水平。

2.6注重船舶溢油事故的調查處理

《海環法》規定“國家海事行政主管部門負責……，并負責污染事故的調查處理；對在中華人民共和國管轄海域航行、停泊和作業的外國籍船舶造成的污染事故登輪檢查處理”，因此，對船舶溢油事故進行調查處理是海事部門的法定職責，也是加強事故預控的有效手段。各級海事機構根據授權認真開展船舶溢油事故的調查處理工作，通過現場勘驗、詢問證人及當事人、查閱相關資料、委托專門機構或者組織專家進行鑒定等各種方式，全面、客觀、公正、及時的開展調查，并在此基礎上認真分析、評議，查明造成事故的原因，判明事故當事人的責任，提出針對性的安全建議，并對違反有關法律法規造成溢油事故的相關責任人按照相應程序給予處罰，這對進一步減少事故發生、樹立海事管理權威具有重要意義。同時，海事部門還可以根據相關法律法規，對當事人書面提出的由船舶溢油事故引起民事糾紛的調解申請進行調解，有效提高事故處理效率。

2.7采取強制性清污措施

《海環法》規定“造成海洋環境污染損害的責任者，應當排除危害”，即污染責任人負有清除或采取措施減輕污染損害的義務，船舶發生溢油事故導致海洋污染后，海事部門可要求其立即或限期清除污染。同時，《海環法》還規定“船舶發生海難事故，造成或者可能造成海洋環境重大污染損害的，國家海事行政主管部門有權強制采取避免或者減少污染損害的措施”，這實際上授予海事部門強制清污權。在實際工作中，當船舶溢油事故存在重大污染損害或威脅而污染責任人不能或故意不作為排除污染危害時，海事部門按照上述規定，依法采取強制清污措施以有效消除或減小污染損害，產生的相關費用由責任人承擔。

2.8代表國家提出船舶溢油污染損害國家賠償

《海環法》規定“對破壞海洋生態、海洋水產資源、海洋保護區，給國家造成重大經濟損失的，由依照本規定行使海洋環境監督管理權的部門代表國家對責任者提出賠償要求”，這賦予行使海洋環境監督管理權的部門代表國家提出海洋環境污染損害索賠的權利。《海環法》還規定“國家海事行政主管部門負責所轄港區水域內非軍事船舶和港區水域外非漁業、非軍事船舶污染海洋環境的監督管理”。因此，對于船舶（軍事船舶和港區水域外的漁業船舶除外）溢油事故造成的海洋環境污染損害，由海事部門作為索賠主體代表國家對責任人提出損害賠償要求。譬如，1983年11月，在青島港發生“東方大使”輪溢油事故，青島港務監督代表國家對責任人提出油污損害國家賠償要求，成功獲賠萬元。

3海事部門在船舶溢油事故處置中發揮作用的限制因素及對策

3.1限制海事部門作用發揮的因素海事部門在船舶溢油事故處置中發揮了重要的作用，取得了良好的效果，但仍存在以下制約因素：

（1）船舶溢油應急處置相關立法滯后。主要表現在缺乏船舶溢油應急反應、船舶油污保險、船舶油污損害賠償的法律法規；相關國際公約國內化進程偏慢；《中國海上船舶溢油應急計劃》等各層級應急計劃的法律地位不明確、強制力不夠。

（2）船舶溢油應急機制不健全。主要表現在地方政府和港航企業對船舶溢油應急的認識不到位，對溢油應急處置缺乏投入；地方政府作為船舶溢油事故應急處置的責任主體地位尚未落實，海事部門實際承擔了地方政府的溢油應急處置第一責任人的角色。

（3）船舶溢油應急力量薄弱。主要表現在缺乏統一規劃，應急設備低水平重復配備；缺乏投入，溢油應急設備總量不足，尤其缺少應對重特大溢油事故的關鍵設備（如專業應急清污船舶）；溢油應急力量資源分散，地區分布不均衡；溢油應急手段科技含量不高，效率低下。

（4）船舶溢油監視監測手段落后。溢油監視監測手段仍停留在事故發現主要依靠船舶報告、事故跟蹤主要依靠目測監視、事故溢油量主要依靠人工估算的較低水平。

（5）船舶油污損害賠償機制不健全。一是應急清污費用得不到應有賠償，造成“誰清污誰吃虧”的局面，致使海事部門組織、指揮應急反應的權威受到挑戰。二是海事部門作為船舶溢油事故污染損害國家賠償的索賠主體地位存在爭議，國家損失往往不能得到有效賠償。

3.2對策與建議

海事部門要在船舶溢油事故處置中更好地發揮作用，需在以下幾個方面采取針對性措施：

（1）完善相關法律法規，將船舶溢油應急預案在法律層面上予以明確，為船舶溢油事故處置提供法律保障和工作依據；

（2）建立健全溢油應急反應機制，按照“條塊結合、以塊為主”的方針，進一步落實地方政府和港航企業在船舶溢油應急反應方面的責任和義務，建立健全地方政府、海事部門和港航企業各負其責，社會應急力量積極參與的應急反應機制；

（3）進一步加強船舶溢油應急力量和船舶溢油監視監測能力建設，提高有效應對船舶溢油事故的水平；

（4）建立健全船舶油污損害賠償機制，通過立法，建立實施船舶油污強制保險制度和船舶油污基金制度，明確海事部門作為船舶溢油事故污染損害國家賠償的索賠主體地位，形成符合我國實際的船舶油污損害賠償機制。

4結束語

船舶溢油事故處置是一項綜合性的系統工作，涉及地方政府、海事部門、港航企業、船舶自身等諸多環節。海事部門肩負著使“航行更安全、海洋更清潔”的重要使命，在船舶溢油事故處置中，應當認真履行法律法規授予的職責，發揮更多、更積極的作用。