《聯邦黨人文集》的憲政之思

劉 輝

摘要考察美國憲政的開端要自《聯邦黨人文集》始,該書在美國憲政史上具有特殊的歷史意義。書中體現了統一的國家理念、共和的政治體制、分權制衡的治理思想和有限且必要的政府理念,對中國的政治體制改革具有借鑒意義。

關鍵詞憲政 共和 分權 有限政府

中圖分類號:D90 文獻標識碼:A 文章編號:1009-0592(2009)02-358-02

一、《聯邦黨人文集》簡介

1776年北美十三州獨立之后建立了邦聯(Confederation)政府。由于該政府權力有限,在政治、經濟與國防外交上軟弱無能,導致邦聯搖搖欲墜,北美大陸重新陷入危機之中。此時建立一個更為強大的中央政府成為各州的共同愿望。1787年5月,根據美國邦聯國會的邀請,在喬治·華盛頓的主持下,各州代表云集費城,準備修改《邦聯條例》。經過近三個月的秘密討論,會議否決了這個條例,制定了一部新憲法。此次會議即為美國歷史上著名的費城制憲會議。

新憲法制定后,等待各州批準期間,針對新憲法產生了兩種截然相反的意見,一種積極擁護,一種強烈反對。于是,美國歷史上一場激烈的論戰就此產生。以亞歷山大·漢密爾頓、約翰·杰伊和詹姆斯·麥迪遜三人為代表的聯邦黨人為爭取新憲法的批準,在紐約報刊上共同以“普布利烏斯”為筆名而發表了一系列的論文,本書即為這些論文的文集。

本書所載論文對各州批準新憲法起了促進作用。一般認為,它是對一直沿用到今天的美利堅合眾國憲法的精辟說明。美國最高法院曾把它作為憲法的來源加以引證。曾任首席大法官的馬歇爾說:“其實質上的優點使它具有這種崇高的地位。”本書是一部重要的資產階級政治學史著作,對其他國家憲法的制定也產生了重大的影響,對于我們研究西方尤其是美國的政治制度具有重要的參考價值。

二、《聯邦黨人文集》所體現的國家理念

本書的三位作者通過對人性的認真剖析、對北美各州民族血脈相連的深情闡述、對北美大陸聯合的利與弊的深刻分析,論證了聯合的緊迫性與必要性并預言了一個強大美國的誕生。

關于民族感情問題,杰伊在第2篇中這樣寫道,“我常常感到欣慰的是,我認識到獨立的美國不是由分散和彼此遠隔的領土組成,而是一個聯成一片、遼闊肥沃的國家,是西方自由子孫的一部分……”;“我同樣高興的是,我經常注意到,上帝樂于把這個連成一片的國家賜予一個團結的人民――這個人民是同一祖先的后裔,語言相同,宗教信仰相同,隸屬于政府的同樣原則,風俗習慣非常相似;他們用自己共同的計劃、軍隊和努力,在一次長期的流血戰爭中并肩作戰,光榮地建立了全體的自由和獨立。”

根據種族和地理上的天然聯系,人類戰爭與和平的歷史教訓,以及政治發展的基本規律,北美大陸只有聯合為一個國家才能保障人民安居樂業,免受外來侵略和壓迫,北美人民追求幸福的共同理想才能實現。聯合則強大,強大則安寧,安寧則人民幸福,人民幸福則國家之根本目的才能實現。聯合的根本目的,并不是建立一個強大的聯邦和聯邦政府而是為了北美人民的自由和幸福。人民的自由與幸福寓于國家整體的安全與強大之中。聯邦憲法雖然認可了州政府的保留權力,但是關系聯邦國家命運與安全的重要權力還是掌管在聯邦政府手中,此種設計既是各州聯合的必要也是國家統一理念的體現。

三、《聯邦黨人文集》中的憲政理念

(一)聯邦共和制與黨爭

在論述了為何要建立強大的聯邦政府后,在如何確定政體這個問題上又展開了激烈的爭論。共和在歷史上幾乎也有過兩千多年的歷史,共和理論起源于古希臘的民主實踐及對民主的批評。古典共和的特點是精英治理、給所有人及其自由提供同等保護、保持中間性格、以公民美德為支撐和以“混合憲法”形式治理等。①憲法與憲政是區分古典共和與現代共和最主要的標志。

漢密爾頓在第9篇中論述他所要建立的共和政體并不是簡單的采用古代的共和制,而是“把權力均勻地分配到不同部門;采用立法上的平衡和約束;設立由法官組成的法院,法官在忠實履行職責的條件下才能任職;人民自己選舉代表參加議會——凡此種種,完全是嶄新的發現,或者是在現代趨向完善方面取得的主要進步。這些都是手段,而且是有力的手段,通過這些手段,共和政體的優點得以保留,缺點可以減少或避免。”由此而建立的共和政體是古典共和的基本理念與當代憲法理念結合的現代共和政體。

政黨政治是民主的伴生物,“政黨是民主政府的必要機構;這是現代政治學的公理。”②麥迪遜同是也看到了政黨政治之下黨爭的危害與不可避免。他在第10篇中從防止黨爭、保障政黨政治為民主服務的角度向公眾論證了共和政體的優勢。 “……黨爭的潛在原因就這樣深植于人性之中;……我們的結論是,黨爭的原因不能排除,只有用控制其結果的方法求得解決。……共和政體在控制黨爭影響方面優于民主政體之處,同樣也是大共和國勝于小共和國之處,也就是聯邦優于組成聯邦的各州之處。”共和政體下施行代議制,政府由人民選舉出來的少數公民組成權力機構,這些代表要想當選必須在德行、才智等各個方面贏得普通民眾的信任,國家越大獲得支持的幾率就越低,所以一般共和制下代表都是由德、才、智超群的人來擔任,如果他們一旦違背了最初的承諾,有損害民眾合法權益的行為時,選民有權將其罷免。所以,黨派的領袖就會受到地域和支持率的制約,黨爭的范圍也被控制在一定的范圍之內。雖然麥迪遜無法預見政黨政治以后的發展,但是最初的理念及采取的應對措施至今仍有現實意義。

(二)代議制

J.S密爾在《代議制政府》中論述道,“經過上述各種考慮,顯然能夠充分滿足社會所有要求的唯一政府是全體人民參加的政府;……只有容許所有的人在國家主權中都有一份才是終究可以想望的。但是既然在面積和人口超過一個小市鎮的社會里除公共事務的某些極次要的部分外所有的人親自參加公共事務是不可能的,從而就可得出結論說,一個完善政府的理想類型一定是代議制政府了。”

麥迪遜指出,“…共和國…從大部分人民那里直接、間接地得到一切權力,并由某些自愿任職的人在一定時期內或者在其忠實履行職責期間進行管理。” “美國之所以有異于其他共和政體者,其最可使恃之處,乃在于代議制的原則;這一原則是美國據以行動的樞紐,……”。此種代議制的優點體現在漢密爾頓在第60篇中所寫,“眾議院直接由人民選舉,參議院由州議會選舉,總統由人民為此目的而選出的選舉人選舉。”一般而言,一國的代議機關即為立法機關,有一院制和兩院制。但是美國的設計卻獨具特色,除了眾、參兩院外,總統也是由人民選舉的選舉人團產生,而不是由立法機關產生。

由于美國的聯邦制度的特色,其參眾兩院的權力設計也與其他國家不同,其政府既是國家性的政府又是聯邦的政府。“因此,擬議中的憲法嚴格來說既不是一部國家憲法,也不是一部聯邦憲法,而是兩者的結合。其基礎是聯邦性的不是國家性的;……”因此,在兩個立法機構權力的分配和行使上,參議院占據著一定的優勢地位,這與美國首先是一個聯邦國家的現實是分不開的。

(三)三權分立與制衡

孟德斯鳩認為,“三權分立是自由的基本保障。因為當立法、執法和司法權力分離時,三個不同機構必須同時濫用權力,公民權利才會受到侵犯。”③制憲會議設計的美國憲法雖然遵循的也是孟德斯鳩的三權分立與制衡理論,但是制憲者對其理論卻有著獨特的見解。三權雖然分立但并非互不相關,如立法機關有權彈劾總統,總統有有限的法案否決權,參議院與總統共同行使締約權等等。由是引起了反對者的激烈反對。為了論證新憲法的優越性,麥迪遜在第47篇中做了專門論述。他指出盡管孟德斯鳩的這個原理使用的是如此絕對的口氣,但是通過對各州憲法的考察可發現,理論上的絕對分立在實踐中并沒有得到絕對的執行。適當的混合不但不會損害分立,某種程度上會使其得到鞏固。

在制衡上,一個是對其權力本身加以任期、任職資格、選舉方式及權力運行方式加以限制,另一方面是將一些權力分配給一些部門共同行使,即使該權力具有混合的形式,在某些重大問題上任何部門都不能單獨行動,以彼此制約。麥迪遜認為,“不能否認,權力具有一種侵犯性質,應該通過給它規定的限度在實際上加以限制。” 但是,“僅在書面上劃分各部門的法定范圍,不足以防止導致政府所有權力殘暴地集中在同一些人手中的那種侵犯。”所以,在設計各部門之間的權力時,應當使其某些組成部分可以由于相互關系成為各守本分的手段。

由于權力本身的性質,“不可能給予各部門以同等的自衛權。在共和政體中,立法權必然處于支配地位。補救這個不便的方法是把立法機關分為不同單位,并且用不同的選舉方式和不同的行動原則使他們在共同作用的性質以及對社會的共同依賴方面所容許的范圍內彼此盡可能少發生聯系。”漢密爾頓在第71篇中寫道,“政府各部門之所以應該分權的原則,也同樣說明各部門之間應該互相獨立。如果行政和司法部門的組成使之絕對服從于立法部門,那么把行政和司法同立法分開又能達到什么目的呢?”由此可見,分權是為了制衡,制衡是為了維護人民的利益不受侵犯。因此分權是憲政的基礎,是人民權利和政府權力平衡的手段!

(四)有限政府

“所謂憲政,簡言之,就是有限政府。……憲政關涉到兩種關系:政府與公民之間的關系,即權力與權利的關系;政府各部門之間的關系。”④政府的權力來自于人民的授權,它的權力不是無限的,但是它應當擁有保護人民、履行其職責所必須的權力。政府應當體現、保護并實踐正義。

“正義是政府的目的。正義是人類社會的目的。”(第51篇)“一個好政府應該做到兩點,一,信守政權的宗旨,亦即人民的幸福;二,理解實現其宗旨之最佳途徑。”(第62篇)。 “野心必須用野心來對抗。如果人都是天使,就不需要任何政府了。如果是天使統治人,就不需要對政府任何外來的或內在的控制了。在組織一個人統治人的政府時,最大困難在于必須首先使政府能管理被統治者,然后再使政府管理自身。毫無疑問,依靠人民是對政府的主要控制;但是經驗教導人們,必須有輔助性的預防措施。”(第51篇)

雖然制憲者也認為政府是一種必要的惡,但因其必要所以必不可少。因為人類要追求幸福,所以政府要明確其善的目標。為了與其任務相稱,人民必須授予政府以必要的權力,同時又要在授權的同時對其權力加以適當的控制和約束。所以,政府應當是有限的。

四、結語

憲法是什么?憲法是全民意志的反映,是全民間基于共同的理想,為了共同的利益而制定的全民契約。憲政是法治的最高形式,同時也是公民社會生活的一種方式。憲法不僅僅是一個全民契約,它體現著一個民族的道德、文化和傳統。美國憲法“授權而非限制”的理念即是北美大陸當時情勢的一個反映。

當然,美國憲法并非完美,但其“經久不衰”的現實以及對其他國家的憲政所產生的積極影響足以說明它是一部成功的憲法。美國憲法之所以成功,原因是多方面的。

首先,1787年憲法是美國社會實踐發展的必然產物,是現實政治發展的結果,有其產生的歷史必然性。正如盧梭所言,“‘一切重大的法律不是刻在大理石或銅版上,而是銘記在公民們的心中,民心、民意才是真正的憲法”。⑤其次,雖然最初的邦聯以失敗而告終,但正是由于各州的統治實踐以及邦聯的失敗為制憲者提供了豐富的經驗和思考空間。經驗乃智慧之源。所以,1787年憲法并不是憑空產生的,而是總結經驗、吸取教訓的結果。第三,美國憲法是理性的產物,它是眾多來源于實踐的制訂者們深思熟慮,各派力量激烈討論、斗爭后妥協的產物,而不是一時沖動或根據領袖的意旨制定的。該憲法最大的特點是理性、務實,體現了洛克和霍布斯的社會和人性觀念。敢于承認人性的惡,并以此為基礎制定權力分立與制約的政府,使其在獲得強大權力的同時保持廉潔,并自覺的為人民謀福利。

由此而想到了中國。我們究竟能夠從美國憲法中學到什么?是憲法之父們的嚴謹與熱情,還是他們獨特的思維方式?憲法是現實政治的產物,所以機械的照搬照抄不會給我們帶來憲政。我認為,從中汲取制憲的理念,與中國的實際相結合,創制出適合我們國情的制度體系,才能真正的為人民造福!而提高人口的文化素質、道德品質,培養人民參政議政的意識,才是現實政治轉型的根本動力。

美國憲法已有二百多年的歷史,而我們建國才半個多世紀。一蹴而就是不可能的,但現實是,我們離目標越來越近了,所以我滿懷希望!

注釋:

①戴激濤.古典共和的憲政解讀.武漢大學碩士學位論文.

②George Nole and Cordula Droege,German Public Law Cases 1997/98,5 European Public Law350-361.張千帆.西方憲政體系(下冊·歐洲憲法).中國政法大學出版社.2000年版.第274頁.

③張千帆.西方憲政體系(下冊·歐洲憲法).中國政法大學出版社.2000年版.第219頁.

④陳端洪.憲政初論.比較法研究.1992(4).

⑤龔祥瑞.論憲法的權威性.市場邏輯與國家觀念.三聯書店.1996年版.