淺析美國環境行政許可制度的法治行政理念

劉 飛 施 靜

摘要本文以本世紀初美國最重要的幾部單行環境法律為基礎,結合美國的經濟和社會條件,對其環境行政許可制度呈現出的新狀況、新特點做深入地分析,探討了美國環境行政許可制度中所體現的法治行政精神。

關鍵詞法治行政 公眾參與 激勵機制

中圖分類號:D9712 文獻標識碼:A 文章編號:1009-0592(2009)02-347-01

所謂法治行政,是行政與法的完美結合、良性互動、相互促進的一種理想狀態。這種類型的根本特征是“良法為治”,行政法所追求的目的是人的全面發展和與自然的和諧。20世紀末至本世紀初,美國聯邦政府率先在環境行政管理領域中進行了積極的嘗試,尤為突出的是對傳統環境行政許可制度的改革,打破了以往單向式剛性監管的格局,強調許可職能部門和許可程序的開放性與公眾參與性,更注重以經濟手段保證許可內容的有效執行。從《清潔空氣法2005修正案》《酸雨項目》到《2003清潔天空法案》都滲透了這樣的趨勢,從控制效果看,已經顯示出一定的示范作用。這些成效與美國政府調整行政理念的策略密不可分,美國環境行政許可制度正是的法治行政理念得以推行的表現,筆者認為主要集中在以下幾個方面。

一、既重視法治政府的構建,又注重行政的民主性

從20世紀70年代起,美國開始致力于法治政府的構建,在塑造法治形象的同時,也注重行政的民主性,在行政管理中擴大公民參與。主要通過以下的途徑:1.通過制定行政程序法、情報公開法等法律,確保行政相對人的知情權或了解權、聽證權、表達意見權等程序性權利。2.推廣社區主義的治理模式。社區主義的治理模式強調自下而上的參與,使公共政策的制定和執行更能符合民眾最直接的需要。3.推行網絡互動模式。互聯網架起了政府與公民之間互相溝通和對話的電子橋梁,極大的縮短了公民與政府之間的時空距離,使得政府通過網絡與公民之間的溝通更為頻繁、便捷,從而推動了公民與政府的直接對話和信息的雙向互動。目前,美國正在試行Citizen Participation Center把整個聯邦機構的幾千個辦公室納入交互式聯網,公眾可以隨時表達意見,增強對政府決策的影響力;政府能更廣泛地了解公眾的意見,集思廣益,改善決策者的有限理性,實現決策的民主化、科學化。

二、注重發揮非政府組織的作用

從20世紀80年代開始,美國出現的所謂重塑政府理論,主張由不以盈利為目的的民間組織承擔公益性的社會服務職能,建立政府與私人之間的非政府組織,即NGOs,根據美國非政府組織研究中心的統計顯示,目前,在美國境內從事環境保護與監督的NGOs已經接近3000個,有12%的組織正在協助政府執行環境監察、環境影響評價、環保指標計劃等重要職能,這些組織的積極活動,降低了政府的行政成本,增加了公眾管理環境事務、參與環境決策的熱情和途徑。更為重要的是改善了以往公眾對政府行政機關缺乏信任和認同感的局面,使環境行政許可的透明度得以提升。

三、進一步規范剛性手段并大量引入柔性手段

行政制裁和行政強制,是古老的剛性行政手段。在維持行政管理秩序方面,容易收到令行禁止的效果,但效果具有遞減性。剛性手段的弱點和局限性是難以克服的,所以各個國家都在不斷地探索更加人性化的治理模式。20世紀末,新公共管理理論提出了“善治”主張。所謂善治就是使公共利益最大化的社會管理過程,其本質是政府與公民對公共生活的合作管理。因而,公民必須具有足夠的政治權利參與到行政管理和監督的過程中來,從而與政府一道共同形成公共權威和公共秩序。出現在《清潔空氣法2005修正案》中的自覺守法報告制度、EPA的環境守法指導、對企業環境守法的技術支持以及為公眾和相對人提供環境監測信息的行政服務,都是引進行政法領域的柔性手段。通過這些柔性手段的使用,調適行政主體與行政相對人之間的緊張關系進而增進合作。

四、依據經濟學原理運用激勵機制

20世紀初期,美國實業家泰勒提出了科學管理理論,主張將激勵機制引入行政管理。由于美國經濟的不斷增長,加上政府的融資渠道增多,收入來源拓寬,使政府有了比較豐富的資源,從而使大量運用激勵手段成為可能。這一理論直接體現在《酸雨項目》、《2003清潔天空法》和《NOX項目》中:推行可交易的污染許可,為私人領域提供了強大的創新動力,促進其研究和采取較少污染的生產方式。經濟激勵取消了命令式管制,用經濟手段去重構市場,實現管理目標。這種方式的實質是借助于價格信號把執行法律的決定交由市場主體做出,從而減少強制手段的運用。為了使經濟激勵行之有效,美國環境行政許可制度確立了以科技手段為核心的一整套監督措施,保障環境許可實施的真性和有效性,EPA的官方資料顯示,這一方式比傳統的命令型管理節約了管理成本達到30%。

五、高度重視行政相對人的知情權和參與權

進入21世紀,美國民眾的民主意識和主體意識日益增強:人們已經不能滿足民主代議制所提供的參與機會極少的形式民主,而需要實實在在地參與實現自己當家作主地愿望。隨之而來地是,人們不能滿足對行政權運作結果的控制,而要求直接置身于權利行使的過程,以便更有效地監督行政行為,以維護自身的權益;人們不僅希望了解行政權力運作的方式、內容和依據,而希望充分表達自己的意見。行政相對人的知情權和參與權便成為人們關注的焦點。

為了不斷地通過合理合法的手段保障行政相對人的知情權和參與權,使得此種權利具有實際意義,美國于1966年制定了第一個專門規定行政公開的重要法律——《情報自由法》,此后又相繼制定了《陽光下的政府法》和《聯邦咨詢委員會法》。在管制實踐中,美國行政機關創造出了“政府—厲害相關人”的互動網絡結構(Government-Stakeholder Network Structure)管制方法。發展出不同形式的、靈活的網絡,用以創造性地解決管制問題。管制機關采取多種策略,召集政府機關和非政府組織,參加到管制政策的制定和實施過程中來。

從總體上看,美國環境行政許可制度在以上五個方面的特征,反應出美國在邁向法治行政進程中,逐步開始政府與經濟社會關系的重構;注重了價值的多元性與利益、價值的平衡;運用有效和文明的行政手段;編織全方位、的動力,而公眾參與型的行政法律制度本身,又是法治行政所追求的目標。

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