地方政府性債務與區域經濟發展關系研究

李　才

中圖分類號:F810.7 文獻標識碼:A

內容摘要:地方政府性債務是地方經濟發展的重要資金來源,合理有效的地方政府債務對于促進區域經濟建設,平衡地方財政收支,社會穩定及地方財政的可持續發展意義重大。本文基于地方政府性債務的內涵,分析舉債與經濟發展的歷史鏡鑒,并探討了地方政府性債務對區域經濟發展的雙重效應。

關鍵詞:地方政府性債務 區域經濟發展 雙重效應

伴隨著我國經濟飛速發展,各地建設規模不斷擴大,政府融資的規模正在逐步擴大,各地政府普遍采用通過舉債的方式籌集建設資金,加大基本建設的投入,形成所謂的地方政府債務,地方政府性債務的存在對經濟的發展具有舉足輕重的作用。但由于地方政府性債務規模不斷擴大,地方財政的債務風險日漸顯現,地方政府性債務風險己經成為威脅地方甚至我國經濟安全與社會穩定的重要因素。因此,如何正確認識地方政府性債務與區域經濟發展的關系,對社會經濟的持續健康發展至關重要。

地方政府性債務的內涵

政府性債務是以政府名義向社會公眾以及外國政府等組織舉借或者擔保舉借的債務,是政府履行其職能的物質保障。它也可以定義為地方政府為了履行其職能的需要,依據信用原則,有償、靈活地取得公共收入的一種形式。雖然按照《中華人民共和國預算法》第二十八條規定,“地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編制,不列赤字。除法律和國務院另有規定外,地方政府不得發行地方政府性債務”。但現實情況是,在發展地方經濟、建設地方公用事業的過程中,地方政府不僅舉債,而且很不規范,形式表現多種多樣,其實質就是地方財政的負債。

此外,有的債務雖然性質上不是政府的債務,但是在未來可能會增加財政的負擔,比如金融機構的不良資產損失,社會保障基金的損失和缺口,以及地方政府部門擔保所造成的一些問題等,只要某種不利因素出現就會導致出現支付困難,政府為履行其公共職能最后會承擔這部分債務的償債責任,從而構成財政壓力,形成風險。針對這種非規范化的準地方債務,可以對地方政府性債務進行更進一步的定義:從廣義上講,地方政府性債務(含有地方國有企業債務的公共債務)是一國地方公共部門(含國有企業)作為債務人,按法律的規定或合同的約定向其他經濟主體承擔一定行為義務所形成的債權債務關系。從狹義上講,地方政府性債務是指地方各級政府機關、事業單位或其他組織,以政府的名義向國內或境內外承諾或擔保的,負有直接或間接償還責任的債務。因此,地方政府性債務不僅是指法律、契約或合同所表明的債務,而且包括財政支出等所有與未來財政支付有關的廣義債務,即最終由地方政府承擔的所有款項可全部歸為地方政府的負債。

舉債與經濟發展的歷史鏡鑒

社會經濟發展所努力追求的一個重要目標,就是保持一定的經濟增長率。經濟增長率通常以人均國民收入或人均國民生產總值衡量,并受人口增長、勞動生產率、資源豐裕程度、教育水平和投資等諸多因素制約,其中投資又是推動經濟增長的最重要的力量。因此,如何獲得足夠的投資資金來保證既定經濟增長率實現是問題的關鍵。由于現代社會中社會總投資由政府部門投資和微觀經濟單位投資組成,然而政府部門和微觀經濟單位又常常遇到投資不足的矛盾,舉借公債和私債便成為其籌措資金,加快地方經濟發展速度的重要途徑。

舉債發展經濟,其突出作用是可突破一定時期積累率的限制,將分散于千家萬戶和企業的零散貨幣有效地集中起來,形成一個個巨大的“職能資本”,贏得建設的時間,其結果往往不是負債,而是經濟的超前發展。例如19世紀的美國,其工業革命比英國晚半個世紀,但由于從歐洲借入大量建設資金,并引進先進技術,不到70年時間即發展成為資本主義世界頭號經濟大國;日本在1965-1972年間,由于連續在國內發行建設公債,擴大了對公共事業的投資,收到了“投資引致投資”之效,8年中國民生產總值增長率最低為9.9%,最高達16.9%;“一五”時期的中國,國家舉借了25.52億元的債務(內外債合計),由此換得工業總產值年均18%的超速增長和國民資產的擴大。

舉債發展經濟也有可能歸于失敗。拉美和非洲一些國家陷入債務危機,這是使經濟發展受阻的根本原因。其原因要么是將舉債收入用于非生產性耗費或長期低利投資項目,導致債務資金投資收益小于債務資金本息總支出;要么是舉債規模過大,超出了客觀經濟狀況的允許范圍,造成償債本息資金來源上的困難。因此,舉債發展經濟還須堅持趨利避害。其中,講求債務資金的運用效果,控制舉債規模是關鍵所在。

地方政府性債務對區域經濟發展的雙重效應

(一)地方政府性債務對區域經濟發展的正面效應

目前地方政府性債務有相當大的部分是由于地方政府本身的非規范性債務融資所造成的,例如擔保、承諾等。從表面上看,這些情況的出現是由于政府財政收入有限,從而無法通過正常的政府財政收入謀取自身發展的無奈之舉。實際上,地方政府性債務也可能是特定條件下財政承擔制度成本的相對有利的一種方式。這些積極意義,其實也從某些方面反映了地方政府性債務存在的必然性和地方政府性債務生成的行為動機。

1.有助于改善資源配置格局以促進經濟發展。地方政府可利用政府權力通過政府性債務進行資源的強制性流動。因此改變了原有的資源配置格局,從而出現市場資源配置的財政化,一部分資源因此改變了原有的流動方向,按照政府的意愿投向特定領域。政府性債務的發生不僅增加了政府直接或間接支配運用的資源量,也可能促進以后年度政府財政收入的增加,因為地方政府性債務的許多項目是用于建設,有可能增加以后年度的國民收入,財政收入亦隨國民收入的增加而增加。此外,在地方政府性債務融資用于諸如對公共基礎設施投資時,由此形成的公共物質資本,則是可供長期使用的,不確定的政府性債務壓力可能會為今后相當長一段時期內本地經濟增長提供動力,這樣的政府性債務就可能產生積極的影響。斯蒂格利茨認為,政府性債務融資有相當一部分用于公共工程和基礎設施投資,形成了政府所擁有的各種各樣的“可再生性資產”。如果政府性債務所創造的公共產品能夠發揮出比私人部門運用更高的使用效應,則適度舉債是有宜于經濟增長的。

2.有益于提高低收入階層居民的生活質量。當政府以承擔或者負債的方式引導社會資金用于轉移支付,從整個社會福利角度分析,這種處理會有助于低收入階層居民生活質量的提高,主要表現在:通過政府性債務方式向全社會提供公共產品,在進行諸如基礎設施類、公共環境類項目建設時,對于從事工程建設的勞動者及相關人員,會提高其收入水平,低收入者亦可以從享受公共產品中獲益,在一定程度上改善人民生活質量。因此,政府作為社會最終風險承擔者為社會提供災害性救助是責無旁貸的。通過政府財政的支持,還可幫助受災居民盡可能減少損失,從而保持原有的收入水平不變或不至于過度惡化。

3.有利于經濟的穩定發展。政府將本應在預算內進行的大量補償性財政活動轉移到預算外,以隱性擔保等“準財政活動”部分地替代政府預算內的財政活動,緩解了政府的財政壓力,改善了政府的收支平衡,降低了當前赤字水平和顯性直接負債水平,在充分保障國有經濟部門順利融資的前提下,做到了財政顯性成本的最小化;政府近年來通過貸款項目合作,引進了智力、技術等稀缺資源和新理念、新機制及先進的管理經驗,幫助企事業單位改進管理方式和項目運作機制。如利用銀行貸款引進的招標采購制、提款報賬制、工程監理制、移民安置公示制等制度,已成為重大工程項目的通行做法;供水、污水收費制度的建立,為水資源可持續發展奠定了基礎。同時通過開展政策咨詢、政策建議、舉辦研討會、人才培訓等方式,推動了項目建設和管理的制度創新、技術創新、能力創新,加快了與國際接軌的步伐。這些措施對于促進區域經濟的可持續發展,平穩、快速推進區域經濟轉型和振興老工業基地具有現實意義。

(二)地方政府性債務對區域經濟發展的負面效應

政府性債務是政府對市場的干預方式、風險偏好,以及政府管理風險的動機和能力的綜合反映,是政府集中承擔社會公共風險的體現。政府性債務如果規模失控或管理不當,勢必會對經濟發展帶來許多負面的影響。

1.財政風險。財政風險是指發生財政收支矛盾激化進而破壞財政穩固平衡的可能性。其包含兩個方面的內容:一是財政不能提供必要財力致使政府機關不能正常運轉的可能性;二是財政資源分配不當引起的資源浪費和損失。如果地方政府性債務風險波及到整個財政系統,會導致收支矛盾激化,降低財政的宏觀調控和對經濟的支持能力,減緩經濟增長。嚴重的財政風險會造成財政危機,甚至影響政治及社會的穩定。20世紀80年代以來,從拉美國家的債務危機到90年代后期東南亞金融危機所導致的全球經濟動蕩,都與政府性債務規模巨大導致政府債務風險密切相關。

2.金融風險。所謂的金融風險就是指出現金融危機的可能性。金融在市場經濟運行中是最復雜的一部分。金融的基礎是信用,信用的背后是信任,而信任要靠信心來支撐。這里所說的信心就是市場參與者對一國經濟前景的預期。在政府經常采取措施干預或調節市場的條件下,政府決策對公眾預期或信心具有舉足輕重的影響作用。金融危機不管由什么原因引起,最終都表現為支付危機,即或是無法清償到期的國外債務,或是銀行系統已不能滿足國內存款者的普遍提存要求繼而進一步導致擠提甚至是銀行破產。正是基于這種對流動性重要程度的重視,國外不少貨幣金融理論著作都將最初的系統風險定義為支付鏈條遭到破壞或因故中斷導致的危險現象。

3.政治風險。政府性債務的隱蔽性通常給人造成一種經濟繁榮的假象。政府性債務本來就具有隱蔽性的特點,讓人不易發覺,規模很難確定,如果政府出于政績或追求短期安定等種種考慮,再利用媒體或進行誤導性宣傳,有意掩蓋經濟中業已發生的嚴重問題,那么肯定會產生如下結果,即在短期內公眾信心可能不受損害甚至還會提高,但當各類微觀主體發現自己被誤導后,就會出現公眾信心急劇回落的局面。一旦出現這種情況,經濟體系中蘊含的財政金融風險不但不會降低,反而會進一步加大升級。一旦信用瀕臨危機,可能會造成乘數效應的連帶影響,引發地方經濟危機,以至于上升為政府的管理危機,損害政府的公信力,甚至還會帶來嚴重的負面政治影響。

結論

總之,地方政府性債務是政府債務的有機組成部分,也是推動經濟發展的客觀要求,也是規范的財政收支體系的必然要求。但是由于體制轉軌的影響,當前地方政府的舉債致使我國地方財政隱含著相當程度的財政風險。地方政府性債務一方面可以規范地方政府財政收支、某種程度上化解財政風險,另一方面如果監管體系不能相應建立并發揮作用,則反而有可能引起更嚴重的財政風險。所以地方政府舉債應該謹慎從事,科學實施。

參考文獻:

1.王曉光,高淑東.地方政府債務風險的預警評價與控制[J].當代經濟研究,2005(4)

2.馬樹來.地方政府債務管理現存問題及解決對策[J].地方財政研究,2005(5)