關于農村集體土地征收的法律探析

張越寶

摘要隨著我國經濟的快速發展及城市化的推進,征收農村集體土地成為必然。本文從土地征收的法律法規出發,探析了土地征收過程中存在的問題,進而對完善我國土地征收制度提出了對策和建議。

關鍵詞土地征收 公共利益 征地補償

中圖分類號:D922.3 文獻標識碼:A 文章編號:1009-0592(2009)02-278-02

土地制度是農村的基礎制度。2008年10月12日黨的十七屆三中全會通過的《決定》要求,“按照產權明晰、用途管制、節約集約、嚴格管理的原則,進一步完善農村土地管理制度”、“改革征地制度,嚴格界定公益性和經營性建設用地,逐步縮小征地范圍,完善征地補償機制”。鑒于健全嚴格規范的農村土地管理制度,本文通過對當前的法律法規探析,著重分析集體土地產權、公益性、征地補償等方面,以此來探討如何完善我國土地征收制度的問題。

一、土地征收的法律探析

(一)探析集體土地產權

1.法律法規規定

《憲法》第十條、《土地管理法》第二條第一款與第八、十條、《物權法》第五十九、六十條都規定集體土地所有權的內容。

2.集體土地所有權的現狀

依據上述法律法規規定,現階段集體土地所有權主體有以下幾種:(1)村農民集體;(2)鄉鎮農民集體;(3)村內多個農民集體如村民小組等。但是,對集體所有權的概念、性質、范圍卻沒有具體界定。在現實中,我國的鄉鎮政府是國家機關,許多鄉鎮又沒有集體經濟組織,究竟誰是鄉(鎮)農村集體土地所有權代表也就模糊不清了。在農村中的村民小組雖是基礎,但一沒有法律地位,二沒有經濟核算形式,三沒有辦公地點,有的甚至連小組長也沒有,遇事由各戶聯合推舉一名代表。在這種情況下,土地所有權由誰來行使,怎么行使呢?因此集體土地產權主體虛位。這樣,一方面,農民缺乏行使集體所有權的組織形式或程序,導致農民失去了參與集體土地所有權行使的機會,嚴重挫傷了農民行使所有權的積極性,即使在行使自己的簽字權利時也可能存在被代簽的現象。另一方面,集體土地所有權的行使,實際上已經成了鄉村干部的專利,進而土地集體所有也就成了他們的所有。但是他們并不是土地所有權人,因此為了迎合上級政府領導的意圖和獲取更多的個人利益,就任意處分土地,導致大量的農用地被轉為建設用地,大量的耕地被嚴重的破壞。

3.明晰農村集體土地產權的意義

只有通過法律法規明晰農村集體土地產權,在土地征收時才能使集體土地所有權的得以真正實現,以便保護農民的合法權益,調動農民行使土地所有權的積極性,讓農民增強主人翁意識,才能制約鄉村干部、政府領導對集體土地的任意處分,才能有力地制止公權侵犯私權、行政權侵犯財產權的發生,使農民通過合法權利真正地維護自己的財產權。通過法律法規明晰農村集體土地產權,能夠促進我國土地制度的完善,保障被征地農民的權利得到充分、有效地行使。

(二)探析土地征收與土地征用

1.法律、法規界定

憲法修正案(2004)第二十條規定:憲法第十條第三款“國家為了公共利益的需要,可以依照法律規定對土地實行征用?！毙薷臑?“國家為了公共利益的需要,可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償。”同時,根據2004年8月28日第十屆全國人民代表大會常務委員會第十一次會議《關于修改〈中華人民共和國土地管理法〉的決定》第二次修正,將第四十三條第二款、第四十五條、第四十六條、第四十七條、第四十九條、第五十一條、第七十八條、第七十九條中的“征用”修改為“征收”。 2007年3月16日第十屆全國人民代表大會第五次會議通過的《物權法》第四十二條用的“征收”、第四十四條用的“征用”等。這些規定說明國家在對土地征收和征用的界定和保護上逐漸在取得進步,逐漸意識到了土地征收和土地征用的區別。但不足的是,這些規定還不夠完善,并未對二者的使用范圍給出明確的規定。

2.二者之間的關系

土地征收是指國家基于社會公共利益的目的,根據法律、法規規定,按照法定程序,以國家強制力為保障,從集體經濟組織處有償獲取土地所有權的行為。土地征用是指國家基于社會公共利益的目的,根據法律、法規規定,按照法定程序,以國家強制力為保障,在緊急需要的狀態下臨時性從公民、法人和其他經濟組織有償或無償獲取土地使用權的行為。

二者之間的相同點:(1)二者的主體具有特定性。征收與征用土地是一種國家行為,是政府特有的一種權利,除國家外,任何單位和個人都不得以任何理由、任何形式對土地進行征收或征用。(2)二者都基于社會公共利益為目的。征收與征用土地都應當嚴格用于為社會公眾服務的公共設施和公益事業,以及關系國家安全和國民經濟命脈的重大經濟發展項目,并不以盈利為目的。(3)二者都具有強制性。任何被征地的單位和個人不得阻撓國家合法行使權利。

二者之間的區別:(1)法律效果不同。土地征收是土地所有權的轉移,土地征用則是土地使用權的改變。這是兩者最主要,也是最本質的區別。(2)適用的法律不同。土地征收適用土地管理法和城市規劃法,而土地征用多適用調整緊急狀態的法律。(3)適用條件不同。土地征收只要是為了社會公共利益需要就可以實施,沒有要求具備緊急需要的狀態。而土地征用一般適用于臨時性的緊急狀態及臨時性的公共用途。(4)適用的程序不同。由于土地征收發生所有權的轉移,實施程序比土地征用要更嚴格。(5)補償標準不同。從物權的角度來看,土地征收是政府對集體土地所有權的占有,具有永久性,不存在返還的問題,因此補償標準較高。而土地征用不改變所有權的實質,只是使用權受到了影響和限制,具有臨時性,如果標的物沒有毀損滅失,就應當返還原物,因此補償相對較低。

(三)探析公共利益

1.法律法規規定

土地征收的目的是為了公共利益的需要,這也應成為征地范圍界定的唯一基本準則。《憲法》第十條第三款、《土地管理法》第二條第四款、《物權法》第四十二條第一款、《城市房地產管理法》第六條、第二十條等都將征收的目的限定為“公共利益”的需要,但并沒有對“公共利益”做出明確的界定。

2.公共利益的內涵

公共利益是一個極其復雜的概念?？梢哉f,國內外學者在公共利益內涵的界定上見仁見智。但總體來說,公共利益一定是體現不特定的大多數人的利益,是符合公民個人利益最終的價值取向,具有客觀性、社會性和正義性。

3.未明確界定“公共利益”范圍所產生的影響

實際上,人們對“公共利益”的探討已經很久了,也可以說是一個熱門話題,但由于對土地征收中公共利益的界定存在技術上的困難,導致目前法律條文中未能對“公共利益”做出明確的界定。因此,我國的土地征收制度在目的性上體現了原則化,給政府職能部門和領導提供了很大的自由裁量權和自由發揮的空間。從而政府將大量的非公共利益用地也以“公共利益”的名義來征收,使得“土地征收”概念失去了真正的法律意義,讓“公共利益需要”成為其追求自身需要的借口,大肆地征收土地,造成了大量土地的荒廢,嚴重損害了集體農民的權益,影響了我國法治建設的進程和和諧社會的構建。

(四)探析征地補償

1.法律法規規定

《憲法》第十條第三款、《土地管理法》第四十七、四十八條、《物權法》第四十二條第二款等規定了征地補償相關的內容。

2.存在的主要問題

根據以上法律法規規定,我們可以看出:(1)土地征收補償標準過低。雖然修訂后的《土地管理法》提高了土地補償的標準,但即便按30倍計算,以目前農產品的價格,補償費仍然不高。而且農民得到的補償費用是一種經濟補償,只是個相對固定的數額。這種補償標準偏離了市場化取向,使得農民與土地進入市場后所獲得的收益沒有任何關系,極大地損害了農民的利益。(2)土地征收補償程序簡單。從《土地管理法》第46、48條的規定可以看出:我國征地項目審批過程是政府行為,是以土地使用年度計劃和城鄉規劃為依據的。從方案書的提出到項目征地認證,集體尤其是農民在征地過程中的參與程度非常有限,缺乏表達自己意見的機會。(3)土地征收補償標準的隨意性較大。我國土地管理法對征地補償標準做出的原則性規定,給各級地方政府以相當大的制定標準的自由空間,可以在不同農民進行商量的情況下單方面確定補償標準并可隨意降低補償標準。同時,不少地方在執行補償標準時往往就低不就高,使得農民的利益嚴重地遭到侵害。

二、解決對策和建議

(一)明確集體土地的產權

首先,在法律上明確農村集體土地所有權歸村民小組?，F行農村集體土地已基本上分給了村民小組,而鄉鎮集體經濟組織和村集體經濟組織已名存實亡,缺乏所有權主體的組織形式。同時,鄉(鎮)政府和村民委員會都履行或部分履行著行政職能,更多考慮政府利益的需要,而忽視農民的利益。因此,集體土地所有權應明確為村民小組,即集體土地歸村民小組全體成員所有,原鄉鎮集體經濟組織和村集體經濟組織所有的土地按現有界址分別歸屬于相應的村民小組的全體居民所有。其次,在立法上對村民小組的民事主體資格做出確認,并澄清其功能,承認其法人資格,承擔法律規定的權利義務,從而實現農村集體土地主體的實位。

(二)明確土地征收與土地征用的概念

通過立法,對土地征收和土地征用的法律制度作出具體規定。要重新界定土地征收和土地征用的概念和各自的使用范圍,明確二者的法律效果、適用的法律、適用的條件、適用的程序及補償標準。土地征收與土地征用雖一字這差,但內涵相差甚遠。只有正確界定土地征收與土地征用,才能有效地促進政府在實施土地征收(用)行為時嚴格地依照法律法規和法定程序,保證政府土地征收(用)行為的合法性與正當性,制止政府權力的濫用,保護集體農民的合法權益。

(三)嚴格界定土地征收范圍

由于“公益性”不易界定,可以采取排除法,把明顯屬于經營性用地的,不再由國家征收;對介于公益性和經營性之間的用地,可以引入聽證、裁決機制等決定是否采取征收的辦法。在聽證和裁決的過程中擠壓公益性和經營性用地之間的模糊空間,逐步形成公益性用地目錄,逐步縮小征地范圍。這樣,我們可以根據土地征收的目的和盈利情況對征地行為界定為:公益性、準公益性和經營性。公益性用地以公共利益為目的且具有非盈利性。目前,可以把《劃撥用地目錄》規定的用地項目劃入該范圍。準公益性用地以公共利益為目的但具有明顯的盈利性。經營性用地不以公共利益為目的,具有明顯的盈利性,屬于商業用地,在土地征收時不應具有強制力,應該利用市場機制解決。

(四)完善征地補償制度

首先,建立征地評估機制,提高補償標準。國土資源部:為切實保障被征地農民的合法權益,深化征地制度改革,從2009年起國家逐步適當提高征地補償標準。國土資源部部長徐紹史指出:“完善征地補償制度,補償標準的確定要符合市場經濟規律。”對于公益性用地,應充分考慮被征土地的價值、區位、市場供求情況和當地經濟發展情況等因素,通過建立征地評估機制,提高對農民的補償。對于非公益性用地,應實行“征購價”,按照市場價對集體土地進行征購,并給予合理補償,從而體現農民對土地的權利,體現了市場經濟公平競爭的原則。其次,建立多元化補償機制。我國對失地農民的補償安置主要是貨幣安置。這種方式對于政府而言簡單,但對于一些農民來說,很可能成為社會不穩定的因素。因此,在當前條件下,可結合各地具體情況,選擇創新不同的補償方式。比如實物補償(比較有效的是留地補償)、將被征地農民納入當地城鎮職工的社會保障體系、入股參與經營按股份分紅等。最后,建立有效的監督機制。通過監督機制的完善,使被征地農民充分地享有預征土地補償標準知情權、土地補償知情權、調查結果核準權、補償方案聽證權、拒絕補償登記權、拒絕辦理補償安置手續權、對補償標準爭議權。

(五)完善土地征收相關法律制度的建設

首先,建立征地仲裁制度。征地仲裁機構應具有行政性與司法性相結合的特點,其組織獨立于行政機關,采用準司法程序獨立辦案,不受行政機關及其官干涉,從而保證仲裁的公正性,使征地糾紛得到公正解決,被征地農民權益得到切實保障,維護社會的穩定。其次,加強法制建設。應盡快制定一部較為統一、完善的《土地征收法》,建立以法律機制和經濟機制為紐帶的土地征收制度。

參考文獻:

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[2]劉海云.從我國土地征用制度的變遷論土地征用制度的完善.改革與戰略.2008(6).